1、1嘉庆朝清理钱粮亏空中的艰难抉择摘要：嘉庆朝清理地方钱粮亏空的施政方针，是建立在不损官不害民的理想政治目标的基础上，但却是一个不切实际的施政方针，以故，各直省督抚大都主张按照国家法令法规予以严行追补，在执行过程中与嘉庆帝的理想目标发生了抵牾。清查的结果是不断出现新亏，迫使嘉庆帝不得不进行政策的调整。嘉庆帝与各省疆臣之间在整饬地方财政上的不同认识，是由其各自的立场所决定，而立场背后当是利益的驱动。 关键词：钱粮亏空；地方财政；嘉庆帝；督抚 中图分类号：K23 文献标识码：A 文章编号：10030751（2013）05012809 在清代历史上，嘉庆朝无疑是一个夕阳西下的朝代，这不仅仅是因为“康乾
2、盛世”在此宣告结束，更重要的是此时的清朝已与世界历史的潮流拉开了距离。但是，还需要看到的是，在清代纵向发展的历史上，嘉庆朝与雍正朝似应遇到了同样的问题，那就是一个老皇帝在“宽政” 、在“持盈保泰”思想主导下，留下了诸多弊政。只是嘉庆帝没能如他的祖父雍正帝那样以铁腕托起隐藏危机的朝纲，他在整饬钱粮亏空这一关乎国家财政与经济实力的重大问题上，所表现出的瞻前顾后、求稳求全的执政风格，注定了他的统治缺乏应有的执行力度。有关嘉庆一朝清理钱粮亏空的研究，先已不乏论文关注。早在 1982 年，台湾学者刘德美就从安徽的钱粮亏空入手，对清代财政积弊进行了探源，撰写了清代地2方财政积弊个案探讨嘉庆年间安徽钱粮亏空
3、案一文，具有开拓性。20 世纪 90 年代以后，诸多学者加入了这一研究行列，诸如贾允河的嘉庆朝钱粮亏空的原因 、 清朝钱粮亏空的财政制度根源初探等文分别就官亏、民欠、吏蚀以及财政制度等亏空的成因与源头进行了分析。朱诚如的嘉庆朝整顿钱粮亏空述论 ，对嘉庆一朝的钱粮亏空案进行了总体性的梳理，并对嘉庆帝的清理手段进行了讨论。陈连营的博士论文危机与选择嘉庆帝统治政策研究 ，从政策推行的角度对钱粮亏空清理的实施作了阐发和评论。赵亮的博士论文嘉庆朝官员革职案研究 ，则关注了对钱粮亏空官员的处分问题。就上述研究而言，其共性在于着重于对钱粮亏空现象以及国家应对措施的分析，本文的研究仍将全力关注“政治过程” ，
4、就嘉庆一朝处理钱粮亏空案的政治实践过程，以及君主与官僚在政策推行过程中的不同认识进行讨论，以揭示皇权与官僚在专制政治中是有各自的不同立场的，而在其背后则是各自的利益驱动。 一、 “徐徐办理”：嘉庆帝谕令各省“以不收之陋规、 耗羡之盈余，缓缓归款”嘉庆二年（1797） ，刚刚登基两年有余的嘉庆帝命两广总督觉罗吉庆与广西巡抚台布清查广西常平仓谷，由此揭开了嘉庆一朝清理钱粮亏空的序幕。起因是，吉庆奏报粤西筹运平定川楚白莲教战事的军需粮米迟缓不前，而“广西系产米之区，何至无米碾运？”嘉庆帝遂令吉庆与台布查办，吉庆等以常平仓谷短缺州县“现有谷价银四十一万三千余两存贮司库” ，数目相符，均无亏短具奏。但吉
5、庆等奉命查办此案已半载有余，嘉庆帝怀疑常平仓所储银两，或为道府州县等官“闻风豫为挪借” ，吉庆在为广西大小各官开脱，命将吉庆、台布交3部严加议处。这似乎表明，嘉庆帝不仅明察秋毫，且有严惩亏空的政治意图与政治态度。随即，嘉庆帝鉴于“各省亏空并非一日，仓谷亏空已成积习”的现状，决定开始全面清理亏空。他说：“朕办理庶务，不为己甚，今特详细指示。吉庆等此次查办，总当以各该州县实贮谷石为凭，如仓谷实有八成以内，其余未经买补，所存谷价无几，其咎尚可从宽，只须交部议处。若仓谷只有六七成，其余一半皆系谷价，即当交部严加议处。傥颗料全无，惟以谷价藉词抵饰，竟应照亏空参办治罪。 ”嘉庆帝的这一上谕，是对钱粮亏空清
6、理定下的原则，即必须实贮仓谷八成，八成以下交部按例议处。这个“不为己甚”的基调，虽不及雍正时之严厉，却也不失为一项严肃的政治律令。 但是，嘉庆四年，亲政后的嘉庆帝虽然惩办了权臣和?及其党羽福长安等人，贪酷如“郑源寿、胡齐仑、常丹葵者，亦皆严拿纠讯” 。但在清理钱粮亏空上却表现出一种温和政治的意向，这从他对山东与直隶两省督抚对清理钱粮亏空的处置意见上便可以洞之。四年三月，山东布政使署巡抚岳起最先揭报地方亏空实况，他说：“密查东省各州县官亏约有七十余万” ，建议严行追赔。疏曰：“今惟有接限勒令完交，而吏治官方亦力加整肃。 ”然嘉庆帝的批示却是：“徐徐办理，自有成效。百姓足，君孰与不足，培养元气，胜
7、于仓库实贮，奚啻万倍。至于大吏洁己率属，各员裁草陋规皆为善政，以此弥补足矣。捐廉罚银等事，朕必不为。 ”嘉庆帝在明确表示不欲实施严厉追补措施的同时，要求各省以各项“陋规”弥补亏空。而以“陋规”弥补亏空，当是嘉庆帝为推行清理地方财政、完补清理亏空所设计的“财源” 。他反复强调，各省督抚“自应熟筹4善法弥补， （弥补）全在上司培养元气，躬行节俭，以不收之陋规、耗羡之盈余，缓缓归款。上行下效，未有不能完之理。 ”但是，地方督抚们并没有完全领会嘉庆帝的意图，仍以严肃处理亏空为是，四年六月，直隶总督胡季堂提出了更为严厉的处罚与归补亏空的办法。胡季堂奏请将所有亏空官员集中关押省城，勒限追赔买补，原因是直隶
8、亏空向来较他省为多。而且，胡季堂的这一想法是经过深思的，早在嘉庆三年二月，他刚由刑部尚书出任直隶总督不久，就提出“将实系亏缺者勒限买补，分别着追，其因公动用者，于秋成后买补”的分别公私情节、限期归补的措施。此次则进一步要求， “现在直隶各员应提集省城按限追缴，至升迁外省并已回旗籍者，应行文各原籍及该管现任督抚将欠项各员提至省城管押。 ”胡季堂所奏，遭到了嘉庆帝的斥责和反对，他说：“胡季堂此奏，只为追缴库项悬款起见，而不顾事理之难行，且于各省吏治均有关系，断不可行。直隶各州县皆有地方之责，若因立限追完欠项，俱提至保定省城，则本衙门应办刑名钱谷词讼诸事势必交佐贰及委员经理，不特旷废职守兼恐百弊丛生
9、。 ”而且，嘉庆帝尤其担心他省仿效， “若各省皆从而效尤，则天下凡有应缴亏项各州县必致一举而空之，试问国家曾有此政礼乎？” “胡季堂何不知大体若此！此直隶未完各款已悬宕三十余载，既须次第清厘，何必亟亟现在” 。六月，再次指示胡季堂：“仓库必须弥补，然须行之以渐。为大吏者，正己率属，大法小廉，徐徐化导，革除陋规，自必渐次清厘。若勒限催追，施之于一二贪吏尚可，通省如此，是令加派小民，徒饱私橐耳，再者激成别事，所费益大矣。缓急轻重，可不详思乎。 ”岳起与胡季堂皆为嘉庆帝重用之人，岳起以清5廉实干著名，其政绩被江苏百姓“演为岳青天歌 ”。胡季堂任“刑部年久，于刑名案件办理谙悉” 。二人的为政风格不同，
10、但在面对如何清查地方钱粮的问题上，所遵循的原则并无二致，这说明他们的见地在官僚中是有相当的代表性的。对亏空官员实施勒限严追、重者关押省城，这些措施通行于雍正朝，有例可循。官员们欲借助这些措施弥补亏空，并非妄议。 有鉴于此，嘉庆五年正月，嘉庆帝便向各省督抚发布了清查亏空的特谕，进一步阐明他要“徐徐办理” ，并且要密查、密办，弥补亏空的施政方针。他说：“国家设立仓库，原备各省缓急之用，岂容稍有亏缺。若清查过急，州县借弥补为名，复有劝捐派累之事，是为民反成害民之举，理财变为聚敛之弊矣。若勒限在任弥补，则是剜肉补疮，无益有害，朕深知此弊。大抵州县亏空，不畏上司盘查，而畏后任接手。上司不能周知，盘查仍须
11、书吏，临期挪凑，贿嘱签盘，况为期迫促，焉能得其真实。此所以不畏上司盘查也，惟后任接手，自顾责成，无不悉心查核，书吏亦自知趋向新官，不能隐藏册簿。然此皆向来之弊，非近年情形。近年则新旧交相联络，明目张胆，不特任内亏空未能弥补，竟有本无亏空，反从库中提出带去，名曰仿亏空，竟移交后任。后任若不肯接收，则监交之员两边说合，设立议单，其不肯说合者，又令写具欠券，公同书押，以国家仓库作为交易，实属从来未有之创举。凡此弊端，朕在深宫皆知，况亲临之督抚独不知乎！” “总之，百姓不可剥削，仓库不可亏损，其如何从容弥补之法，则在督抚悉心讲求，无欺无隐，密奏章程，候朕酌定，亦不拘年限也。特谕！”但在五个月后，嘉庆帝
12、发现各省大员并没有认真执行他的谕旨，便于六月再度传谕各该督抚，6“惟当通盘查核，赶紧弥补，据实密奏。所有报销钱粮仍当按限题达，其经征不力之州县，亦当按照未完分数，循例参处，不得将亏缺数目辄行咨部” 。强调“密奏”与“不得将亏缺数目辄行咨部” 。而且嘉庆帝对此十分坚持，之后，虽有督抚仍以上奏咨部的方式表示反对，却也没能改变嘉庆帝推行密办地方钱粮亏空的做法。直到嘉庆十八年，在湖北巡抚张映汉的奏折中，他再次向各省督抚重申：“嗣后仍遵照前旨，将所属亏空认真催追弥补，并于新旧交代时彻底盘查，每岁年终，将弥补确数据实密奏。俟奏报全完日，朕仍分派大员前往确查，如有短缺情弊，惟该督抚藩司是问，无庸照户部所奏，
13、纷纷咨部。 ” 概而言之，嘉庆帝对地方清查钱粮亏空的要求可以归结为三点：一是“密奏章程” ，就是由各省督抚自行提出清查本省亏空的办法，自行实施本省的清查事宜，不设统一清查与弥补方式。至于亏空数额、清查状况不必咨报奏闻户部，只要密报皇帝即可。二是“徐徐办理” ， “不拘年限” 。就是对于弥补亏空不限具体时间，朝廷只要完补结果。三是“百姓不可剥削” ， “捐廉罚俸不可为” ，就是不苛民不损官，惟赖耗羡盈余、“裁草陋规” ，补足亏空。由此可以认为，嘉庆帝所要推行的是不折不扣的温和政治，这与雍正帝“限以三年” ， “凡有亏空，无论已经参出及未经参出者，三年之内务期如数补足” ， “如限满不完，定行从重
14、治罪”的凌厉执政相去甚远。而这种温和政治出台的背后，又是基于怎样的考虑呢？ 首先是嘉庆帝鉴于亏空年久、牵涉官员众多的现状，欲“宽其既往之愆” ，注重归补，以保持官僚队伍的稳定。所谓“原以亏空之案官非一7任，事阅多年，若概行查办，则经手亏缺及接任虚报各员皆当按例治罪，人数未免众多，或尚有贤员亦觉可惜，是以宽其既往之愆，予以弥补之限。此系朕格外施恩，各该督抚惟当实力查核，将该省实在亏缺若干，其离任各员如何追缴，现任各员如何弥补，并作何分别年限一律清厘之处，一面查办一面据实密奏，方为实心任事之道。 ”他力图在不损害所有官员利益的前提下妥善弥补亏空。为此，他对督抚大员的监督，寄望于考成约束。 “朕所以
15、不即严办者，原以各该督抚自顾考成，明知所属仓库短缺，断无不上紧筹办之理，果能不动声色全数补完，何必因此辄兴大狱？”其次，也是最重要的一点，就是嘉庆帝担忧严厉的追查，将导致官员借端苛派百姓。所谓“州县借弥补为名，复有劝捐派累之事，是为民反成害民之举，理财变为聚敛之毙矣。 ”因此他在嘉庆五年三月颁布特谕，曰：“亏损之由非一朝一夕，则补助之道岂可骤施，况应酬交接之人存亡离散，无可着追，忍令现任之人倾家荡产乎！况亦必不肯倾家荡产，反借此以剥削小民，肥家入己。此事朕见得清，知得透，然则任其亏缺耶！” 百姓的基本生存利益乃关系到国家的长治久安，是国家长远利益所系。对此，嘉庆帝深有感触。他即位不足半年便开始
16、面对川楚陕白莲教发动的反清战争，而在他执政近十年中都在忙于调兵拨款、筹备军需。他从中得到的教训便是，地方官吏的剥削和贪腐，即“官逼民反”是导致这场反清战争的最直接原因。不能不说，川楚陕白莲教的反清，对嘉庆帝的治国理念产生了重要的影响。 但在如何清理和弥补钱粮亏空的问题上，还存在着中央与地方之间8的利益平衡问题，嘉庆帝似乎过分强调了国家或者说中央政府对完补结果的要求，而忽视了地方政府弥补亏空的实际能力。也就是说，各省的陋规与羡余是否能够满足需要弥补的亏空数额，嘉庆帝此时并没有顾及到，而这一点恰恰就成为各省督抚藩司在清理和弥补亏空的问题上屡屡与之相左的原因所在。 二、咨部揭报：各省巡抚藩司意在勒限
17、严追、 弥补亏空嘉庆帝下达密查密办、清理亏空谕旨后，各省虽有行动，但实力推行者少。所谓“近日各省清查亏空，惟闻广东、浙江不动声色，以次清厘，办理已有成效，其余多系漫无章程，未见认真经理” 。在各省督抚、布政使所上的弥补章程中，只有广西巡抚谢启昆得到嘉庆帝的称许。嘉庆五年八月，谢启昆奏称：“请饬下各省先查实亏之数、原亏之人，如律论治，其无着者详记档案，使滑吏无可影射。多分年限，使后任量力补苴，不必展转诛求，亦不必成功旦夕。 ”“惟率司、道、府、州省衣节食，革去一切陋规，俾州县从容弥补。 ”又说：“臣前在山西浙江藩司，任内禀商抚臣，缜密设法追缴，将山西亏银八十余万两全行补完，又将浙省积亏弥补十分之
18、五，从未咨部，亦未咨追原籍，盖因原亏之员大半死亡遣戍，其子孙贫乏者居多，一经咨部查追，纷纷滋扰，徒饱胥吏之囊，仍不过以家产尽绝咨覆完结，求其照数追缴者实无二三。而现任之员反得以案已详咨脱身，实与帑项全无裨益。 ”并声称查明通省库项未完者共三十九州县，?其亏数廉羡多寡，分限三年按月交库。奏入，嘉庆帝批示曰：“必应如此办理。 ”谢启昆的不可限期过激、过急的弥补亏空方法完全契合嘉庆帝的设想，而且他已在山西、浙江藩司任上有过以9陋规弥补亏空的经历，故提出三年为期完补。然即便如此，嘉庆帝还是担心他有些过急。批复曰：“所论甚是，三年有成，亦不为缓。 ” 但是，如谢启昆者终属个别，对于嘉庆帝弥补亏空的原则，
19、督抚中或没有领会或不能接受，各行其是者居多。例如，直隶总督胡季堂在被嘉庆帝斥责后，虽然表示：“臣因直隶未完各款，悬宕三十余年，奏请赏限追缴，仰蒙训示，惶悚尤深。 ”并按照嘉庆帝的指示，在嘉庆四年十一月奏准直隶清理亏空的具体章程，将亏欠各员，按照亏空银数多寡，限年追完，三万两以上者最多限以五年，此内不及一万两者革职从宽留任，其数逾一万两者革职离任。胡季堂于嘉庆五年十月离任，由布政使颜检护理直隶总督。但从后来直隶不断出现的续亏来看，无论是胡季堂还是颜检都没有认真执行过对亏空的清理和弥补。 而各省督抚，如安徽巡抚荆道乾、湖北布政使孙玉庭、闽浙总督玉德等人，大都主张严查严追。嘉庆五年二月，安徽巡抚荆道
20、乾有“弥补亏空章程八条” 。曰：“一、各员旧亏应各按各任分别严追。一、勒提现任各员节省之项，按大中小缺分酌定银数，提归司库。一、离皖各员应分别咨追。一、仓库抵款应责成现任变追。一、年久无着之项，应于历任失察各上司及滥行出结之员摊赔。一、此次清厘之后，每年上司盘查及新旧官交代，不许沿习故套，率以无亏捏结。务将己未完各数于结内声明，题咨存案。一、追出银两，买补仓谷，应责成该管道府州赔补。一、现任州县开报旧亏不实，应着开报之员赔缴，报后续亏，应将现亏之员参办，其徇情之接任官及明知不报之上司一并严参，以绝流弊。 ”不难看出，荆道乾的基调就是“严追” 。不但严追旧亏，对离任有咨追、现10任有变追，无着之
21、项摊赔，徇情者严参等。湖北布政使孙玉庭的弥补章程虽不及荆道乾的周全，但提出了按照亏空数量分别处分的具体办法。他说：“请将亏数在一万两以内者，先行革职离任，调至省城，分别银数多寡，勒限完缴。如限内全完，奏请开复，逾限不完，即行监追，照例问拟。其在一万两以上者，仍立即奏参监追，毋庸先行予限措完。内有升调别省及已回旗籍者，均请照此办理，已故者照例在家属名下着追。”孙玉庭的“革职离任，调至省城”等措施，仍然意欲依法处置亏空官员。由此可以看出，督抚们似乎没有顾忌到嘉庆帝的三令五申，乃至自行“咨报户部” ，致亏空实情白于天下。所谓“近日督抚中，如岳起则将江苏省盘查案内亏缺一事，抄录朱笔密批，咨报户部。荆道
22、乾则将安徽省州县交代展参案内，以仓库有亏，声明咨部。惠龄则请将山东省未完州县处分，暂缓例议，均属非是。 ”嘉庆帝强调他反对督抚们此种做法的原因：“各省亏空一事，朕既责成各该督抚密行查办，自当仰体朕意实心经理，岂得以和盘托出。即可自占地步置身事外乎！况一经报部，即当按例参办，又岂能姑容不肖之员使之无所畏忌耶！” 然而，虽有嘉庆帝点名斥责，地方督抚中依然有我行我素、公然“犯禁”者。嘉庆六年四月，江西巡抚张诚基奏报通省亏空并咨部，对此，他解释说：江西钱粮除民欠外， “其余悬欠尚多，若不将现在追赔弥补之数造册咨部，部中于钱粮数目无可稽核，且亏陪各项若仅由外省着追，本员既无停升革职之明罚，原籍又无承追之处分，恐观望延挨，终成悬宕。是以不得不照原章咨部核办。 ”并奏称“仓库两项实尚有未完银八十三万九千九百一十八两零，统计应追之人共一百八十二员” 。五月，
