1、论公安机关流动人口管理问题研究摘 要 新世纪，我国人口流动的巨大变化加快了我国城市化步伐。如今我国大中型城市中出现大批的流动人口，由于有关人口流动管理领域相关制度和法律仍存在着空白和限制，流动人口犯罪率也在呈现不断上升的趋势，成为影响社会和谐的重要因素之一。因此，应尽快填补我国流动人口管理方面的立法活动、司法活动，转变流动人口管理模式，对预防流动人口犯罪进行深入研究对我国的社会稳定和谐具有重大意义。本文以流动人口概念为起点，对流动人口犯罪管理、现状、成因进行分析，在此基础上提出相关建议对公安流动人口的管理进行有益补充。 关键词 流动人口犯罪 法律 管理模式 作者简介：肖思杭，中国刑事警察学院诉
2、讼法专业 2011 级硕士，研究方向：刑事诉讼法。 中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）02-197-02 当前，我国城市化进程加快，外来务工人员大量涌向城市，对城市经济发展的贡献率非常大，但随之而来的就是流动人口犯罪率的上升。目前，农民工成为了我国流动人口主力军。针对大量流动人口的服务管理，公安机关采取了很多具体举措，重点从实有人口和实有房屋着手，这些行政行为所牵涉到的我国各个领域，主要以公安机关行政管理手段为主，这也涉及到公安机关运用职权的合理性与程序的合法性问题。对流动人口服务管理法进行全面了解和深入探究，将有利于对警察角色的正确定位及明确警察职
3、权，将更加有利于加强公安行政程序合法合理性，也更加有利于跟进行政手段，推进流动人口服务管理机制创新，从根本上解决流动人口犯罪问题。 一、我国流动人口服务管理的模式进程 （一）我国的流动人口管理模式演变进程 根据历史的发展、方针政策的变化、工作方式等方面因素的不同，将我国流动人口管理模式分为五个发展阶段：（1）新中国刚刚成立时国家与社会关系决定的自由宽松型流动人口管理模式；（2）改革开放以前在国家控制社会下的严格控制的流动人口管理模式；（3）在改革开放以后在经济转型过程中采取相对宽松型的流动人口管理模式；（4）从我国转变为市场经济以后防范管制型流动人口管理模式成为主要管理模式。（5）从 2000
4、 年至今我国的流动人口管理模式不断完善逐步转变为多元化融合型流动人口管理模式。 （二）流动人口服务于公安机关工作的关系 当前公安机关关于流动人口的管理工作，由治安管理主导型向权利保障型过渡。废除了暂住证，实行居住证制度。在制度方面上，从过去的以治安管理为主、 “只重管理不重服务” 、 “只重义务不重权利”的立法制度，以服务管理、权利保障为主旨，更加突出了人性化，强调服务和管理并重、权利与义务对等，不仅维持了原户籍所在地的土地承包、计划生育等权利和义务与原来不变，同时还可以享受当地的社会保障、住房、义务教育、户口迁移等福利待遇，并可以与户口迁移等政策有机地联结起来。这种制度创新，实现了流动人口在
5、当地从“流民”到“居民”社会管理理念的转变，体现了法律制度保障，也是公安机关关于流动人口服务管理工作的一个重要坐标。 二、流动人口服务管理的法律现状 （一）流动人口的主要犯罪特征描述 流动人口犯罪群体的构成对流动人口犯罪率有着一定的影响，群体分别由性别、年龄、文化程度构成。犯罪人口的显著特点是男性比例高。但在流动人口中女性的犯罪比例较高。聚焦到流动人口犯罪群体的年龄特征 20 岁以上 50 岁以下占总数的 60.7%，流动人口犯罪群体无论是平均年龄还是年龄中位数都比常住人口低。犯罪学的一般观点认为，贫穷是导致那些受教育程度低的育人群犯罪的主要原因之一，犯罪也往往在文盲和低学历的人群中产生。与城
6、市本地人口相比，一些受文化教育低的流动人口决定了流动人口犯罪群体文化程度低的特征。同时，一部分流动人口犯罪人员他们的某些犯罪行为也成为犯罪一项重要特征，重新犯罪、以获得金钱和财物为目的侵犯财产型犯罪、犯罪群体中团伙犯罪的比例很高。 （二）当前流动人口犯罪成因分析 一是社会保障制度的不健全或虚置。外来工生活起居条件不具备，与城市常住人口形成强烈的反差；在办理各种证件的机构，服务不够到位，给外来人员的工作和生活增加了不必要的负担。二是城乡贫富差距进一步拉大对流动人口犯罪的影响。城市经济的快速发展，为他的常住居民提供了丰厚的物质财富，使一些生活困难的外来人员的金钱欲和渴望占有丰厚的物质财富大大增加。
7、三是新旧文化的冲突对流动人口犯罪的影响。不同地区的风俗习惯、道德标准都存在着不同程度的差异，特别是一些贫困的农村，在认知上、价值观上不能与城市文化理念相融合，使进城后的外来人口处于道德失范状态，极易受到不良行为的诱导和不良文化的影响，进而走上犯罪的道路。 （三）对流动人口基本权益法律保护的缺失 1.“迁徙自由权”的宪法权利缺失。是指公民在宪法、法律规定的范围内离开原居住地到外地旅行、游历、择业、求学、经商、定居或者从事其他合法活动，而不受非法侵害或干预的一种综合性权利。迁徙自由体现了人身自由的基本人权保障和公民经济自由的权利，这也是流动人口享受这一权利的同时也能充分享受其他权利的前提条件。 “
8、迁徒自由权”在世界各国都颇受重视，在法律和宪法中也有有所体现，但我国宪法并未规定这一权利。 2.流动人口特殊权益保护的法律缺失。像残疾人、未成年人、妇女等社会弱势人群的权益一样，占城市流动人一半以上的农民工也应视为城市中的弱势群体。对相同的主题作出相同的保护是法律价值所在，但我国至今对农民工权益保护工作和相关机制还不完善，这就造成了农民工的合法权益的得不到根本保护，存在立法上的法律权利歧视和不平等。3.行政法规限制使流动人口权益难受保护。目前，我国对流动人口限制主要体现在现行的户籍管理制度上。尽管十八届三中全会提出户籍制度改革，但当前由于地域差异大，人口过度向大城市集中所产生的一系列问题，户籍
9、改革不能“一刀切” ，所以户籍制度改革还需要一个时间过程，这也造成了城市管理中尚存在农业户口与非农户口的差别待遇，在用工方面，社会福利、子女上学等领域存在歧视性对待。将村民和城市居民进行分而治之的做法不利于我国构建和谐社会。 三、流动人口犯罪防控的的路径 （一）确立迁徙权，消除流动人口犯罪标签 迁徙自由的内容不仅是迁徙自由之权利本身，更重要的是依附于迁徙自由权的一些其他附属权利，让流动人口能充分行使自己的权利。迁徙自由权是其他权利得以实现的前提和基础。迁徙自由权的缺失，使得流动人口作为一个整体，在这个权利体系中、在决定社会分层的许多指标方面都与城市常住人口存在着显著的差距，导致了社会极大的不平
10、等性。确认迁徙自由权，成为维护社会稳定、预防和打击犯罪的必然选择。在户籍制度框架下，户籍成了社会分层的身份标识，只有去除流动人口的标签化，进一步对我国现行宪法进行修正，将迁徙权列为公民的基本权利，从根本上实现迁徙自由，这是杜绝流动人口以户籍身份界定造成犯罪的有效手段之一。 （二）保障平等权力，实现各地人口间的融合与共生 平等权是民主与人权的基础，是公民基本权利的前提内容。平等权从其法律的实现形式上看，可分为形式平等和实质平等。形式平等又称为“机会平等” ，是指公民法律上的平等。但我国目前受户籍制度限制，流动人口在法律权利的实现上处于弱势地位，经济社会权利被相对剥夺，违背了社会主义的根本目的。同
11、时，给予两个实力水平不在同一水平线上的两个人以同等机会本身也是一种不平等的体现。应该特殊保护社会中的弱势群体，要使社会所有成员处于一个实质平等的地位应通过合理的补偿或再分配，这也是国家积极对社会弱势群体的保护与帮助。比如，以特别法流动人口权益保护法的形式来保障流动人口各方面应享有的权利和权益。 （三）强化参与权，畅通流动人口利益表达渠道 现行的户籍制度，不仅限制了城乡，还限制了地区之间的流动，相应的就带来了流动人口参与权的问题。如果一个群体长期处于政治体制之外，合理的政治诉求得不到重视和表达，势必会影响社会的和谐与安宁。应保证流动人口对政治的广泛参与，维持社会各阶层的利益关系的适当平衡，促进利
12、益主体之间的良性关系。通过畅通利益表达渠道，形成开放的利益表达机制，改革现有的户籍制度和选民登记制度，实行按居住地进行选举，畅通流动人口的利益表达渠道，强化流动人口的参与权。 （四）多维约束、宽严相济的综合治理方针 宽严相济的刑事司法政策使得惩治犯罪与保障人权有机统一，法律效果与社会效果有机统一。流动人口犯罪有着其特有的规律、特点，应注重流动人口的地缘、业缘的关系，发挥亲属、同乡、同事、朋友等群体化解矛盾的作用；采取多种约束机制，使刑事法律部再成为约束流动人口犯罪主要手段，还要受文化、亲情、家庭观念和道德观念的约束。 （五）人群流动、空间固化的动态控制模式 随着人口流动的加速，流动人口犯罪的动
13、态化趋势越来越明显。因此，应建立人群流动、空间固化的动态严控模式。首先，完善流动人口信息管理模式制度，构建统一的流动人口信息平台，加强流动人口的流入地与流出地之间的信息沟通，实现流动人口基础信息的实时共享，履行流动人口信息的登记和报送义务。其次，应强化对流动人口高危人群的防控，把有刑释解教人员、无正当职业、身份不明、收入反常人员等有违法犯罪嫌疑的高危人员纳入视线，进行重点管理、及时控制。最后，应进一步整合各类行政管理资源，明确各级政府相关职能部门、街道办事处、居民委员会、村民委员会，在流动人口服务管理工作中的职责，确立政府统一领导、部门分工协作、各方共同参与、资源有效整合的管理体制，逐步建立健
14、全综合服务管理基础上的流动人口犯罪防控网络。 四、结语 发达的国家已经经历的，而发展中国家都要普遍经历的社会现象，都要经过一个不断深化改革转变流动人口管理模式的过程。在我国新形势下，公安机关对流动人口管理工作的创新对于打击犯罪维护社会安定有着重大的意义。对于城市中的外来人口我们应给予更多的关注，应针对流动人口服务管理领域的立法、司法和行政活动进行梳理和规范，努力实现法律效果、社会效果和政治效果的统一。 参考文献： 1刘小梅，流动人口犯罪问题实证分析以天津市为例.城市问题.2010. 2王大中，李鹏等，透视流动人口中的犯罪现象.中国人民公安大学出版社.2006. 3徐伟明.我国城市流动人口管理模式的演变与展望.南京人口管理干部学院学报.2009（7）. 4黄卫国主编.中国现阶段犯罪问题研究（总卷）.中国人民公安大学出版社.1993. 5美埃里克波斯纳著.沈明译.法律与社会规范.中国政法大学出版社.2004. 6李若建、闫志刚，等.走向有序：地方性外来人口管理法规研宄.社会科学文献出版社.2007.
