1、浅谈地方政府绩效管理问题摘 要：伴随着我国改革开放的不断深化和政府行政改革的不断推进，绩效管理逐渐被引入到我国的政府管理中。同时，我国各级政府为了提高行政效能积极推行和应用绩效管理，取得了丰硕的成果。但是，政府绩效管理制度理念不科学、制度设计不健全、绩效管理制度运行存在障碍等，已成为政府实施绩效管理过程中产生大量问题的重要原因之一。 关键词：地方政府；绩效管理；对策 中图分类号：D523 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）02-0185-02 政府绩效管理是 20 世纪七八年代政府面对财政困境和社会对政府提供服务需求的扩大，竞相实行的以“新公共管理运动”为价值取向的政府改
2、革运动。绩效管理是“新公共管理运动”的重要组成部分，政府部门通过引入绩效管理，改变了传统的政府职能，政府部门作为一个组织必须面临着成本收益、顾客需求、人力资源开发等方面的问题。因此，政府绩效管理就是在吸纳和借鉴企业绩效管理经验和方法的基础上，用互相理解的方式，通过协议达成政府机关及其人员的目标、标准及所需能力，并运用科学的方法来对政府机关及人员的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，进而在此基础上采取有效措施，使政府服务质量得到改善和提高的一种管理过程。 一、地方政府绩效管理存在的问题 首先，缺乏统一的地方政府绩效管理领导主体。地方政府绩效管理是一项庞大的系统工程，它涉及到政府的各个部门和
3、人员，这在客观上要求建立一个统一有力的领导机构，从整体上领导和组织地方政府绩效管理的各项工作。从西方一些实施绩效管理的国家来看，他们在推行政府绩效管理起步阶段时都建立了专门独立的领导机构。美国建立了国家绩效评审委员会，负责统一主持联邦政府的绩效改革工作。而目前我国地方政府绩效管理领导主体设置极其混乱，有的地方由人事部门领导，有的设立了各种形式的绩效评估委员会，有的在党委和政府领导下成立各种考核办公室，有的甚至仅仅是由个别领导人来抓的。这种混乱的领导体制，严重的影响了地方政府绩效管理的科学化和规范化。 其次，绩效评估环节不完善。当前我国一些地方政府绩效管理实际上很大程度上就是绩效评估的应用和扩展
4、，具体来说地方政府绩效评估环节主要存在以下问题，在绩效指标体系的构建上片面强调经济指标，而忽视了生态环境、社会效益、人文等方面的指标，而且地方政府绩效评估各指标间往往相互独立，甚至发生冲突，另外在绩效评估指标设计过程中缺乏政府服务对象的参与，甚至有的领导不讲民主一手操办，这些因素大大降低了评估指标的科学性。评估行为短期化且具有随意性，治标不治本。但是目前我国地方政府绩效评估往往采取运动化的方式进行，带有很强的领导主观随意性，评估结束后经过一段时间政府工作又恢复到了评估前的面貌，甚至使相关问题更严重，这种评估行为的短期性，很难受到一种良好的长期效益。 再次，地方政府绩效管理的环节缺失。主要是地方
5、政府在绩效管理实践活动中，过分注重绩效评估环节，而忽视绩效管理的其他环节。具体主要表现为：一是不重视绩效目标设置阶段的工作，绩效目标的设定缺乏科学论证和调查，准备工作不充足。二是在绩效实施阶段还没有按照绩效预算的要求进行财政拨款，绩效审计工作薄弱，同时缺乏相应的监督和指导。二是在绩效评估结束后，不注重绩效评估信息的反馈和使用，使得绩效管理相关人员无法了解绩效管理中取得经验和存在的问题，最终不利于改善政府绩效。总之，由于当前我国地方政府绩效管理还处于实践探索之中，相关工作还很薄弱一，在内容体系的构建上还很不系统和均衡。 二、地方政府绩效管理问题原因分析 第一，地方政府绩效管理制度不规范。政府部门
6、作为提供公共物品和公共服务的主体机构，其自身的权利应得到最大限度的发挥。现阶段，我国政府制度限制了这一点。受传统宫僚制度的影响，地方各级政府的行为都规定了某一特定范围，实行上行下达的方式，如果没有实行上级命令或者过多实行权力就会受到制裁或纪律处分，这就使得在政府实现社会效率、提高自身效率方面只能畏首畏尾，而不能更充分地去利用手中权力。分权，即使权力分配和对资源配置与政府机构所承担的法律责任相匹配。现行的地方行政组织机构，政府人员不能自由地对经费、人事和机构目标进行管理，也就没有相应的节约经费的激励和责任。由此，现行的政府行政制度对政府绩效管理制度的实施有很大的阻碍作用。 第二，地方政府绩效管理
7、制度体系不完善。政府公务人员作为政府绩效管理主体，在政府绩效管理的程序系统中起着重要作用。政府是通过政府的官僚机构和公务管理人员来运行的。绩效管理的宗旨就是以最小的投入获得最大的产出，政府在引进这种制度时就是以最少的人力物力投入来获得最大的社会效益，得到最大的公民满意度。但作为主体的公务人员是理性的“经济人” ，他们会在责任和效益中做出选择，若在绩效评估中管理人员的评估结果不好，此时，管理人员就可以在其所作的行为中形成责任与需求结果间的差别，从而降低绩效。这时就要求一种激励制度来弥补这种矛盾。激励是促使人们行动的动力。 第三，信息公开制度不完备。信息公开制度体现在政府绩效管理的各个环节，而信息
8、化和开放化程度低则给政府绩效管理带来很大的沟通和交流的障碍。如上海市、广州市规定除了“例外”信息，但是公众对“例外”一次没有科学的界定标准，不能量化，这就使得地方政府自身具有很宽泛的活动余地，当真正出现纷争时又会有很大的解释空间，给公众很大的不确定性和模糊性。在传统经济体制影响下和途径以来的作用下，政府管理的许多环节都处于封闭状态，外界很少了解到政府绩效管理的评估和监督等，出现信息的不对称、管理的不透明、寻租、过高的机会成本交易成本等，从而导致政府绩效的低下。 三、对地方政府绩效管理问题的改进对策 首先，树立科学绩效管理理念。公民导向是西方政府再造的重要制度基础之一，它源自企业的管理中的“顾客
9、至上”理念，后来被运用到了政府绩效管理之中。政府的职能定位是：以满足公众需要为政府设计的最高价值目标，政府是公共产品和公共服务的提供者。在确定绩效目标的过程中，政府必须树立一种顾客导向的理念。在制订政府绩效计划、在确定政府绩效目标的过程中，要充分考虑民意，根据各个部门的实际建立一套科学合理的制度化绩效评估标准。 其次，要建立完善的地方政府绩效管理制度体系，就要在绩效管理法的制定方面着重改进，可以采取先试点后总结的步骤，不断进行完善，最终形成法律。对地方政府发布的绩效管理的政府文件进行充实和完善，比较成熟以后提交地方人大审议，再由地方人大上升为地方绩效管理的地方性法规。在试点地区取得经验的基础上
10、，将绩效评估法规在小范围内推广，并结合各地的实际进行因地制宜的变通性修改，并将修改意见上报国务院。在国务院在总结各地实施经验的基础上，拟定一部具有普遍约束意义的绩效管理法案，提交人大及其常委会审议，在广泛听取各界意见的基础上，制定一部绩效管理法。在绩效管理法的指导下，各地结合当地的实际制定绩效管理法规。 最后，营造良好的地方政府绩效管理氛围。完善地方政府绩效管理就要强化政府内部的竞争激励环境，改变科层制下人浮于事、工作僵化、缺乏活力的状况。在公共产品和服务的供给中引导社会力量积极参与，提高供给效率。在政府内部管理上，强化竞争机制，调动公务员工作的积极性和主动性，激发政府内部的活力，提高管理水平
11、。政府机关内部竞争机制的建立，使个单位、个人之间就形成了竞争关系，如果没有良好的绩效管理氛围，将会导致相互之间恶性竞争，增加内耗，不但无助于提高政府的管理效率，还有损于内部的团结，政府绩效管理的作用就打了折扣。为了克服地方政府绩效管理认识上的障碍，必须消除地方政府公务员对政府绩效管理认识上的盲区、误区和不到位等问题的影响，因此，必须营造良好的氛围，形成相互之间良性竞争。机关内部的和谐有助于推行绩效管理制度。 参考文献： 1 周志忍.我国政府绩效管理研究回顾与反思M.北京：国家行政学院出版社，2009：14-35. 2 薄贵利.建立推行地方政府绩效管理M.北京：国家行政学院出版社，2009：58-59. 3 钱云杰.中英政府绩效管理制度比较研究M.北京：复旦大学出版社，2009：4-75. 责任编辑 王 莉
