1、1立法辩论的价值维度摘 要：作为议会审议法案的一项关键机制，立法辩论所具有的多元价值已为人们所认可。自由与秩序的统一、公平与效率的平衡、民主与集中的结合、多数与少数的协调是立法辩论的形式价值。提高立法质量、实现利益整合、制约行政权力和保障法律实施是立法辩论所追求的目的价值。而设置议事障碍、理性不足、为政党所左右和议员缺席等现象导致了立法辩论价值呈现衰退的迹象。 关键词：立法；立法辩论；议会；形式价值；目的价值 中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）07-0105-03 一般而言，立法辩论是指在议会审议法案的过程中，依据辩论规则的规定，观点对立的议员之
2、间针对法案内容所进行的言辞争辩、论证和反驳。起源于英国议会的立法辩论制度之所以成为世界各国议会所借鉴和模仿的对象，主要因为立法辩论所具有的多元价值已为人们所认可。综观国外立法辩论的理论、规范和实践，我们发现，立法辩论的价值体现在形式和目的两个层面，而且立法辩论的价值目前也呈现出衰退的迹象。尽管作为制度形态的立法辩论在我国还没有建立起来，但理论界已经意识到建立中国特色的立法辩论制度是大势所趋。因此，考察立法辩论的价值维度对我国立法辩论制度的建构具有重要的借鉴和启迪意义。 一、立法辩论的形式价值 2立法辩论的形式价值，是指立法辩论的制度设计和实践操作在表象上所体现出来的一系列优良品质，这些品质既具
3、有独立意义又具有工具意义。具体而言，立法辩论的形式价值主要包括以下几方面： 1.自由与秩序的统一。辩论自由是议员所享有的一项特权，也是议员经过长期斗争而确立的一项议会议事原则。议会“既是国民诉苦的委员会，又是他们表达意见的大会。它是这样一个舞台，在这舞台上不仅国民的一般意见，而且每一部分国民的意见，以及尽可能做到国民中每个杰出个人的意见，都能充分表达出来并要求讨论” 。1议员辩论自由在各国议会的议事规则，甚至是一些国家的宪法（如美国宪法）中都有明文规定，其直接目的在于解除议员辩论发言时的思想顾虑。在立法过程中，辩论自由意味着议员针对正在审议中的法案内容以及其他议员的观点可以自由发表意见，以确保
4、法案辩论的充分性和真理的及时发现。必须指出的是，辩论自由是以言论免责作为保障的，并应排除权力的垄断。因为现代立法程序意味一种沟通、对话和妥协机制，如果允许权力的独断专行，立法的民主性将不复存在。然而，出于会议秩序的考虑，辩论自由又是受到限制的，如辩论发言必须经主席许可、不可随意插话、发言次数和时间的固定化、发言应切题和避免重复、使用文明语言等。限制辩论自由对于议会制民主而言并不是冲突而是必要，因为绝对的自由在人类社会并不存在。在立法辩论中，自由与秩序是对立统一的关系，如果没有秩序作为立法辩论的价值导向，议员之间的激烈言辞对峙势必会导致议会的混乱不堪。因此，议长（或主席）这一角色在立法辩论中不可
5、或缺，其负有保障辩论自由和维护辩论秩序的义务，并通过执行议3事辩论规则和惯例来追求二者的有机统一。 2.公平与效率的平衡。立法辩论的程序设置在诸多方面都体现了议员之间的公平性。首先，在发言资格的取得上，尽管分为辩论前的预先登记和辩论中的随时请求两种方式，但无论采用何种方式只要获得议长准许，议员都可自由发言。其次，在发言次数的限制上，各国辩论规则对议员的发言次数都有明确规定，所有议员都必须予以遵循，而不能有所例外。再次，在发言时间的限制上，所有议员必须在规定时间内发言，超过时间范围将被强制终止发言。最后，在辩论后的表决上，无论采用何种表决方式，议员都是一人一票并且每一票的效力都是相等的。同时，立
6、法辩论也是追求效率的，如紧急法案辩论、优先法案辩论等就是大多数议会为缩短或简化辩论进程使法案加速通过的措施；再如呼声表决、举手表决等决策机制也是为了提高立法辩论的效率而设定的。当然，各国议会立法辩论众多规则的设计并不仅仅是追求公平抑或效率某一种价值，而是力求实现两种价值之间的平衡，如发言次数和时间的规定。据世界议会联盟的统计：在发言次数上，英国、印度等国为一次，荷兰、挪威等国为两次，哥斯达黎加为三次甚至四次；在发言时间上，美国、德国、法国等为五分钟，丹麦、西班牙等为十分钟，埃及、科威特等为十五分钟，加拿大、新西兰等为二十分钟，比利时、菲律宾等为三十分钟。2 3.民主与集中的结合。辩论作为议会民
7、主立法的一项关键机制，就是为各种意见、愿望和利益的自由表达提供活动空间，真正使议会成为听取民声、汇集民智和表达民意的舞台。 “议会的作用就是表明各种需要，4成为反映人民要求的机关和有关大小公共事务的所有意见进行争论的场所。不同理由和意见的表达，出现争论、辩论是正常的，这种谈论，决不可等同于空谈；相反，它对于各种相互冲突的利益相互制约、相互作用、相互协调，对于在利益均衡的基础上制定政策，是必不可少的。 ”3尽管民主是立法辩论所追求的主要形式价值，但却容易造成立法程序进展缓慢、成本巨大、决策时机延误，甚至做不了决策等问题。因此，实现民主与集中的结合对于立法辩论效果的取得意义重大。尽管立法辩论中民主
8、与集中的结合并不能保证所有的立法决策都正确，但其至少能够保障决策过程不会违背民意。立法辩论并不仅仅是追求单一的辩论过程，也许这一过程对议员自身所产生的影响较大，但做出什么样的决策结果对于民众似乎更具有现实意义。因此，诸多国家的议会都将辩论后的表决作为一项重要内容纳入辩论规则之中，以强调辩论在形式上保证民主和集中的结合。总之，立法辩论是过程民主性和结论集中性的结合，通过民主来完成立法决策信息的输入，通过集中来完成立法决策信息的输出，使立法既接近于民众又接近于真理。 4.多数与少数的协调。现代民主议会的立法过程大都贯彻了服从多数和尊重少数的理念，力求实现多数与少数的协调，因为“议会程序的基础性原则
9、就是按照多数人的意见行事，并保障少数人的发言权” 。4由于立法辩论是多数与少数之间的沟通过程、说服过程，也是相互妥协的过程，因此无论最终法案通过与否，决策过程和结果都能兼顾多数与少数的利益。可以说，多数与少数的协调鲜明地体现了立法辩论的形式价值。Walter Oleszek 针对美国国会的立法辩论指出：“在形式意义上，5立法辩论可以让立法者和公众确信国会做出的决策是以民主的方式进行的，而且充分尊重了多数人和少数人的意见。 ”5虽然立法辩论意味着必然要有一方与决策结果相靠近，但这种结果却是建立在多数与少数之间利益博弈和均衡的基础之上。一旦按照多数决原则进行了决策，少数都应当无条件地服从多数的裁决
10、结果，但同时少数的发言权利依然会被尊重，少数也依然可以保留自己的意见。当然，在立法辩论中最能体现多数与少数相协调价值的要数简单多数规则的使用， “在有可能选择的规则中，只有简单多数规则有这种特殊的好处：它本身既能防止少数代表整体采取行动，也能防止少数阻碍整体采取行动。 ”6 二、立法辩论的目的价值 立法辩论的目的价值，是指立法辩论在制度设计和实践操作过程中所要追求的实际效果，其具有多元性和位阶性。提高立法质量是立法辩论的首要目的价值，实现利益整合、制约行政权力和保障法律实施也是立法辩论所追求的重要目的价值。 1.提高立法质量。立法质量的高低一般需要通过法律的实施效果予以验证，但立法程序机制对于
11、立法质量的影响不可被忽视。辩论作为立法审议的一项程序机制，其至少可以在以下三个层面提高立法质量：第一，立法辩论践行着民主立法。Gerald F. Gaus 认为，辩论可以避免非理性的立法，辩论也经常被描述为民主。7在立法利益多元化的现代社会，通过立法辩论这一民主程序可以为议员充分表达民意和展开公平博弈提供较大空间，不仅能使各种意见和建议能够反映表达出来，而且通过不同观点之间的辩论才能摆明利弊。第二，立法辩论践行着科学立法。6“首先，不同主张的立法代表之间立法辩论的优势在于可以弥补单边主体对于客观事物认知的不足，还可以避免单边主体在立法内容上的极端规定；其次，立法辩论可以避免相对主义者在无法达成
12、内容上的一致时，过早地放弃了沟通的对话 ；再次，立法辩论还是防止立法者在立法技术唯理性上走得太远的重要机制。 ”8第三，立法辩论利于遏制立法腐败。立法辩论不仅堂堂正正地承认了利益集团的存在，而且为立法利益的公开化和程序化争夺提供了舞台。如果立法程序化和规范化程度较低，必然会为立法腐败滋生提供温床，而真正开展实质意义上立法辩论，就能破除“立法程序后台化”运作，有效避免诸如“郭京毅式立法腐败”现象的发生。 2.实现利益整合。由于西方国家议员的身份具有特殊性，决定了其在立法辩论过程中所代表的利益群体和参与辩论目的具有多元性。议员在立法辩论过程中既要保障自身的利益，也要维护所属政党和选民的利益，甚至是
13、社会的利益，而这些利益的表达、分配和权衡都可以通过立法辩论予以实现。第一，立法辩论能保障议员自身的利益。如美国国会的立法辩论可以被议员用于向选民、其他机构、游说者、竞选者、甚至国会其他议员发出信号，表明其是有效和负责的立法者。这对他们的连任将起到很大作用。9第二，立法辩论为选民监督议员提供了途径。“如果没有辩论（指其发言阶段） ，选民、公众观察议员，大概只能靠查阅议员的投票记录了解他们。有了辩论，议员就能灵活、具体阐述其对各事项、对各方面的看法。借助传媒对议会辩论的报道，选民、公众迅速了解议员对各个事项的详尽想法，他们对议员的议政表现、议政7能力从而形成恰如其分的判断。 ”10639 第三，立
14、法辩论可以强化民众对政府、政党和社会的认同。现代议会立法辩论的公开性运作，使得民众能够认识到他们在立法过程中实现了平等代表和利益表达，从而强化了对政府体制和政党制度的认同。同时，立法辩论也能强化民众对社会的认同， “虽然法案的提出和辩论沿着政党路线进行是合理的，但议会决策程序的设计不仅仅是用以表明哪方更强，而是以整个社会的观点来看待当前的某些议题。 ”11 3.制约行政权力。从立法辩论演变的历史来看，最早产生于英国议会的立法辩论就是以对王权的制约为首要目的的，而在当今权力分立的国家，立法辩论的重要目的之一就是对行政权力进行制约。 “辩论在政治社会被广泛认可，享有议会豁免权的议员有权利也有义务表
15、达出他们的不受政府欢迎的想法。 ”1243 行政权的膨胀和扩张已经成为不可否认的现象，其所带来的副作用也是显而易见的。如在美国，行政机关所享有的立法否决权就使得国会立法辩论的价值大大降低。但必须承认，议会立法辩论对行政权的制约还是能够起到一定作用的。 “尽管英国政治界对辩论改变政府政策的功能评价不高，但通过立法辩论迫使政府修正其法案的事例每年都在大量出现。从枝节性修正、政策性修正，直到整个一项法案被否决，都是经过辩论而实现的。 ”10638 当然，立法辩论也有利于政府了解民众需求，从而为正当行使行政权提供有益帮助。 “议会辩论原则上应定位于政府与公民之间的观点沟通，但实际上并非总是如此，尽管政
16、府部长和反对派都极力向人们告知其观点的正当性。然而允许辩论中政府与反对派不同观点的存在与表达，甚至是政府内部不同观点的8辩论是同样重要的，因为他们揭示了民众对政府执政的不同价值观。 ”1232 4.保障法律实施。一方面，立法辩论能够对公民守法产生积极影响，即立法辩论可发挥公民法制教育的功能。现代议会的立法辩论大都可以通过电视、网络、报刊杂志等途径为公民提供大量的立法信息，这不仅可以使公民及时了解法律的内容，而且更容易使公民对法律形成共识和增加认同，如此自然有利于其主动遵守法律。另一方面，立法辩论可以为司法和执法中的法律解释提供途径。在遇到疑难法律问题时，目的解释是司法和执法者在实施法律过程中主
17、要运用的一种方法，而立法辩论记录可以为他们了解立法目的和公正处理案件提供参考，并能在一定程度上限制法律解释的随意性。以美国最高法院为例，其审理案件所参考的立法历史资料主要有委员会报告、国会立法辩论记录、委员会听证记录和原始法案文本等，而在 1980 年至 1998 年间其所参照的立法辩论记录就占了立法历史文件总量的 22%。13 三、立法辩论的价值衰退 在当代社会，议会制民主面临着巨大考验，不仅因为议会自身在组织结构、议员的知识结构和心理优势等方面渐趋衰落，而且公众对议会也产生了信任危机。与此相关联，议会的立法辩论价值也呈现出衰退的迹象，设置议事障碍、理性不足、为政党所左右和议员缺席都是典型表
18、现。 1.设置议事障碍。设置议事障碍是立法辩论过程中议员最常用的策略，主要是以发表冗长演说的形式来阻挠法案的通过。如在 1933 年，美9国民主党参议员为了反对“将私刑拷打黑人的案件归邦联法院审判”法案的通过，接连发言 5 天，从而创造了一项议会辩论发言最长的世界记录。议员的冗长发言主要是出于党派偏见或狭隘的目的，目前已演变成一种辩论战术，只要出现有争议的议案，参议员都会进行冗长发言，以迫使多数党做出让步或调整立场。以美国为例，近几年在参议院辩论中冗长发言每年多达几十次，仅 1999 年至 2000 年一年期间，因冗长发言中断辩论并提交表决就有近 50 次，而且进行冗长发言或威胁进行冗长发言的
19、议员数量呈上升趋势。14319 各国议会一般通过避开或中止辩论并交付表决、提出集中条款辩论并交付表决、提出限制辩论时间动议等形式应对冗长演说，但实际效果并不理想。原因在于，冗长发言虽为个别议员所为，但其代表了议会中一定派别的观点，往往也代表了某些选民的观点。 “在大多数西方立法机构中，设置议事障碍的机会较之过去受到了更多的限制，但机会还是有的，只有在政党统治控制一切（而且通常不存在什么表决投票）的议院里，议事障碍才是一种根本不存在的概念。”15 2.理性不足。伯恩斯认为，要使立法得到国会的充分辩论，议员应具有聪明才智和各种知识，能够理性地辩论且能够接受别人的建议。14318-319 为保障理性
20、辩论，各国议事辩论规则都有关于发言内容的规定，如应避免使用侮辱性、攻击性和冒犯性语言，不得随意打断他人发言，应避免脱离主题和重复争辩等。但实际情况是，议员在辩论过程中不理性的言论屡见不鲜，议员大打出手的现象也时有发生（如美国、韩国、乌克兰等） ，这不仅显现了立法辩论的理性不足，同时也严重损害了议会的权威。具体而言，立法辩论的理性不足主要表现在：第一，滥10用发言权。 “虽然只有议员可参加议会辩论，但议员的辩论并非完全是理性的。因为每个人都可以将任何主张问题化，每个人在辩论中都可以提出任何主张，每个人都可以表达他的态度、愿望和要求；在辩论内外，任何形式的胁迫都不能阻止发言者行使自己的权利。 ”1
21、6第二，胜负取代了沟通。立法辩论的目标本应在于通过沟通来完善法案，真正实现法案的民主审议，但议员在辩论中倾听和接受观念正在发生改变。 “因为他们的目标不是彼此之间达成一致，而是为了赢得辩论，也就是说服观众他的立场是最正确的。 ”17第三，形式化倾向明显。正如沃尔德伦所言，立法机关是一个多元性的机构，议员来自于异质性的、文化多元的社会中各个团体。在立法辩论中除了彼此用以交流的相对僵化且形式化的语言之外，在议员之中，根本不存在对文化和社会理解的共享。18 3.为政党所左右。国外的政党体制也会对立法辩论产生重要影响，因为议员大多都有其所属党派，立法辩论为政党所左右也是在所难免和难以克服的事情。立法辩论为政党所左右的表现和原因主要包括：第一，议员一般要通过遵循其所属党派的路线来维护自身的利益，因而在立法辩论中往往不愿或难以表达自己的真实想法。这使得立法辩论所平衡的只能是政党之间的利益，而忽视了民众和社会的利益需求。在政党利益的左右下， “辩论只会导致本集团的立场变得越来越极端，就像个人根据其偏好选择与志同道合的人在谈话一样。 ”19第二，各国议事辩论规则的不健全也为政党左右立法辩论提供了可乘之机。政党领袖不仅可以优先发言和总结发言，而且能够确定议员的发言名单和划分党内议员的发言时间，这在一定程度上使得立法辩论成为了党派之间争夺利益的手段，
