1、1粮食安全视角下的农业经营问题摘 要：保障粮食安全需要提高种植者的积极性。当前以土地承包经营权流转为基础的大户经营虽然具有资金、技术与组织的优势，却很难成为“粮农” 。大户经营产生了非粮化趋势、产业环节转移以及土地分级承包现象，不仅违背了粮食安全的初衷，且挤出了小农经营和家庭经营这类真正的粮农，使国家支农资源的目标发生偏移，扭曲了乡村地权结构。因此需要谨慎推行以粮食安全为目的的大户经营模式。 关键词：粮食安全；非粮化；大户经营；粮农 中图分类号：F32 文献标识码：A 文章编号：10030751（2013）04005505 一、引言 土地是农民进行粮食生产的主要生产资料，也是农户家庭生计、生活
2、保障及代际转移财富的重要内容，由粮食生产而扩展出的粮食安全问题是社会发展与稳定的前提。在我国小农经营格局中，家庭承包责任制“两权分离”的制度构造保障了农户的长久经营权，同时也以集体所有权来约束土地的非农转化庇护了农户的家庭经营权。但这种制度在客观上也造成了耕地的细碎分散化，增大了耕作成本。在当前农村人口不断流动的背景下，大量农民外出务工所产生的粗放经营、撂荒等问题，不仅造成了农地的浪费，而且威胁着国家粮食安全。为此国家出台了一系列政策以推动土地流转并形成规模经营，以保障粮食安全，应对粗放经2营和抛荒现象，提高耕地的生产效益。2001 年中央颁布的 18 号文件明确了农户作为土地流转的主体，规定
3、土地流转只能在农户之间进行。之后陆续出台的政策均旨在稳定和完善农村基本经营制度，提倡和鼓励有条件的地区积极探索土地承包经营权流转制度改革。2008 年， 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定将土地承包期限变为“长久不变” ，在此基础上允许农民以多种形式流转土地承包经营权，加强耕地的生产属性和财产属性。土地承包经营权流转创造了“两权分离”的地权结构，通过土地承包经营权流转形成规模经营，以稳定经营和规模效应来提高生产效率，进而保障国家粮食安全。 国家粮食安全依赖于粮农生产的稳定性和持续性。近年来，国家虽然不断提高粮食保护价格来刺激农户种粮积极性，但是农村人口不断外流造成的农业劳动力短缺，
4、部分地方出现的抛荒问题，对粮食生产安全产生影响。在这一背景下，通过土地承包经营权流转形成“种粮大户”来解决粮食供给问题成为共识。目前，土地流转与规模经营的途径已由自发流转模式向行政主导模式转变，并与粮食安全话题紧密相关，从中央到地方都开始注重对种粮大户的扶持。根据蒋省三、刘守英等人 2007年的研究，土地承包经营权流转占总承包耕地面积的比重 呈现地区差异，比例最高的浙江省为 19.8%，重庆市为 10.84%，四川省和湖北省为 10%；而从流转方式看，农户自发流转的比率达到 80%以上。土地流转与规模经营已成为农业变革的主导途径。就在各地纷纷开展土地流转探索之时，以小农家庭经营为主体的我国的粮
5、食生产仍然稳创新高，完成了产量“九连增”的成绩。这一“悖论现象”应当引起3更多的思考。小农经营是否是低效率的因而难保粮食安全？通过土地流转形成的大户经营能否保障粮食安全？本文拟就此进行探讨。 二、土地承包经营权流转与大户经营 粮食生产与供给是粮食安全的核心。从土地流转的政策预期来看，相对于小农散户经营出现的抛荒与粗放化生产，规模经营能够实现技术和资本的密集投入，推动生产方式的现代转型，并以专业化、规模化和集约化来实现稳定的生产与供给。从经济理论来看，粮食生产的规模化及现代化经营是最有利的生产方式。从政策实践来看，粮食生产的规模化表现在扶植一批“种粮大户” ，他们作为粮食生产与供给的主体代替分散
6、的小农经营者。在现行地权结构中，若要培育“大户”群体来担负粮食安全之责，就需要政府以行政力量推动土地大规模流转，将农户分散的土地承包经营权流转到“种粮大户”手中，农户以租金形式获得经营权流转收益， “大户”则成为村庄生产的主力。这种模式在全国各地均已实施，地方政府与集体组织主动介入，引导土地承包经营权向大户、企业和业主流转。 2011 年，国务院集中表彰了一批“种粮销粮大户” ，全国共 300 名“种粮大户”获此殊荣。湖北省大冶市种粮大户侯安杰租种了 2 个县市8 个乡镇 33 个村 1.8 万农户的 1.96 万亩农田，其种植面积在全国名列前茅。这位“种田冠军”正是通过村集体组织来成规模流转
7、土地，通过手下的 11 个生产队来完成耕作任务。侯安杰现象在全国引起强烈反响，“培养千千万万个侯安杰”也成为确保粮食安全的重要举措。大规模土地流转的交易成本过高，而农户自发流转只能形成以家庭经营为限度、4适度规模的“新中农”，无法形成大规模经营，因此，大规模经营要求由地方政府或集体组织来主导土地流转。地方政府或集体组织的主动介入不仅能够提高土地流转的效率，也为规模经营提供了载体。出于政绩考量，地方政府也把土地流转和大规模经营作为地方发展的“亮点” ，由此行政介入土地流转的趋势不断加强， “大户”群体越加重要。 三、大户经营的现状与特征 大规模土地流转的目的是培育一批“种粮大户”作为粮食生产主体
8、，以保证粮食安全。如侯安杰这样的“种粮大户”也确实成为地方积极扶持的经济主体。笔者调查的皖北 G 村，也是通过村集体的“整村推进”式规模流转，以“招商引资”方式将城镇工商业资本引入村庄开展大户经营。在村社组织的积极引导下，全村 4800 多亩地全部流转给外来资本，形成了大户经营的经济格局（见表 1） 。 1.大户经营的“非粮化” 寄托着粮食安全任务的“大户”群体会选择何种作物，这是讨论粮食安全视角下大规模土地流转必须正视的问题。G 村的承包大户大多不再种植普通主粮，而是选择更为高效的经济作物。如 G 村大户经营的良种，是一种改良后的小麦种籽，收获后的小麦并不进入粮食市场，而是作为良种进行出售，
9、作为良种的小麦附加值很高，不能归为普通主粮。 “非粮化”构成了大户经营的普遍特征。笔者调查的 G 村如此，即使侯安杰这样的“种粮大户”也有近一半土地用来种植蔬菜和其他经济作物。2008 年吉林省延吉市农村土地流转面积达 2368 公顷，占总耕地面积的 34.9%，其中用于非粮食作物种植的有 942 公顷，占流转总面积的539.8%。土地流转后的规模经营出现的“非粮化”问题，不仅关系到规模经营的绩效，也关系到农业生产格局的变化，更关系到农民增收及国家粮食安全。 2.大户退出种植环节 邓大才认为农地流转的根本动因在于土地产出收益。同样，大户经营也服从于土地产出收益原则。由于规模经营并未使小农经营面
10、临的种粮低效问题得到改善，大户经营仍需面对主粮种植的低收效结构，因此，市场规律决定了大户要么采取“非粮化”策略，要么退出低效的种植环节。G 村的大户经营也面临如此困境：大户种植主粮利润空间较低，其生产方式并不比小农经营更为先进。当前小农经营早已实现生物化学和机械化手段，相比之下大户经营需要支出地租、雇佣工资及风险基金等额外成本。无论从产量还是价格来讲，大户都不比小农更具优势。G 村种植大户在“收入成本”核算后，种植环节每亩平均收入只达到200300 元/年，显然不能满足大户的投资预期。而旱涝灾害频发、农资涨价也使大户盈利空间更小。因此大户自然采取“非粮化” 、退出种植环节的策略。 种植环节的自
11、然灾害和市场波动是种植者普遍面临的风险结构。大户能够退出种植环节脱离风险，是通过产业链转换形成对种植环节的控制、进入收益率较高的加工与销售环节、占据优势产业链而实现的。G 村的种植大户均是城镇工商业资本，依赖其种业公司、销售网络来控制上下游产业链，既能获得较高附加值，也能转嫁风险。他们退出种植却未退出村庄，因为他们已经成为专门的加工、营销企业，扩展并占据了更具效益的产业环节，从这个意义上讲，这些大户目前已不是“种植大户” ，6而是市场意义上的“龙头企业” 。 3.土地分级承包 种植环节的低利润使种植大户从种植环节退出，通过土地分级承包来减少规模。如侯安杰采取了“甩手承包”的方式， “大包头”转
12、给“小包头” ，侯还要从中赚取额外红利 B11。 “甩手承包”在 G 村表现为分级承包：第一，大部分土地先流转给作为中介和担保的徐某，徐某成为实际的流转大户。第二，徐某将土地分包给李某、许某、齐某等大户，这三人是承包大户，也曾是种植大户。第三，李某、齐某等大户逐渐将土地再分包给其他人。其间，作为大户的李某承包的土地经历了三级承包。目前实际的种植者有十几人，处于分级承包的最末端。由此，G 村被称为“种粮大户”的李某与齐某等成了土地出租者，而末级承包者成为真正意义上的种植者和粮农，他们承包的耕地维持在不足 200 亩的规模，依靠不断完善的生产服务体系，进行家庭经营。 四、大户经营的未预后果 土地流
13、转与扶植大户政策取向虽以提高生产效益、保障粮食安全为主要目的，但政策实践产生了“未预结局”B12（unintended consequence） 。在社会行动理论中， “未预结局”通常指某一干预所导致的后果属于行动者没有预想到的、有时甚至构成与行动初衷背道而驰的结果。大规模土地流转形成的经营大户出现“非粮化” 、 “离农化”和分级承包现象，违背了政策初衷，成为威胁国家粮食安全的严重问题。 1.小农经营的挤出效应 规模化同时意味着去小农化经营，而媒体与政策宣传的规模化消解7着小农经营的合理性。有研究表明，水稻的规模效应不能明显提高产量，大规模的种植确实在一定程度上可以获得较高产量，但小规模种植户
14、采取精耕细作的生产方法同样可以带来水稻的高产。B13 以规模经营排斥小农经营未必是有利的选择 B14。G 村的种植大户同样也没有带来产量的明显增长，却在三个方向上排斥着小农经营：一是规模经营改变了生产服务体系，农机、农技等服务排斥交易成本过高的分散小农经营，使小农经营边缘化。二是规模化带动了土地流转市场的形成，在地租拉动下多数小农更愿意将土地流转给外来大户，少量农户无法通过合作来获得公共物品。三是规模流转阻断了村民自发的适度规模流转，外来大户较高的地租使得本地适度规模经营的中农失去了生存空间。 2.土地食利者阶层的出现 大户退出种植环节并将土地分级承包，造成了承包经营权的多层流转，使农村地权结
15、构复杂化。村级组织、村民、流转大户和种植者四方信息因多级分包而极其混乱，作为所有权维护者的村级组织已经摸不清具体谁在种地。土地承包的复杂关系影响到种植者的稳定预期，他们作为最末端承包者搞不清楚有多长承包期。而作为土地流转方的农户，更易受到地租拖欠问题的影响，因为土地多层发包，地租支付是层层上交，最后由村级组织发到农户手中，一旦某一环节迟滞，都会导致农户利益受损。 值得注意的是，多次承包导致土地食利者阶层出现。该阶层不但对农业生产没有贡献，而且借助其在经营权流转中的发包地位索取地租剩余。如湖北省大冶市大户侯安杰在经营中，采取三七分成制，将种植任8务发包给种田能手，秋后产量核算后侯占七成。G 村的
16、多层流转也可能存在此种情况，通过对下级承包者的提成和剩余索取来获得额外的红利。从机制上分析，多级分包产生了食利空间，村级组织仅能约束流转大户，无法影响次级分包者，一旦食利者出现就很难被约束。 3.国家支农资源的目标偏离 为了提高种粮积极性与稳定性，国家出台了大量的优惠政策来扶持种粮大户。然而 G 村的规模经营给我们的启示是：分级承包后流转大户未必是承包大户，承包大户未必是种粮大户，国家的大户补贴被流转者获得，作为最底层的承包者即真正的粮农，却得不到种粮补贴，国家支农资源被严重浪费。G 村在层级分包后形成了中等规模经营，中等规模经营者作为真正的粮农，承担着国家粮食安全的实际职责，却无法享受国家的
17、扶持政策。国家扶持大户的政策被流转大户所获得，粮食综合补贴由农户获得，中等规模经营的粮农没有获得培育和扶持。 五、粮农群体及种植模式 土地流转与去小农化经营造成了多元化的种粮主体，老人农业、 “新中农”经营、大户群体、 “农民农”等现象直接扭转了小农经营的单一面貌。前文揭示了“种粮大户”退出主粮种植的逻辑。在这里，笔者试图说明，依靠大户维持粮食安全的策略需谨慎推行。围绕粮食安全问题的模式经营及政策取向需要进一步讨论，核心问题在于粮食安全依靠谁？这就要求国家在政策制定上考察粮农群体的具体形态。据笔者所在的研究团队的长期调查，我国主粮种植模式及群体大致存在以下几种。 1.老人农业 9老人农业是通过
18、家庭劳动力的年龄分工，将老人这一辅助劳动力重新纳入农业生产力领域，扩大劳动的“自我开发程度”B15 来实现家庭生计配置，这种分工结构维持着小农家庭“半工半耕”的生计格局。老年人成为务农的主力，也成为“空心化”村庄的主体。老人农业有其存在的物质基础：一方面，老年农民劳动的机会成本很低，从事粮食生产使他们经济上能自给自足，降低生活成本。另一方面，当前农业主要依赖机械化与生物化学技术，围绕农业生产服务体系也不断完善，体力已不是主要因素，种田经验更为重要。当前中国粮食“九连增”的成绩也正是在农村年轻人大量外出造成的“半工半耕”的背景下，由老人农业来创造的。 2.妇女种田 农村劳动力大量外出造成了庞大的
19、留守妇女群体，她们成为村庄生产和生活的主体。朱启臻发现农业劳动力女性化和老龄化趋势严重，由此导致农业出现粗放经营、复种指数降低和撂荒的现象 B16。笔者调查的湖北汉川农村，村庄除少部分举家外出打工者将土地自发流转出去之外，其他农户均以老人和妇女为主要农业劳动者。留守妇女的经营逻辑与老人农业相同，因家务和体质等原因无法外出务工，因而成为家庭生计的辅助劳力，承担起了务农的职责。当务农成为辅助性生计来源并能够轻易完成的时候，妇女种田模式就能维持主粮种植。 3.候鸟式经营 农民如候鸟迁徙般游走于城市与农村之间，农忙时节回乡种地，农忙之后返城务工，这种“候鸟式农业”的经营模式也非常普遍。皖北 G10村在
20、土地流转之前以种植小麦、玉米为主，由于小麦、玉米种植有集中的农忙时期，外出务工农民需要每年定期回乡两次、每次约半月来完成农作任务，大部分时间都在城市务工获取收入。 “候鸟式农业”排除了抛荒的可能性，维持着“去劳动力化”的主粮种植，但不可避免地呈现粗放式经营的特征。 4.自发流转的“中农” 土地自发流转主要是通过村社内部的土地承包经营权流转实现土地的相对集中经营，这在江汉平原等稻作区非常普遍。农民自行议定地租和流转期限，一些不愿种地、不依赖土地的外出户低价流转土地，形成了适度规模经营的“中农”群体 B17。据杨华研究，这类“中农阶层”已占到农户比重的 15%20%B18。中农经营一般是夫妻二人在家务农，两个劳动力加一台拖拉机，对田地进行精耕细作。中农经营可以获得中等水平的收入，从而成为稳定的生产主体，成为具有乡村治理意义的“中间阶层” 。 5.中等规模经营者 这主要指土地分级承包后形成的末级承包者。他们经过多层承包之后流转得到土地经营权，依赖家庭经营，不雇佣其他劳动力，以此维持50200 亩左右的适度规模经营。相对于外来大户，他们更能安守主粮种植的阵地。而与自发流转形成的“中农”不同，他们要面对层级化的经营权承包体制，受土地食利者阶层的额外索取，负担的地租成本相对较高。同时，他们也得不到国家的扶助资源，完全依靠家庭劳作，其经营逻辑类似于家庭农场。
