1、1渐进式延迟退休年龄政策研究摘 要：延迟退休年龄是一项复杂的社会经济政策，近年来引起社会的广泛争论，形成赞成和反对两种相反的意见。当前需要科学认识有关延迟退休年龄与养老金待遇、扩大就业、社会养老保险基金安全运行、养老公平的关系。研究制定有利于渐进式延迟退休年龄的社会经济政策，进一步完善社会养老保险制度，循序渐进地实施弹性退休制度，实行更加积极的就业政策。 关键词：渐进式；延迟退休年龄；争论；政策 中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）02-0122-04 退休年龄是劳动者因年老等原因退出人力资源市场，获得相应经济保障的年龄界限。党的十八届三中全会通过
2、的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 ，提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策” ，指出了我国退休年龄政策调整的方向。科学认识渐近式延迟退休年龄政策对于实现我国经济社会科学发展具有重要意义。 一、近年来有关延迟退休年龄的争论 新中国成立以后，我国政府就根据当时的经济社会发展实际对劳动者的退休年龄作出规定。1951 年，政务院颁布劳动保险条例 ，规定男工人与男职员年满 60 岁，一般工龄已满 25 年，本企业工龄已满 10 年者；女工人与女职员年满 50 岁，一般工龄满 20 年，本企业工龄已满 10 年者；2从事井下、高温等有害身体健康工作者，男工人与男职员年满 55 岁，女工人与女职员
3、年满 45 岁者，由劳动保险基金按其本企业工龄的长短，付给养老补助费，确立了我国退休年龄的基本框架。1955 年，国务院颁布关于国家机关工作人员退休处理暂行办法 ，将国家机关中女性工作人员的退休年龄提高至 55 岁，并增加了伤残提前退休的规定。1983 年，国务院关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定 ，明确高级专家征得本人同意，可以适当延长离休退休年龄，高级职称最长不超过 70 周岁，副高职称最长不超过 65 周岁。此外，根据 1990 年人事部关于高级专家退（离）休有关问题的通知和 1992 年中组部关于县（处）级女干部退（离）休年龄问题的通知 ，凡身体能坚持正常工作，本人自愿的，女性高级
4、专家和县（处）级及以上女干部其退（离）休年龄可到 60 周岁。通过一系列的法规和部门文件，我国确立了除少数专家和领导干部，以及一些特殊工种的企业职工外，男年满 60 周岁，女工人年满 50 周岁，女干部年满 55 周岁的国家法定退休年龄。 2000 年以后，随着经济社会发展和人民生活水平的提高，我国经济结构和社会结构发生了巨大变化，关于延迟退休年龄的话题在社会上引起了广泛关注，争论一直持续不断、日益激烈。在多年的争论中，对于是否延迟退休年龄，形成了两种不同的观点。 （一）主张延迟退休年龄 早在 2000 年，原劳动和社会保障部社会保险研究所在提交的中国养老保险基金测算与管理的报告中就建议，国家
5、应尽快确定推迟退休3年龄方案。自此以后，一些专家学者纷纷提出延迟退休年龄的政策建议。学者们认为，随着人均预期寿命延长、人口出生率下降，人口老龄化日益加重，延迟退休年龄已成为一种普遍的趋势。发达国家男性退休年龄多为 65 岁左右，女性 6065 岁；发展中国家男性多为 60 岁左右，女性 5560 岁；多数国家近年来又提高了或者计划提高法定退休年龄。和世界上大多数国家相比，我国的退休年龄是比较低的，而女性退休年龄则是世界上最低的国家之一。郑功成提出，从战略上讲，延迟退休年龄不是由人的主观意志决定的，问题的焦点或许不是要不要延迟，而是以什么方式延迟、从什么时候开始延迟1。 同时，延迟退休年龄有利于
6、进一步开发人力资源，弥补社会养老保险的资金缺口。郑秉文认为，在现收现付的养老金制度里替代率、缴费率和退休年龄这三个可变量中，延迟退休年龄是弥补养老金缺口的最佳办法。我国目前的法定退休年龄偏低，威胁到社会保险制度长期的财务可持续性和支付能力，需要提高法定退休年龄来对我国养老金制度中的各项参数进行调整2。 另外，延迟退休年龄也体现男女平等。陈至立曾指出，为更好地落实男女平等，需要在男女同龄退休上有所突破。对高层次知识女性和女干部与男性同龄退休等热点问题，要不断呼吁并提出切实可行的建议，推动问题的解决3。 （二）反对延迟退休年龄 延迟退休年龄的建议在社会上遭到大多数普通群众和部分专家学者4的激烈反对
7、。2013 年 8 月，中国青年报社会调查中心通过搜狐新闻客户端，对 25311 人进行的“你对延迟退休持什么态度”的调查显示，94.5%的受访者明确表示反对。 反对延迟退休年龄的学者们认为，延迟退休年龄会带来就业岗位减少，增加社会就业压力。同时会加剧人民群众的不公平感。目前，我国机关事业单位仍然还是计划经济时期的退休金制度，由财政统收统支，现收现付，形成与企业社会养老保险制度不同的制度模式，这种养老双轨制造成企业与机关事业单位职工责任和待遇不公。机关事业单位职工个人不需要承担缴费义务，退休后的养老金待遇又远远高于企业退休职工。人们对养老双轨制的抨击成为反对延迟退休年龄的重要因素。郑秉文提出，
8、延迟退休年龄的改革阻力不是来自提高年龄本身，而是更多地是来自对社保制度的不公平和改革的“碎片化”的愤慨和无奈4。而且，延迟退休年龄会导致群众对政府的不信任，影响社会和谐稳定。唐钧指出，反复唠叨“延退”很有可能是一个恶兆，唠叨一次政府就失一次分，会加深公众对政府不诚信的印象5。 二、延迟退休年龄的几个关系再认识 延迟退休年龄引发的激烈争论的背后，凸显出广大人民群众对我国社会养老保险制度改革的担忧和对自身养老问题的焦虑。当前需要科学认识有关延迟退休年龄的几个问题。 （一）延迟退休年龄与养老金待遇的关系 权利与义务对等是社会保险的一个重要原则。工作时间延长就应该获得更多的经济收入。在劳动保险条例中就
9、规定，因企业工作的需5要，征得本人同意，留其继续工作时，除应得工资外，每月付给在职养老补助费，其数额为本人工资 10%20%。 20 世纪 90 年代，我国建立了社会统筹和个人账户相结合的社会保险制度，明确了政府、单位和个人的责任分担原则，体现了缴费年限的长短与享受的养老金待遇高低的联系，形成了一定的激励约束机制。制度规定累计缴费满 15 年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满 1 年发给 1%。工作年限越长，缴费时间越长，计发的基础养老金待遇越高。
10、个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数也与职工本人退休年龄相联系，退休年龄越迟，缴费时间越长，计发月数越少，个人账户储存额越多，这样按月领取的个人账户养老金待遇就越高。 可见，缴费年限和养老金待遇是正相关关系。缴费年限决定了退休后第一个月并作为今后调整基数的初始养老金水平，缴费年限越多，初始养老金越高，今后在养老金调整过程中就可以获得更高的待遇。因此，延迟退休年龄，不仅可以获得更多在职收入，还可以为自己积累更多的养老金，退休后获得更高的养老金待遇。 （二）延迟退休年龄与扩大就业的关系 在社会就业岗位一定的情况下，在职人员提早退休就可以为青年人提供更多的就业岗位。因此在就业形
11、势严峻，青年人就业困难时期，尽早让在职人员退休，实现工作岗位的自然更替成为我国就业工作的一项重要措施。延迟退休年龄必然会使中老年人挤占一些就业岗位，给青年6人就业带来一定影响。 但我国的人口结构和经济结构正在发生新的变化，我们必须要重新审视延迟退休年龄与扩大就业的关系。延迟退休年龄可以延长我国的人口红利，创造更多的就业岗位。根据第六次全国人口普查显示，我国 60岁及以上人口达 1.78 亿，占全国人口的 13.26%，比 10 年前的第五次人口普查时上升了 2.93 个百分点，人口老龄化程度进一步提高，人口抚养比上升；同时 2010 年我国 1559 岁劳动年龄人口的增长达到峰值，此后开始出现
12、了负增长，劳动力数量已从无限供给转向有限剩余。近年来，我国沿海经济发达地区出现的“民工荒”现象正在向内地蔓延， “就业难”与“招工难”并存，普通劳动力成本上升，人口红利逐渐消失，导致经济增长速度放缓，影响就业岗位的增加。虽然现阶段我国劳动人口总量供给仍然偏大，但无论采取哪一种人口结构变化预测方式，都会得出2030 年后劳动力供给大幅减少的客观结论，延迟退休年龄正是缓慢适应未来就业人口不足的需要。 由于我国退休年龄较轻，大批退休人员利用自身的人力资本优势重新就业的现象长期存在。根据第五次人口普查数据测算，全国退休后再就业者高达 33%，并没有腾出相应的工作岗位，反而使得养老金支出增加。这种退而不
13、休现象，干扰了劳动力市场的正常秩序，加剧了就业岗位的无序竞争。延迟退休年龄可以减少退而不休现象，规范劳动力市场。 （三）延迟退休年龄与社会养老保险基金安全运行的关系 养老保险基金的安全运行关系到退休职工的生存和发展，是根本的民生问题。近年来我国各级政府不断加大养老保险制度建设力度，参保7人数不断增加，基金规模不断扩大，多年实现了养老保险金的按时足额发放和逐步提高，有效保障了广大退休职工的基本生活。 今后在我国退休人员快速增加的背景下，养老保险基金的安全运行受到越来越大的挑战。虽然 2012 年上半年全国养老保险的积累资金已经超过 2 万亿，总体上说养老保险基金收入大于支出，当期不存在缺口问题。
14、但是这是包括了政府的财政补贴和个人账户的资金。实际上，从我国建立养老保险制度时开始，一些省份就存在收不抵支的情况。根据中国社科院发布的中国养老金发展报告 2012 ，如果剔除财政补贴，2011年基本养老保险基金收不抵支的省份达到 14 个，缺口达 767 亿元。 应该看到，一方面在经济社会发展中，广大人民群众要求获得更高水平的养老保障和养老服务，我国的社会养老保险基金支付压力不断增大；另一方面，经过多年的扩面征缴，增加养老保险参保人数的空间越来越小，养老保险基金收入难以快速增长。如果不对我国养老保险制度进行结构性改革，必然对我国财政造成更大压力。这对于中国这样一个发展中的人口大国无疑是一个沉重
15、负担。从世界各国养老保险改革经验和我国实践看，延迟退休年龄是养老保险改革较为安全和有效的措施，可以对基金的安全运行提供有效支撑。 （四）延迟退休年龄与养老公平的关系 建国之初，我国人均预期寿命 40 多岁，到 2010 年我国人均预期寿命超过了 74 岁，人均预期寿命大大延长；教育事业的发展，人们受教育水平显著提高，接受教育的时间延长，使人们的工作时间缩短，领取养老金的时间延长，甚至出现倒挂现象，必然使在职者的养老负担越来越8重。为保证支付退休老年人的养老金，我国社会养老保险企业和个人的缴费率达到 28%，处于世界较高水平，造成代际之间养老责任和待遇不公平。延迟退休的必然性，是基于人均预期寿命
16、持续延长和老年负担代际公平的需要。 从男女不同性别群体来看，社会的发展和计划生育政策的推行，女性的身体状况、受教育程度和家庭负担与新中国成立之初相比都发生了很大变化。男女平均预期寿命之差从 2000 年的 3.70 岁扩大到 2010 年的4.99 岁；而女性的退休年龄又大大低于男性，造成男女群体间养老责任和待遇的不公平。 我国实行的新型农村社会养老保险规定，农村居民男女都到 60 岁才能领取基本养老金。由于目前基本养老金水平很低，只能作为一种生活补贴，农民养老基本还需要自己劳动和子女供养。在我国农村，生产力水平还很低下，农民的劳动强度还很大，广大农民基本没有退休的年龄界限，往往直到身体不能劳
17、动为止。与城镇职工相比，农村居民的劳动强度更大，领取养老金的时间更迟，享受的养老金待遇水平更低，形成农村居民与城镇职工的养老责任和待遇不公平。 科学调整退休年龄才能使我国社会代际之间、不同群体之间的养老问题趋于公平。 三、制定有利于渐近式延迟退休年龄的社会经济政策 延迟退休年龄是一项关系全体人民群众切身利益的公共政策，必须要坚持以人为本，借鉴国外经验，与我国国情相适应，统筹考虑人口、养老保险、就业等因素，努力消除群众的顾虑，做好科学的顶层设计。 9（一）完善社会养老保险制度 第一，进一步加强激励约束机制。我国现行的企业职工社会养老保险制度，虽然形成了一定的激励约束机制，但缴费年限与待遇水平高低
18、的联系还不够紧密，退休养老金的增长更多地考虑到社会平均工资水平，对职工延长缴费时间激励不足；只要缴费年限累计满 15 年的人员，退休后就会按月发给全额基本养老金，对最低缴费年限条件约束不足。必须要在维护公平的同时，充分考虑效率原则，养老金待遇发放更好地与长参保、多缴费相联系，适当增加最低缴费年限，鼓励职工自愿延迟退休年龄。 第二，促进机关事业单位与企业职工社会养老保险并轨。机关事业单位与企业养老双轨制有悖社会公平，也成为延迟退休年龄的重大阻力。从历年有关延迟退休年龄的争论来看，如果不妥善解决养老双轨制问题，任何有关调整退休年龄的建议，都会被认为不公平，招致更大的反对。必须要加快机关事业单位的养
19、老制度改革，建立与社会主义市场经济相适应的全民统一基本养老保险制度，这种制度在缴费责任和待遇标准上做到全民统一，使机关事业单位与企业职工在养老的权利和义务上保持一致。 第三，大力发展补充养老保险。发展企业年金和个人储蓄养老等补充养老保险是我国构建多层次社会养老保险体系的重要方面。目前由于各种原因，我国的补充养老保险发展缓慢，加重了政府基本养老保险的压力。应进一步采取税收优惠、多元化投资实现保值增值等渠道鼓励企业和机关事业单位为职工建立企业年金和职业年金，鼓励公民个人通过10定向储蓄的方式积累养老资金，提高养老待遇水平，满足不同职业、不同领域、不同行业社会群体的多元需求。 （二）循序渐进地实施弹
20、性退休制度 实施渐进式弹性退休制度将是我国今后符合国情的政策选择。 第一，规范现行退休政策。我国现行退休政策已经实行了 60 多年，但实际工作中并没有严格执行，特别是在社会就业压力增大时，往往采取放宽退休退职条件、内部退养、干部退居二线等方式让在职职工提前退休。中国人事科学研究院发布的人力资源发展报告（2011-2012） 显示，我国目前城市人口总体的平均退休年龄为 56.1 岁，其中男性平均退休年龄为 58.3 岁，女性为 52.4 岁。必须要规范这种大量存在的提前退休现象，让实际退休年龄达到制度规定。 第二，实施循序渐进的改革措施。改革开放以来，我国社会阶层已经出现分化，处于不同背景下的各阶层群众基于各自利益对延迟退休年龄政策改革持不同意见是正常现象。 从世界范围看，各国延迟退休年龄都经历了几十年非常缓慢的过程。美国在 1983 年就通过法律要将退休年龄从 65 岁推迟到 67 岁，直到 2000年才真正开始实施。而且每年延迟两个月，直至 2015 年才完成。我国也应当采取这样一种“小步渐进、男慢女快”的方式，从“十二五”末期开始，每年延迟几个月，在 2030 年前后进入人口老龄化高峰、劳动力供给大幅减少时，实现男女 65 岁退休。使广大人民群众有充分的时间作好准备，确保制度的平稳过渡。 第三，实行弹性退休制度。以 65 岁为法定基本退休年龄，规定最早
