1、1领导干部宪法意识指标构建与对策建议摘要 我国现行宪法虽然颁布实施已经三十余年，但长期以来对于领导干部宪法意识缺乏较为准确的实证分析。为此，我们以上海市为对象，构建了由 1 个目标层、7 个准则层和 24 个领域层组成的领导干部宪法意识指标体系，研究结果表明：从总体评价来看，上海市领导干部宪法意识综合指数为 4.0501，属于级，即宪法意识水平高；从分项评价来看，不同政治面貌、不同行政级别等不同背景的领导干部在宪法意识各个不同结构层面上呈现出明显差异的认知。因而，应宣传宪法知识，提升领导干部的公仆意识；培育领导干部的宪法理念，健全权力的监督和制约机制；保障宪法实施，形成维护宪法的良好风气；夯实
2、宪法基础，坚持不懈抓基层打基础。 关键词 领导干部，宪法意识，指标体系，指标变量赋值，宪法意识等级，分布特征，对策建议 中图分类号D911 文献标识码A 文章编号1004-4175（2013）03-0109-06 一、问题的提出 领导干部宪法意识是指领导干部关于宪法的思维、观念（点）和知识，对宪法的态度、评判和预期，以及由文化传统积淀而成的宪法心理等的统称。它包括领导干部对于宪法知识和基本原理的掌握程度，对宪法功能的认识，对宪法实施的评价，对于基本权利保护和行使状况的感2受等等，是领导干部对宪法精神与基本内容的理解、认同与情感，它是法律意识的基础和核心。整个国家的法治状况不仅依赖于领导干部的一
3、般法律意识，更依赖于领导干部的宪法意识。作为社会建设的领导者，领导干部宪法意识是建设法治国家的思想条件，是推动国家法治进程的必要动力，也是国家人权保障的重要精神力量，并在很大程度上将影响我国今后的发展进程，对改善整个社会的法治氛围，贯彻法治理念至关重要。 我国自 1982 年宪法颁行以来，民主政治、法治事业和宪政建设成绩巨大。与此相伴，宪法学理论的研究同样取得了巨大进步，然而对于宪法意识的研究比较薄弱。在理论层面，无论是宪法学教材，还是学术论文对此都鲜有涉及，包括最新宪法学教材和理论成果，即使偶然专门论述宪法意识者也略显教条，缺乏科学性与系统性。在实证层面，关于宪法意识问题的定量分析，寥寥无几
4、。在仅有的几篇文献中，主要对不同主体的宪法意识进行了实证分析：（1）对普通公民的调查。韩大元、王德志 1 调研了北京、山东、江苏、海南、内蒙古、山西 534 位公民的宪法意识；王圭宇 2 调研了河南 445 位公民的宪法意识；张晓琴 3 调研了宁夏各市县区 516 位公民的宪法意识水平。 （2）对专业人群的调查。邓世豹 4 运用问卷调查的方法，调研了 111 位法官的宪法意识水平；刘丹 5 对湖南省 230 位领导干部的宪法意识进行了问卷调查；李红丽、乔芬 6 调查分析了山西省 426 位农民的宪法意识水平。 （3）对综合人群的调查。徐向华等 7 （P13 ）选择了人民主权、法治、权力制约和人
5、权保障等在宪政意识中具有基础属性的要素3作为指标，从宪政认知、关注、实践、评价和期待等五个角度，对上海市卢湾区的处级领导干部、各类国家机关工作人员、社会团体成员、心智相对成熟的高中学生和其他市民的宪政意识进行描述和分析。 尽管上述研究成果对宪法意识水平进行了较为深入和细致的调研，为定量分析宪法意识提供了一些信息材料，其所提出的改进建议也具有一定的客观依据。但通过细致分析，其有三点局限：（1）由于相关数据采集的时间略显陈旧，如韩大元为 2002 年、徐向华为 2003 年、刘丹为2003 年、王圭宇为 2005 年等，这些调查无法体现宪法意识在最近几年的发展趋势；（2）学界目前将关注的重点主要聚
6、焦于普通公民，对于宪法实施的推动者、示范者、引领者的领导干部这类群体的宪法意识调查极其缺失；（3）研究方法和手段较为单一，主要进行简单的统计分析，由于宪法意识内部结构的多层次性，亟待进行更为全面而细致的定量化评价。上述不足导致现有研究结论的解释力和可信度有所降低，这也影响了该领域学术研究有深度、多层次地渐次展开。基于此，为了客观地把握上海市领导干部的宪法意识水平，了解上海市领导干部对于宪法问题的认知和评判，以便为今后上海的依法治市、法治宣传等工作提供第一手资料，本文在现有研究的基础之上开展了对上海市领导干部宪法意识的定量评价。 二、领导干部宪法意识的指标体系构建 开展调查问卷之前的一项基础性工
7、作是构建相应的指标体系。本研究以科学性、全面性、层次性、代表性、动态性、可操作性和可比性为原则，构建了领导干部宪法意识的评价指标体系。具体结构参见图 1。 4本文以领导干部宪法意识作为目标层的指标，用以衡量领导干部宪法意识水平。该评价指标应反映领导干部宪法意识的整体布局、优化特征、变化水平、潜力后劲。以宪法认知到位程度、宪法知识普及程度、宪法评价理性程度、权利意识启蒙程度、权力观念约束程度、宪法期待憧憬程度和宪法信念激励程度作为准则层指标，将这些指标作为目标层的具体构成。以宪法熟悉程度、宪法宣传活动、宪法密切程度等 24 项内容作为领域层指标，这些指标不仅静态反映领导干部宪法意识的现状，而且动
8、态反映其变化发展的趋势和程度。综上所述，领导干部宪法意识评价的指标体系由 1 个目标层、7 个准则层和 24 个领域层共同构成。 三、指标变量赋值及宪法意识等级 1.指标变量赋值。为了对领导干部宪法意识进行量化评价，我们将每个领域层的评价指标作为一个单独的测试题目，并设置了 5 个回应等级，当受测者回答此类问卷项目时，被要求指出他或她对该题目所陈述的认同程度。回应等级的两端是受测者极端倾向性态度（如非常满意或非常不满意） ，往中间靠近的是一般倾向性态度（如比较满意或不太满意），中间选项是中性评价。由于该方法不但能分清矢量的高低程度，而且等确定中心距，使得数据单位能够保持一致性，以维护变量的内部
9、平衡，目前这一方法普遍运用于一般群体的调查研究中。但同时，该方法也有一定的局限性，容易受到几种因素干扰而失真，如受测者往往会回避勾选极端的选项（趋中倾向的偏差） ，对陈述的习惯性认同（惯性偏差） ，或试着揣摩并迎合他或她的组织希望的结果（社会赞许偏差） 。 为了对传统 5 点评价方式进行纠偏和矫正，课题组对部分领域层指标的量5化评价采用专家打分的方式。希望通过这两种方式的结合能够尽可能准确度量上海市领导干部的宪法意识，具体指标的量化评价结果见表 1。通过表 1 可知：（1）对宪法熟悉程度 C1、宪法宣传活动 C2、宪法与工作密切程度 C3、公民与国家关系 C11、权利平等 C13、人权意识 C
10、14、对上访者态度 C15、财产公开 C18、官员问责 C19、宪法宣传形式 C20、法治信心 C22、守宪信念 C23 等指标采用了传统的 5 点评价方式，分值越高代表领导干部宪法意识越强；（2）在宪法知识 B2 层面，由于本部分全部为知识题，只有对错之分，故回答正确者得 5 分，回答错误者得 0 分，分数越高则宪法意识越强；（3）在宪法功能 C9、外国经验 C10、权利来源 C12、权力来源 C16、群体性事件原因 C17、宪法实施 C21、法治信念C24 等指标采用专家打分法的评价方式，分数越高则宪法意识越强。 2.宪法意识等级表。根据专家打分法，将领导干部宪法意识水平分为 5 个等级，
11、即宪法意识水平高，宪法意识水平较高，宪法意识水平一般，宪法意识水平较低，宪法意识水平很低，具体参见表 2，即可确定领导干部宪法意识目前所达到的水平等级。 表 2 领导干部宪法意识水平等级 四、数据来源与分布特征 本研究根据领导干部宪法意识指标体系形成了调查的正式问卷对上海市领导干部的宪法意识进行了大样本调查，全部通过填写纸质版方式的调查问卷来进行，共发放问卷 1000 份，回收有效问卷 805 份，有效回收率为 80.5%。调查覆盖上海主要城区，尤其是浦东新区所有街道、乡镇的领导干部全部涉及。样本分布特征参见表 3。 6表 3 调查问卷的分布特征 五、领导干部宪法意识水平测评及结构特点 1.总
12、体评价。按照法治的要求，领导干部的宪法意识应高于普通民众，并达到法律意识的高级境界，形成对法律的坚定信念，即在整体上对于法律及其意义抱有深刻的信任感。但调查结果却显示，领导干部的宪法意识在结构层面上呈现不完整的态势，对调查问题的回答有很大的差异，具体数据参见表 4，归纳分析如下：（1）从目标层来看，根据宪法意识分类统计的 5 分制计算，上海市领导干部宪法意识综合指数为4.0501，即总体而言上海市领导干部的宪法意识水平属于级，即宪法意识水平高。说明上海市领导干部的宪法意识近年来有了非常大的跃迁与提升，宪法逐步成为领导干部依法行使权力、实施管理的重要行为准则。 （2）从准则层而言，宪法知识、宪法
13、评价、权利意识、权力观念四项指标得分高，属于级；宪法认知、宪法期待和宪法信念等三项指标得分相对较高，属于级。反映了上海市领导干部宪法意识准则层各指标得分并不均衡。 （3）从领域层来看，宪法密切程度、根本政治制度、选举制度、基层组织性质、公民权利、宪法功能、外国经验、公民与国家关系、权利来源、权利平等、人权意识、权力来源、群体性事件原因、财产公开、法治信心、守宪信念等 16 项领域层指标得分高，属于级；宪法熟悉程度、宪法宣传活动、对上访者态度、官员问责、宪法宣传、宪法实施、法治信念等 7 项领域层指标得分相对较高，属于级；国家机关范围指标得分一般，属于级。 2.分项评价。由于影响领导干部宪法意识
14、的因素比较复杂，总体评7价的优势在于检验指标之间的一般趋势或规律，上文的评价只是对上海市领导干部宪法意识进行了总体测度，为了进一步厘清上海市领导干部宪法意识的各分项情况，下文从微观视角进一步挖掘和研究不同群体领导干部的宪法意识。相关特点如下：（1）从性别分类来看，男性宪法意识指数高于女性。男性领导者的宪法意识指数为 4.0842，女性为4.0229。 （2）从年龄分类来看，4049 周岁领导者的宪法意识最强，39周岁及以下的领导者宪法意识指数为 4.0493，4049 周岁为 4.0886，50周岁及以上为 4.0498。 （3）从学历来看，学历层次较高的群体，其宪法意识随之相应提高，两者呈现
15、正相关关系。博士学历领导者宪法意识指数为 4.1404，大学本科为 4.0673，大学专科及以下为 4.0276，硕士研究生为 4.0793。 （4）从法学学历教育来看，有法学学历教育领导者的宪法意识稍高，没有法学学历领导者的宪法意识为 4.0529，有法学学历为4.0799。 （5）从政治面貌来看，中共党员领导干部的宪法意识最强。民主党派及无党派人士的宪法意识为 3.8977，群众为 3.6906，中共党员为4.0756。 （6）从行政级别来看，级别越高群体的宪法意识相应更高。副处领导干部宪法意识为 4.0669，正处为 4.0693，局级为 4.0709。 （7）从所在部门来看，党务系统领
16、导干部的宪法意识最优。党务系统领导干部宪法意识为 4.0797，人大系统为 4.0327，司法机关为 4.0791，政府部门为 4.0637，其他部门为 4.0244。 （8）从所属层级来看，层级越高群体的宪法意识相应更高。街道、乡镇级别领导干部宪法意识为 4.0675，区县级为 4.0468，市级为 4.0760。综上分析，男性，4049 周岁，博士，有法学学历教育，中共党员，局级，党务系统，市级这类群体领导干部的8宪法意识最高。 总体而言，上海市领导干部虽然建立了对宪法的信任感，对宪法的知识、价值、功能、作用有较高理性认识，但不同政治面貌、不同行政级别等不同背景的领导干部在宪法意识各个不同
17、结构层面上却呈现了明显差异的认知。说明领导干部对宪法的信任感并非深植于心，坚不可摧，难于完全摆脱现实生活与实际利益对自己宪法观念的冲击与影响，随着所处地位、政治面貌、情境和环境的变化而变化，致使对宪法产生了不同态度和不同选择，甚至在一定程度上对各种违宪行为与现象认同、默许或者无奈，这折射出领导干部在宪法意识上存在的矛盾心态与犹疑心理。 六、相关对策建议 1.宣传宪法知识，提升领导干部公仆意识。通过本文的实证分析，我们首先对上海市领导干部宪法意识的良好状况感到振奋和鼓舞。但同时也要看到领导干部在宪法熟悉程度、宪法宣传活动、对上访者态度、官员问责、宪法宣传、宪法实施、法治信念等所存在的不足和问题。
18、这些“木桶短板”在很大程度上已经成为牵制领导干部宪法意识跃迁的阻碍因素，应花大力气予以解决。由于领导干部宪法意识的培育、发展、成熟及其勃兴都需要经历一段较长时间的检验，故现阶段领导干部宪法意识的培养必须普及以宪法基本价值为基础的宪法知识，在干部培养、干部选任过程中，加强对宪法意识方面的培育和考察，例如在党校干部教育培训计划中，应增加宪法方面的课程，弘扬宪政精神，培育宪政文化，让宪法走进领导干部的日常工作中，使之树立公仆意识，并感受到9宪法规范与日常工作密切相关，并在宪法和法律的范围内积极开展工作。2.培育领导干部的宪法理念，健全权力监督和制约机制。本文所构建的领导干部宪法意识指标体系的一个显著
19、特点是认为宪法知识虽然是衡量宪法意识水平的一个重要方面，但其重要性限定在一定范围之内，当达到一定程度之后，宪法知识对于宪法意识的提升和巩固作用就比较有限。宪法情感倾向、宪法实践能力以及提高领导干部宪法意识的途径更被我们所看重。因为随着时间的推移和记忆的减退，领导干部所掌握的宪法知识可能逐步忘却，但宪法价值和宪法理念的形成具有持久性和稳定性，甚至终生影响或指导着领导干部对现实问题的分析和评判。宪法价值和宪法理念的形成和确立，一方面依靠加强理论知识的学习，另一方面则在于在工作实践中的熏陶和锻炼。领导干部除行使一般的职责外，还行使决策、宏观规划和监督管理等职责，同时也是一名普通公民，具有其个人的特殊
20、利益，这种双重身份的性质，极易腐蚀公权而为私权服务，为此，必须进一步加强领导干部的宪法价值和宪法理念，健全权力的监督和制约机制。肩负宪法保障和监督职责的主体应当切实贯彻宪法 立法法 监督法中有关宪法保障和宪法监督的各项制度性规定，有效制裁违宪行为，如发生强拆事件，非法拘禁事件，授意、默许或者迫使有关工作实施这种行为的领导干部就应当受到追究，从而维护宪法尊严，全面提升领导干部的宪法意识水平。 3.保障宪法实施，形成维护宪法的良好风气。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。但根据本文的实证分析，从目标层来看，上海市领导干部宪法意识指数为 4.0501，虽然属于级，即宪法意识水平高，10但也不算
21、太高，仅仅刚过 4 分，仍有很大的提升空间；从准则层来看，虽然有 4 项指标属于级，但也有 3 项指标属于级；从领域层来看，虽有 16 项指标属于级，但仍有 7 项指标属于级，1 项指标属于级。更为重要的是，上海市领导干部宪法实施的指数为 3.7816，属于级，宪法实施指数相对较低。宪法实施是宪法的精神和规范在现实生活中的落实和贯彻，反映着一个国家的宪法在现实中被遵守的情况，也是衡量一个国家实现其法治和政治文明程度的标准，其基本要求是宪法价值和宪法理念成为领导干部政治生活的最高准则和价值标准。目前，宪法实施一直是困绕着我国宪政实践的一大难题。宪法不能有效实施必然导致政府权力无法有效控制，公民权
22、利难免遭到任意侵害、破坏或者改变的后果，宪政建设也无从谈起。对此，亟待提高领导干部依法决策、依法行政、依宪法办事的能力和水平，克服以言代法、以情代法、以权压法的现象，以自己的模范行动带动社会公众，在全社会形成学习宪法、适用宪法、遵守宪法、维护宪法的良好风气。 4.夯实宪法基础，坚持不懈抓基层打基础。近年来，虽然社会各界都在讲宪政建设，但具体而言，学界对于宪政建设究竟应该怎么搞、怎么做、遵循怎样的路径，一直存在不同的意见和看法。我们认为，基层组织是党团结人民群众、推进改革发展、促进社会和谐稳定的战斗堡垒，本文的实证分析也说明领导干部的宪法意识与所在层级呈正相关关系，层级越高群体的宪法意识相应更高。这一现实反映宪政建设的重点在基层，难点在基层，着眼点更在基层。一些基层群众依然推崇信“访”不信“法” ，采取越级上访、聚众闹事、围堵政府机关等非理性、不合法的
