1、金砖国家开发银行表决机制之探讨【摘 要】金砖国家拟成立金砖国家开发银行，设立一个公正合理的表决机制是必须要考虑的问题。本文从国际组织的表决机制概念类型入手，横向参照对比世界银行和国际货币基金组织的表决机制，其不公正、不合理的表决机制使这些金融组织中的发展中国家的影响力非常微弱，同时也妨碍了这些国际金融组织发挥辅助发展中国家经济发展的功能。为避免金砖开发银行重蹈覆辙，应当选择公正客观的表决权分配公式，建立合理规则防止基本投票权被稀释，选择最适宜的决策规则，使金砖银行的表决机制不落窠臼。 【关键词】表决机制；决策规则；基本投票权；金砖国家开发银行 一、导言 在巴西、俄罗斯、印度、中国和南非领导人参
2、加的金砖国家领导人第五次会晤（南非德班金砖峰会）中，金砖国家领导人就金砖国家开发银行、外汇储备库和工商理事会这三大重要议题达成共识。其中，金砖国家开发银行最受瞩目。 金砖银行可为发展中国家的基础设施建设提供支持，也可帮助金砖国家应对金融动荡，减少其对美元和欧元的依赖，这对国际货币体系改革将是非常积极的推动，对世界经济金融产生深远影响。以金砖国家开发银行为起点，可改变金砖国家过度依赖世行和 IMF 的被动局面，深化经济合作，互利共赢。 金砖国家开发银行从概念到组建仍然有一段路要走，还有一系列细节有待商讨，表决权机制是个影响重大的问题，本文将对此问题作一探讨。 根据最初的设计，金砖银行的初始本金为
3、 500 亿美元，每个国家将各出 100 亿美元。但是俄罗斯和中国都表示愿意提高自己的出资份额与比例，并以此来获得更大的投票权，印度主张平均分配，欧美国家都也有向金砖银行注资的意向， 表决权的分配机制是金砖银行建立过程中需要讨论的一个重要问题，金砖国家银行不能成为世行的复制品，但也不能盲目地本着公平原则平均分配。 二、表决机制概述 （一）表决机制的内容 表决机制，主要包含两个因素：一为表决权分配，即根据一定方式确定各国占表决权比例；二为决策规则，即可行方案按照该规则进行排列和取舍。 在一个国际组织中，不同的分支机构可能采用不同的表决制度，在同一机构中，针对不同的议案也可能采取不同的表决机制。
4、（二）表决权分配的意义 金砖开发银行作为一个国际金融组织，根据德班宣言构想，金砖银行将主要为发展中国家的基础设施和可持续发展筹措资金，弥补发展中国家长期融资和外国直接投资不足问题。其设立的目的的实现、银行经营的人事控制等莫不以表决权之行使为前提。各国通过表决权的行使，将国家的需要和愿望体现出来，并对金砖开发银行的运转、发展产生决定性的影响力。可以说，没有表决权，金砖开发银行的最高意思表示将无从形成，金砖开发银行的运作秩序将会陷于紊乱，各出资国的权利之保护亦将无从谈起。甚至可以说，对表决权不事先商定，则金砖开发银行无法成立。 表决权的行使要体现各国的利益和要求，金砖开发银行的意思表示应当是由各国
5、的表决权之行使汇集而成的。各创立国的表决权分配是成立银行之时就必须协商一致的事项，如果在金砖开发银行设立后，又有其它国家加入，则还应当考虑新加入国的利益诉求，这体现在对新加入国家的表决权分配上。如何设置表决权分配制度是必须要解决的重要问题。 表决权系基于出资金砖开发银行的特殊地位而产生的一种权能，要给予充分的尊重和协调。目前表决权的分配方法主要有平权表决制、加权表决制、协商一致等，金砖开发银行表决权分配制度的设置既要体现对创立国和其他出资国的利益的尊重和促进，又要体现对创立国和其他出资国的利益的限制和压抑。 （三）决策规则的重要性 决策规则是指在什么条件下公司或者组织通过决议。决策规则可以分为
6、简单多数（过半数即通过） ，特定多数等，如世界银行决议事项的重要性不同通过所需要的支持率不同，常任理事国的一票否决制也是一个典型。 大多数的决策规则通俗来说，无论该规则所需要的支持比例是多少，都是少数服从多数。然而，还有一种较为特殊的决策规则为“一致同意” 。当决议被到会全体同意时，这个决议才可以通过。因为被一致同意，为普遍的国际社会所承认，该决议被贯彻实行的效率会相对较高。同时，该决议或者条约更容易被接纳为国际惯例。但是，如果一国有反对意见，会议的决议条约就不能通过，大多数国家为极少数国家所掣肘，间接地造成“寡人独裁”的局面。 金砖开发银行的决策机制的设置对银行的成立、运营及目的都有极其重要
7、的意义。决策规则的设立需要平衡行动的效率和资金的安全。因为，当国际组织决策要求的支持率越低，那么意味着该组织更易通过此决策。一旦国际组织倾向于采取此行动，那么该组织成员国就需要对此行动承担风险，同时持反对态度的成员国被忽略，承担他们不期望支做的行为之风险。这个国际组织决策和行动的安全性就会降低。相反的，如果该国际组织的决策规则要求较高的支持率，或者要求全票通过，那么多数成员国的意见将会被考虑在内，只有少数国家的意见会被忽略。但是，相应的，该组织的抉择效率就会降低。金砖开发银行的决策机制的设置应当以效率和资金的安全并重，经济目的与国家利益并重为原则，表决权权力的分配与决策规则密切相关，科学的决策
8、规则可以保持相对较高效率的情况下，防止大国独裁。 三、表决权的分配方法分析 （一）协商一致的有限适用 协商一致的方法是在国际组织中常用的一种表决机制，虽然有些学者认为，协商一致并不是一项法律制度，它更倾向于一种政治制度，这代表了双方的妥协和退让。协商一致的核心运作过程为：确立议案，在会议中对该议案进行讨论，收集与会成员不同的意见，讨论、协商以达成共识，则该决策或草案“经协商一致通过” ；如果没有达成共识，持不同意见的成员须对议案提出修改意见或者重新表述，各成员对异议成员的主张进行考量，对修改后的议案重新协商直至达成共识。这缓和了因成员国间因表决权差异而产生的不满，除非重大原因，持有较少表决权的
9、会员国不会轻易反对强国的意见。 协商一致是共赢局面，决策能为大多数国家接受，进而被迅速地推行。但表决权仍然在会议中起这不容忽视的潜在作用，仍然是按实力说话。在原则性问题上达成一致，在非原则性问题是允许存在分歧，可以保留意见而非反对，从而产生了“没有异议”的概念，实际上在看似平等协商过程中表决权仍然具有决定性的地位。由于协商一致没有严谨的法定程序，而是一个可变的讨价还价的过程，会议记录并不一定会对外公开。程序不透明，内容不透明，没有规范明确的投票表决记录，在实践中“协商一致”可能为大国所震慑或者操纵，反为绝对实力所用，而不再是求同存异的过程。 表决机制设立的目的就是最大限度地帮助促进国际组织实现
10、其宗旨和目标，并且不被少数国家所滥用。如果国际组织的成员只有 10 个左右，就不必再设置什么表决机制，协商就可以解决一切问题。就目前情况看，金砖开发银行创立国有五国，部分重大问题采用协商一致的解决方法也未尝不可，但考虑到金砖五国（计划）注资数额不同，加之其他国家也有投资意向，协商一致的用武之地就有限了，采用其它的表决方法是否金砖银行在成立过程中必须进行磋商的问题之一。 （二）不宜采用平权表决制 平权表决，无论成员国的经济实力，人口数量，在该组织中作出的贡献和承担的责任等等因素，都是一国一票。一国一票是传统的国际组织表决权分配方式，体现了国家主权平等原则。平等投票权和一致同意有着密切的关系，在国
11、际会议上起着重要的作用。但考虑到金砖开发银行是一个金融国际组织，其表决权并不涉及到国家主权，更多的是有关国家经济金融利益方面，一般是不应当采用平权表决制的一国一票。 （三）金砖开发银行应当采用加权表决制 加权表决制即是根据特定国际组织成员国责任、贡献、利害关系等标准给各成员国分配不同的表决权的制度，加权表决制已经被各国际经济组织采用。 加权表决制的具体形式有多种，有不同的表决方法。如通过计算一定的指标，表决权将与根据一个或者多个指标公式计算结果相挂钩。选择组织专业相关的能反映成员国实力的指标，为指标加权，并将各个加权指标通过一定的算式表达。这反应了成员国在该国际组织涉及的专业领域中的固有地位和
12、相对实力。另一种是划分等级来分配表决权。成员国根据一定标准被划入不同的等级的集团中，相同的等级的国家享有相同的表决权份额，不同等级的国家表决权份额不同。 考虑到金砖开发银行是一个金融国际组织，可以借鉴国际货币基金组织和世界银行都采用的方法，将投票权分为基本投票权和加权投票权两部分，然后确定一个合理的加权的标准来确定各国的加权投票权。 金砖开发银行应按照一定规则，综合考量成员国的领土面积，经济实力，人口数量，贡献等因素，以非平等的方式来分配投票权。有人认为加权表决制是一种不平等的投票制，但本文认为权利应同义务相适应，贡献大就应享有更大的发言权，以加权的方式分配表决投票，才能体现平等的原则。 现行
13、的加权表决权存在着不足，如布雷顿森林模式，很多国际组织的加权表决制并不完全是通过统计公式计算客观参数来分配投票权，一些政治经济方面的非统计因素也被纳入期中。统计公式并不会对外公布，如世界银行所做的。且统计公式本身不一定科学，统计参数也不一定即时、真实，权重分配也不一定合理。在大多数国际组织中，发达国家的表决权比重占绝对的优势，严重损害发展中国家的利益，阻碍其发展，但加权表决制本身，仍然是相对公平的。金砖开发银行在采用加权表决制时应当注意避免上述之不足，努力平衡各国利益，坚持公平合理的原则，实现金砖开发银行的目标。 四、金砖开发银行的表决机制的构建 （一）金砖开发银行的加权表决权制度的设置 金砖
14、开发银行应当基本投票权和加权投票权相结合的加权表决制度，即布雷顿森林模式。但目前对此制度的改革呼声很大，我们在设置金砖开发银行表决权分配制度时应当注意避免其不足。 1、各金砖国家的基本票 金砖开发银行不能象其它国际经济组织一样，实行“一国一票” ，各国不分大小国，实力，一律有同等的表决权，但如果完全按出额来决定表决权又会产生一个问题，出资额少的国家话语权的微小，而资金供应国具有绝对的话语权和否决权也是不公平的，所以金砖开发银行应当给予各创立国一个基本票，不论其出资多少。IFC 的所有成员国均拥有250 票，称之为基本票。布雷顿森林模式所定的基本票占总票数的比例过小，而随着经济的发展，份额的调整
15、使得加权票的票一直在增加，其结果是基本票在表决权中的比重下降。同样以以 IFC 为例， “其成员国从1956 年的 31 个增加到 2006 年的 178 个，但基本投票权的比重却不断下降，由 1957 年的 12.1%下降到 2006 年的 1.8%。 ”金砖开发银行作为一个国际金融组织也应当考虑到各主权国家的利益，不能重蹈覆辙，基本票在表决权中的比重不能过低，金砖开发银行创立国的基本票可以给予500 的基本票，成立后其它新加入的成员国也应当给予一个基本票，但可考虑少于 500 的一个票数。 2、合理的加权表决权 一个合理的加权表决权反映各国利益和责任，因为加权的程度是影响表决权的重要因素。
16、相同的标准，不同的加权比重，可以导致不同的结果。加权的程度越深，对金砖开发银行的决策活动产生的影响越大。可见，加权的程度与成员国平等的程度成反比，与占优势国家决策权的大小成正比。世界银行的加权表决权就是与各成员国的股本相联系，每个成员国除享有 25O 票基本表决权外，每认购一股（10 万特别提款权）即增加一票。现有的布雷顿森林机构投票权分配份额计算公式表面上看起来比较客观公正，但在制定之时就已经存在着不公平之处，其公式的参数及其权重极不合理，与现行的经济格局不一致，无法真实地反映各国的经济和社会实力。本文认为应当采纳以综合性因素为标准来确定加权的表决权机制。 金砖开发银行的加权表决权应当考虑以
17、下几个因素： 第一，各国的出资额。遵循权利义务一致原则，出资多的国家应当具有更多的话语权。以出资额来确定加权表决权反映了利益优先与公正正义相结合的依条件的平等，如果不考虑出资、实力的一律平等才是不公平的，是权利义务不一致的不合理。同时，各国基本权已经反映了给予各国利益平等的保护。 第二，金砖五国的出资额的确定。各国的出资额并非是可以自由决定任意认缴，而是要遵循一定的分配制度，而这种分配数额应以各国经济实力为基础。 金砖五国的出资额可选择的方式有二种：第一种出资方式，各国投入相同的金额，这种方式会限制资金规模，因为各成员国资金实力不同，其出资能力有限。第二种出资方式，各国依其经济能力认缴，但由于
18、投票权是以出资额为基础的，这又可能产生新的不公平，而金砖五国中对此也有反对意见。虽然各国都有其利益诉求，印度主张第一种方式，作为经济实力第一梯队的中国和俄罗斯更愿意提高出资份额与比例，并获得更大的表决权。采用第一种方式的可能性不大，也无益于维护中国的利益和话语权，更何况中国的经济总量比其余四国的总和还要多的多，是南非的 22 倍。但各国的出资额最终会根据各国经济总量权重、信用等级、外汇储备的多少以及各国的资金实力等综合因素来决定。这将是一个谈判的结果，而不是一个公式化的计算，而谈判就意味着各方的妥协。考虑到金砖五国的国民收入总值产生变化，经济发展程度会有所提高等多个因素，各国的出资额应当视情况
19、定时调整或随时调整，给予各国与其经济实力相当的出资额，使各国的经济实力的增长能在份额中得到应有的体现。但应当有严格的程序，增资或减资的问题上应当有四分之三的表决票特别多数票通过，以避免过于任意的增减资。 第三，金砖开发银行从市场上公开募集资金以及吸收其他多边金融机构的资金。从扩大资金规模的角度来看，应当采取这种方法，但这也会涉及到表决权的问题，本文认为，一方面募集资金的数额应当有所限制，以免对成员国的表决权稀释，另一方面，非成员国和成员国的出资额之表决权应当有所不同。 第四，加权表决权的计算。投票权分配的计算公式应当是合理的，明确的，不能象森林机构的份额分配体制一样模棱两可，不透明。计算公式是投票权分配制度的基石，在金砖开发银行成立时就应当在法律文件中明确规定，既要在成立时保证对各成员国的公平，也要保证在发展变化过程中随时调整，保证表决权分配的合理化，同时，还应按照既定的公开程序进行调整，以程序的公正保障实质的公正，以一个合理的计算公式来决定成员国份额以达到表决权的公平性与合理性。 （二）构建金砖开发银行表决权分配制度应注意的事项 通过上文讨论，总结出金砖银行设立中，保障表决权分配有益于发展中和转型中国家且相对公平应当注意的要点。 第一，保障基本票的比例。首先，基本票不能只是为了体现国家主
