1、1连片特困地区扶贫中的跨域治理路径研究摘 要：集中力量对连片特困地区开展扶贫开发是我国扶贫攻坚的重要举措。在新的历史时期，对连片特困地区开展扶贫开发，需要突破当前扶贫模式形成的路径依赖，调整政策安排以满足区域性扶贫治理的现实需求。基于我国贫困地区经济社会发展的扶贫资源规模化、扶贫对象精准化、公共服务统筹化的需求以及区域扶贫的制度变迁，对连片特困地区进行跨域治理制度设计，必须要对其制度内涵和效率价值进行分析，从组织耦合、规划整合、运作流程、执行保障四个维度来创新区域扶贫跨域治理的构建路径。 关键词：连片特困地区；跨域治理；区域扶贫；地方政府合作 中图分类号：C912.82 文献标识码：A 文章编
2、号：10030751（2013）04008206 改革开放 30 年以来，我国国民经济发展迅速，贫困人口的绝对数量大幅下降。按世界银行的统计口径，19902002 年我国贫困人口的减少数量达到 1.95 亿人，占同期全球减贫总量的 90%以上。截至 2006 年，我国提前成为联合国千年发展目标中使贫困人口比例减半的国家。在新的历史时期， 中国农村扶贫开发纲要（20112020 年） （以下简称新扶贫纲要）要求，将贫困人口的减少与区域发展、社会进步统筹兼顾，集中力量进行 14 个连片特困地区的扶贫攻坚。这需要我国在既有经验和现实目标的基础上，进一步完善区域扶贫的实施路径。 2一、路径突破：我国扶
3、贫进程中的跨域治理需求分析 1.我国扶贫制度的特点 （1）以经济领域为先导的资源驱动。贫困形成的原因是多方面的，涵括自然、社会、民族、宗教、历史、文化等诸多因素，但其外在表现形式都是在人均 GDP、人均财政收入、农民人均纯收入的经济指标上低于国家整体的平均水平。因而我国自 20 世纪 80 年代中期开始大规模扶贫开发，其主题优先着眼于经济增长。一方面，集中解决贫困人口的暂时性生活困难，着力夯实贫困区县的基础性发展设施，增强其自身经济资源的市场增值能力，大力提升经济收入水平。另一方面，对经济禀赋较好地区实施政策倾斜的“先富”战略，给予其国家层面财政资源的大力支持，扩大对扶贫地区的转移支付力度，使
4、涓流效应惠及贫困人群，同时大力推动经济发达地区的资源辐射带动，配套进行产业项目、企业布局的有序转移，有效改善了贫困地区的经济发展状况。 （2）以政府主导为重点的政策取向。区域扶贫开发作为当代各国重要的公共治理领域，不仅是政府的重要职能，也是保持社会均衡、和谐、持续发展，克服市场失灵的必要手段。伴随改革开放的进程，我国逐步建立了“政府主导，社会参与”的大扶贫工作格局。为落实国民经济“七五”计划中的扶贫任务而成立的各级政府机构，参与了扶贫政策的制定 与执行、扶贫资源的决策与运用的全部流程。在财力上，中央财政拨款以及地方政府财政配套、政策性扶贫信贷成为扶贫开发的主要财力支持，其中政府对贫困地区的扶贫
5、投资历年占比高达八成。与此同时，3各级政府依靠其强大的资源动员优势大力推动直属部门和企业、事业单位对贫困地区的定点扶贫、对口扶贫等，积极引导社会公益组织对贫困地区进行项目帮扶。 （3）以目标瞄准为抓手的机制运行。我国扶贫政策实施伊始，即确定了以贫困人口集中的重点区域为突破口的方针，如 1994 年实施的国家“八七”扶贫攻坚计划就确定了 592 个贫困县作为主要工作对象。随着扶贫效果的显现、贫困范围和人口的缩减，我国 2001 年的农村扶贫开发纲要（20012010） 及时调整了扶贫政策，将扶贫目标瞄准的单位口径缩小为 14.8 万个贫困村。作为大规模减贫的运行机制，目标瞄准反映了我国贫困人口相
6、对集中的现实景况，这种操作方式不仅提高了政策工具的针对性，同时以基层行政组织来承接具体的政策执行无疑大大减少了扶贫的管理成本。 2.我国扶贫跨域治理的现实需求 （1）扶贫资源规模化需求。对于地方政府而言，尽管现有扶贫的绝对范围大幅缩减，但连片地区扶贫的实施难度和成本大幅提升。当前贫困集中地区，以新扶贫纲要明确的 14 个连片特困地区来看，在自然地理态势上以高原、沙（石）漠、群山为主，并夹杂少数民族聚居区与革命老区、边疆地区等。这些地区的贫困与以前一些贫困、欠发达地区因缺乏政策扶植、资金支持的制度外缘型成因而导致的贫困有所不同，它们属于资源缺乏型贫困，如武陵山和大巴山地区人均可耕地严重不足，生计
7、资本极度缺乏，往往这些地区又是国家主体功能区、生物多样性保护区、水源涵养保护区，是被禁止或者限制开发的地区。这种资源极度缺4乏型的贫困使得在单个县域管辖范围内仅依靠传统经济项目带动劳动报酬率、常规资金利用增进农民收入的扶贫路径难以持续。这就迫使贫困地区在更大的场域内突破行政藩篱的束缚，主动与周边地区进行相融互动，寻求资源的综合开发与规模利用，共享经济资源，保证区域扶贫发展的能力聚集。 （2）扶贫对象精准化需求。经过近 30 年的大规模减贫，我国贫困人口分布呈现“小集中，大分散”的特征。随着户籍制度的改革、劳动力的流动，我国贫困人群的分散化已成主导性趋势，甚至一些大、中城市也存在为数不少的贫困人
8、口。与此同时，贫困人口相对聚集程度较高的地区依然存在，只不过在分布上逐步退缩到以村、乡、县、市甚至省的边界结合部。贫困人口已经不像改革之初那样在较小空间范围内聚集，也不同于所在地区的贫困状况呈现完全一致的性状分布，而是在偏远的村落或者主要在成片状、成特殊经济地理带状分布的行政毗邻区域上存在。跨行政区划呈片区状分布的贫困状况，导致完全按行政区划扶贫的目标瞄准难以奏效，远离行政资源核心的边界地区和群体难以获得更大的扶贫支持。而这些跨域片区对内、对外的扶贫运作联系多年来未能有效建立，扶贫项目的申报获得和资金的运用都存在困难。对此，扶贫措施安排必须与片区扶贫的现实需求相互配合，针对扶贫对象跨片区分布状
9、况在政策配套上进行点面结合，保障扶贫效果的最优化。 （3）公共服务统筹化需求。现实中特困地区主要的状态是地域偏远、交通闭塞、资源匮乏、生态环境恶劣，缺乏生存条件，容易因灾致贫。这些地区在经济社会发展方面也存在区域社会事业滞后、公共服务欠缺、5支柱产业缺乏、可持续发展能力不足等问题。这种深度贫困、特殊困难的状态仅凭一地县乡政府的努力很难得到改善，而且扶贫项目难度较大、投入成本高昂。如交通基础设施建设是跨区域项目，具有极强的公共服务“外溢性” ，本地财力无法全部满足，需要省级乃至国家统筹计划；支柱产业的规模化也需要周边县市的协同设计来实现规模化布局的效果。对于一些特困地区因自然因素必须整体搬迁异地
10、安置扶贫的情况，更是需要建立移民安置新区的地方政府的配合，这是政治、经济、社会等多重层面的跨域政府合作的系统工程。国家应加大对连片特困地区基础设施建设和民生事业的投入与转移支付，具体的操作性问题要上升到区域发展战略层面上予以设计，进行区域性公共服务整体规划，形成整合资源的有效的跨域治理扶贫路径。 经过近 30 年的扶贫运作，我国原有的扶贫路径从建立到逐渐成熟，取得了举世瞩目的成绩，但在新的时代背景和发展条件下也表现出一些制度性缺陷，无法满足贫困地区经济社会持续发展的现实需求，亟须打破固有的路径依赖。 二、制度变迁：我国扶贫实施中的跨域治理政策安排 1.我国扶贫制度变迁的原点分析 我国扶贫制度在
11、建立初始是与当时的经济发展水平相适应的。在 20世纪 80 年代，计划经济向市场经济转轨过渡，区域经济发展水平较为薄弱，区县之间从经济合作到社会事务联系较少，甚至处于相互竞争的博弈关系，这就造成了基于行政区划、地域边界为基础的内向型地方政府治理方式。特别是我国受单一制传统的影响较深，地方之间的横向关系长期以来变革进程缓慢，无法建立有效机制来处理扶贫等区域公共事务6中形成的交易费用问题。在这种情况下，优势地区对贫困地区的主动辐射很难实现，贫困地区之间通过协同合作来达到利益互补也很难实行。地方经济的不发达、管理的内向型、机制的不健全，使得区域关系完全依靠中央行政权力结构而产生，形成所谓“全国一盘棋
12、”的管理体制。由此，扶贫开发的实施必然需要中央统筹全部资源，建立对上百个贫困县的单向性制度供给。即使在 90 年代之后，对口支援方式在扶贫开发中广为使用，也多为中央或上级政府的行政性制度安排。 随着改革开放进程的加快和地方经济的不断发展，中央不断向地方下放权力，尤其是 1994 年分税制改革之后，地方政府逐步成为具有相对独立的利益主体，在地方治理方式上逐步显示能动性特点。不仅在经济上地区之间的主动联系得到加强，而且政府不断尝试改变行政实践的运作方式和主导内容，打破区域本位主义的掣肘，积极面对本地民众的社会公共需求。在地方政府扶贫开发实施过程中，市场层面对资源要素和民众层面对公共服务的区域整合需
13、求凸显，需要在中央常规性、一般性的帮扶优惠政策之外进行因地制宜的路径设计。而我国现有的扶贫政策明显存在对特殊困难地区整体性脱贫的制度需求满足不够的问题，不能发挥地方政府的自主参与性、统筹互动性来应对区域扶贫事务的共同治理，缺乏区域整体协作能力。此时，上级政府固有的某些强制性制度安排，以及对口支援、物质调拨等扶贫措施，在一定程度上违背了区域地方政府的利益诉求和行为偏好，从扶贫运作上也不是最优的资源配置形式，其边际效益递减。因此，现行扶贫制度与社会发展的不相适应，必然会发生制度的变迁。 72.我国扶贫制度变迁的政策设计 基于片区进行扶贫的政策设计始于扶贫开发的中期。由于当时跨域治理的需求并不迫切，
14、这种政策设计主要是作为一种统计层面的地理区位分类。20 世纪 90 年代后，地方政府管理转向善治理念，政府不仅重视内部管理技巧的改进，更重视对管理外部环境变化的回应。地方政府从过去面对单一行政区域内的问题，转变为面对复杂多面的跨部门、跨区域事务。贫困问题，尤其是部分深度贫困地区的问题，呈现跨域治理的特征：一是贫困问题在多个行政区域间高度渗透且不可分割，如乌蒙山片区覆盖了云贵川 38 个县市，秦巴山片区涉及了周边 6 个省的行政区划；二是贫困问题牵涉多个行政区域利益主体，在跨区域的扶贫实施中，只有跨域治理的扶贫政策才能解决目前行政架构下不同行政主体对资源聚集中心争夺和产业布局衔接的问题。基于片区
15、进行跨域治理的扶贫策略已经成为扶贫开发现实需求的化解手段，迫切需要从制度层面进行整体安排。 基于片区进行跨域治理的扶贫政策设计成为我国扶贫开发进程中的一项重大制度变迁，将会从实践上提升扶贫的成效。2011 年 11 月，中央扶贫开发工作会议提出“着力推进集中连片特殊困难地区扶贫攻坚” ，中央财政专项扶贫资金新增部分主要用于连片特困地区。其后新扶贫纲要也进一步确定扶贫开发的重点对象是连片特困地区，以县为瞄准工作对象的扶贫机制，将逐步淡化，直至取消。片区扶贫跨域治理是我国扶贫制度变迁过程中新的战略安排，虽然当前国家扶贫开发工作重点县的支持政策仍被保留，规模也维持为 592 个，但不难发现，连片特困
16、地区有8340 个县，占到一半以上，覆盖了我国绝大部分贫困地区和深度贫困群体。这充分体现了国家一方面总结了以往以区域开发带动项目扶贫进而促进人口脱贫的成功经验，另一方面把相邻地理区域贫困县连接起来，统筹进行片区层面扶贫规划，既照顾了自然、人文、社会等相似成因的贫困地区采用基本相同的扶贫措施，实现扶贫资源跨域共享，节约扶贫开发成本，也可使其在扶贫举措上相互协同配合，解决制约片区扶贫开发的共性问题，实现扶贫的整体推进，加快国家实现共同富裕的步伐。 连片特困地区扶贫跨域治理的政策体系有效保障了我国扶贫制度演进过程中制度变迁的价值与效率。第一，从公共事务的跨域性、完整性出发进行制度安排，以公共事务作为
17、其价值导向，最终增强了主体间的合作效果。每个特困连片区域兼顾实际困难类型和贫困成因，选择一个业务针对性强的中央部委负责具体联系，进行跨省统筹协调。如国家民委联系多民族聚居的武陵山区，水利部联系缺水的滇桂黔石漠化区，能够督促、指导片区跨省规划的有效实施。第二，打破行政分割，发挥区位比较优势，扩大治理范围，促进了区域扶贫与社会协同发展的综合效益。从重庆片区出台的扶贫规划来看，一方面鼓励省域内 12 个国家扶贫工作重点县突破县乡行政区划界限，以交通为纽带，加强与周边省市经济区域合作，以利于形成区域经济的规模化；另一方面利用“各省（自治区、直辖市）可自行确定若干连片特困地区，统筹资源给予重点扶持”的国
18、家政策，把万州、涪陵、南川、开县、忠县纳入武陵山片区、秦巴山片区的省级规划，促进扶贫资源的科学配置，发挥产业发展和城镇化建设带动贫困地区发展的联动机制，体现对三峡后续工作的规划和增强9万州中心城市辐射的功能。第三，参与主体多元化，鼓励在原有行政体制的基础上引入市场机制、合作机制等，整合非政府组织、经济组织、社会公众的扶贫资源，共同参与片区扶贫跨域治理，达到了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的扶贫成效。 三、制度创新：我国扶贫战略中的跨域治理路径构建 连片特困地区扶贫开发跨域治理，需要进一步完善和创新扶贫制度的实施路径，保障人口脱贫与区域发展、社会进步的统筹兼顾。 1.优化区域扶贫跨域治理的
19、组织耦合 在片区扶贫跨域治理中，首要问题是使新型扶贫制度的价值与效率落实在地方政府的组织架构之中。威廉姆森的交易费用经济学认为，一项制度的重要性在于降低交易费用， “将特征不同的交易与成本和能力不同的治理结构以一种能够将交易费用最小化的方式区别地组合起来”。在地方治理的传统研究中，市场与科层制被视为两种有效的治理制度，但实践的结果往往证明市场失灵与科层壁垒对效率造成损害。为了解决该问题，组织间网络理论被广泛运用于公共行政治理中，成为一种集体行动的逻辑， “行为主体之间在长期的交易过程中所形成的一种互相依赖的联系，通过这种建立在互相依赖基础上的资源传递、知识技术扩散等，最终实现了资源的优化配置”
20、。 从我国地区跨域治理组织合作形式看，当前主要有首长联席会议（如东北四城市市长峰会） 、区域委员会（如西南协调会） 、区域策略伙伴协作（如长株潭城市群） 、超级城市体（如珠三角都市圈） 、同城化（如广州、佛山）等类型，其分类标准主要基于组织耦合的程度，如联10系的频次、合作的级别、协作的内容、区划的调整等。一般而言，地方政府组织间的耦合会随着经济密切联系向政治、社会等方面逐渐加深，并有可能涉及区划整合的事项，渐进完善合作的常态性法律规制框架。在集中连片地区扶贫跨域治理中，可以借鉴在经济等领域合作的经验，实现以跨省片区为组织单元进行大规模扶贫的治理模式。第一，在各个片区区域发展与扶贫攻坚规划的制
21、定中，建立由负责联系部委牵头的首长联席会议，完善跨域扶贫治理决策层面的横向互动平台。第二，在各个省级扶贫攻坚规划的推进中，建立由部委派驻片区联络员、具体业务职能部门、县区主管领导、毗邻区域协调员组成的区域委员会，优化跨域扶贫治理管理层面的业务网络关系。第三，在各县区扶贫攻坚规划的实施中，积极推动相邻区县直接建立跨域扶贫治理业务层面的区域策略协作，共同规划产业布局、基础设施，对接公共服务与统筹社会保障。 2.推动区域扶贫跨域治理的规划整合 区域扶贫跨域治理中的规划整合是在两个以上地方政府之间进行的发展规划协调与衔接，包括整体规划、产业布局规划、土地与城镇发展规划、政府公共服务与基础设施规划等。由于贫困地区生态环境脆弱、城市化水平不高、基础设施建设薄弱，各区县地方政府虽然一直努力争取更多的发展资源以及优惠的政策扶持，但单个行政单位的独立扶贫运作受制于区位环境与规模总量，无法产生支持可持续增长的经济动能。而招商引资、市场管理中“以邻为壑”的地方保护政策直接导致了重复建设、资源浪费的局面，使区域发展在零和博弈中付出极大的成本代价。连片贫困地区的区县之间客观上存在着各自的优势和不足，规划上的整
