1、论我国食品安全监管制度的完善摘 要 “国以民为本，民以食为天，食以安为先” 。我国应当确立从“农田到餐桌”全时段、全过程、无缝隙监管，设立一个权威、独立、高效的协调机构，明确监管部门的职责划分并加强沟通协作；构建事前的风险评估预警、严格的全市场准入和认证认可制度；健全事中的食品召回机制；加强事后对监管人员的刑事责任追究和行政问责；坚持和完善我国食品安全监管模式的公众参与机制。 关键词 食品安全 监管 公众参与 作者简介：何亚娟，四川大学法学院 2012 级民商法专业研究生。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）1-189-02 2008 年三聚氰胺
2、事件后，我国颁布了食品安全法 。新法的无缝监管、统一食品国家标准、三重许可等制度创新，使公众普遍期待政府监管能够有效地保证食品安全，然而新法颁布以来，食品安全问题并未得到有效遏制。先是“双汇瘦肉精事件” 、 “地沟油事件”后又出现了“肯德基炸薯条油 7 天一换” ， “老酸奶事件”等，使我国食品安全监管的新防线一次又一次被攻破，折射出我国食品安全监管领域存在的问题和缺陷，完善食品安全监管制度和加强监管的执行力迫在眉睫。 一、我国食品安全监管体制的现状 （一）分段监管导致监管重复及空白 首先，我国食品安全监管工作以“分段监管为主，品种监管为辅” ，通过法律、法规的授权按照环节把监管权分配到每一阶
3、段的监管主体上，以此来建立无缝的分段监管体制。理论上，各个环节可以分得很明确，但现实中食品生产流通极其复杂，各个环节反复交叉现象十分普遍，人为地割裂食品链条，造成了食品安全监管工作中监管空白或重复的现象。其次，食品监管部门在食品安全监管过程中还常常以“理性经济人”的身份出现。当有利益可图并有利于单位创收时，食品安全监管部门积极争取抢着管理；相反，无利益可图时各监管部门就相互推诿扯皮。此外，食品安全监管部门大多级别平行，缺乏合作沟通机制，不能实现资源共享，造成行政资源浪费和效率低下。 （二）缺乏权威、强有力的议事协调机构 食品安全法规定国务院设立食品安全委员会，协调和指导食品安全监管工作，加强部
4、门间的配合和消除监管空隙。但食品安全委员会只是作为一个“高层次议事协调机构”被写入食品安全法 ，规定“其工作职责由国务院规定” ，并未对其确切职权作说明，可以协调和指导各监管部门，却没有权力对这些部门直接进行管理。这导致在出现监管空白、相互推诿时，食品安全委员会只能在一旁“建议、指导、不断地转呈各个部门” ，却无权对这些监管主体直接下达行政命令。 （三）未充分利用社会参与机制 食品安全法规定了食品行业协会、社会团体、新闻媒体和消费者个人有组织开展食品安全法律法规以及食品安全标准和知识的普及工作，举报食品生产经营中违反食品安全法的行为以及进行监督的权力，但这些规定都是概念性、原则性的规定，缺乏具
5、体依据和制度保障。二、我国食品安全监管制度的完善 （一）完善监管机构的职权 我国食品安全法对食品安全委员会、国务院卫生行政部门、农业部门、国家质检总局、商务部门、国家工商总局、国家食品药品监管局等职权都有规定。为了解决好监管冲突和空白的现象，建议可以在现实中把属于本部门的监管阶段向前后两头延伸，一旦发现前后两个监管部门都没有实际作为的真空地带时，两个部门之间要先及时沟通，不能确定由哪个部门负责时，再迅速上报共同的上级食品安全监管部门决定。（二）完善责任追究机制 刑法修正案（八） 在第 49 条增加了“食品安全监管滥用职权罪”和“食品安全监管玩忽职守罪”两个罪名，明确了食品安全监管渎职人员的刑事
6、责任。除此之外，行政问责制是现代社会对政府的基本要求，也是政府自身建设的迫切需要，其实质在于防止和阻止行政官员滥用公共权力，让各监管机关时常保持谨慎和勤勉的态度。我国现在的行政问责标准较高，一定程度上放纵了不认真履行职责的食品安全监管部门工作人员，应当实行过错责任，只要食品安全监管部门的工作人员因故意或重大过失导致监管不力，以致出现食品安全事故的，直接责任人和该单位行政负责人就应当承担相应行政责任。 （三）统一食品安全监管标准法律法规 我国食品安全法第 22 条明确规定“国务院卫生行政部门对现行的食用农产品质量安全标准、食品安全标准、食品质量标准等予以整合，统一公布为食品安全国家标准” 。但目
7、前我国食品安全标准仍然多、乱、杂，重叠矛盾，这导致监管部门无所适从。因此，各行业分门别类的统一的食品安全标准法应尽快制定，监管部门才能有法可依，有章可循。食品安全国家标准委员会应吸引食品、化学、医药学、农学等学科的专门技术人员，培养一批对国际食品标准了解，对国家标准熟悉、对企业标准备案和地方标准制定工作能够承担的专业人员，从而使食品安全标准水平得到提高。逐步推进我国食品安全标准国际化。在考虑我国小规模分散经营情况的基础上，食品安全国家标准审评委员会可制定相应的过渡标准。 （四）健全食品安全具体监管制度 风险评估与预警机制是保障食品安全的事前预防机制。可由食品安全委员会组建一个专门的食品安全信息
8、网站，结合质检、卫生、农业以及工商等在内进行食品安全风险监测与预警，建立涵盖“食品信息生产分级披露传播反馈的制度系统” 。逐步形成科学统一的食品安全信息共享平台，实现信息的互联互通和资源共享。 严格贯彻我国现行食品生产经营的“三许可制度” ，对食品生产经营者实行高标准、严要求，提高市场准入门槛。对拟出厂进入市场销售的食品进行强制性的检验；加贴市场准入标识，便于消费者识别；建立定期检查制度，以持续保证产品质量安全；建立向食品生产企业派驻检查员制度，实行静态和动态监管的结合。 我国食品安全法确立了以主动召回为主，责令召回为辅的食品召回制度。当前有关食品召回的规范性文件只有食品安全法和国家质检总局所
9、颁布的食品召回管理规定 ，因后者仅仅作为部门规章，法律层级较低，缺乏与食品安全法的衔接，应在已有的法律中增加专门章节或条款进行衔接。其次，可以建立食品召回的补偿保险机制。不安全食品一经发现并决定召回时，企业往往面临巨大的经济损失。若能够对企业主动召回不安全食品进行鼓励和支持，为召回企业提供一定程度的召回补偿，会促进食品召回的顺利实行。当企业在过失的情况下导致不安全食品进入流通市场需要召回时，其因主动召回而导致的损失可由保险公司赔付一部分，这样可以大大提高企业主动召回的积极性。 三、完善我国食品安全监管的公众参与机制 面对大量的制售伪劣食品的行为，行政监管的能力和效果是有限的。仅仅依靠政府部门的
10、监督管理难以形成广覆盖、高科技、高效率的食品安全监管体系，食品安全的治理还需要动员公众来参与。公众参与机制主要指企业、行业协会、消费者、媒体的监管。 （一）企业要承担维护食品安全的社会责任 我国的食品生产加工企业数量众多，质量参差不齐，光靠行政部门的有限力量难以监管，因此食品生产企业应加强自律，提升自我约束、自我规范、自我管理的能力。温家宝总理倡导“企业要承担社会责任，企业家身上要流淌着道德的血液” 。食品生产企业除自觉接受道德良心的约束、具备食品安全良好的意识外，还必须不断完善食品安全管理制度，提高职工综合素质，根据食品生产工艺特点，从原材料进厂检验到生产的各个环节，再到产品最终检验，配备必
11、要的监测人员和检测设备，完善企业内部质量控制、监测系统和质量可追溯体系，全程监测和控制食品生产，在食品安全问题上做到思想和行动上高度统一。 （二）行业协会要加强内部监管 行业协会作为沟通企业与消费者、政府与企业间的桥梁应该为食品安全做出更大贡献，但是我国行业协会尚处于初级发展阶段，自身发育还很不成熟。因此，政府应对行业协会进行引导，赋予其更多的监管权力并对其提供必要的资助，通过对食品及加工过程进行抽查，保障食品安全性，并通过制定行业内部制裁规则，形成行业自律。让行业自己解决行业内部的问题，会随之减少政府的行政介入，同时也会减轻政府与食品企业的摩擦。 （三）保障消费者全程参与食品安全监督 食品安
12、全事件对消费者造成的损失是最大的、最直接的。 “挑剔型客户逼迫企业创新” ，将此引申，有学者认为，挑剔型消费者可以倒逼企业履行社会责任。动员广大消费者参与对违法企业的监督，在于它一定程度上制约了受监管企业的机会行为，节约政府监管的成本。首先，政府及食品监管部门要采取明察暗访的形式，对社会公众所放映的热点、难点问题定期进行监督检查。其次，政府食品安全监管部门也要主动定期收集消费者的意见要求，为消费者提供充分的食品安全信息，鼓励消费者积极有效的参与社会监督。最后，政府食品安全监管部门要加强与消费者协会的沟通与协调，确保消费者协会在食品安全方面的知情权、参与权和监督权。 （四）新闻媒体要充分发挥舆论
13、监督作用 新闻媒体在西方被当作是除了立法、司法、行政三大权力之外的“第四种权力” ，近年来逐渐形成一个时尚的词叫做“媒治” 。所谓“媒治”是指通过媒体管理社会或是人们试图期望通过媒体曝光来解决社会问题。许多食品安全事件最终能被发现归功于新闻媒体及时和真实的调查追踪报道。但是，有些新闻媒体受制于政府的压力，在发现问题后往往不能第一时间进行报道，还需要通过地方政府的“审核” ，使得许多事件被延误处理甚至隐瞒。因此，政府要创造政策环境鼓励新闻媒体深入开展广泛的食品安全监督工作，提供生产企业存在安全隐患的线索，曝光制假造假窝点，积极配合支持新闻媒体对食品安全事件的调查和报道。同时，媒体自身要加强自律，确保报道及时、真实，真正承担起媒体的社会责任。 参考文献： 1陆荣强.中外食品安全监管法比较刍议.南京中医药大学学报（社会科学版）.2009 年. 2任晓杰.我国食品安全行政监管体制研究.河南大学硕士学位论文.2011 年. 3李海曼.完善我国食品安全监管法制的若干思考.广西大学硕士学位论文.2010 年. 4熊蕾.我国食品召回制度建设探讨.暨南大学硕士学位论文.2009年. 5王丽娜.企业社会责任与消费者权利保护从角度.河南理工大学学报.2010（2）. 6严景铂.强化社会监督，实现食品安全.2011 年（首届）中国食品安全法制高峰论坛暨首届全国食品安全制度创新优秀事例颁奖获奖论集.
