1、1论公共文化服务的基本性摘要：公共文化服务的基本性是指基于一国的经济社会发展水平和公民一定的文化共识，由政府主导提供的面向全体社会成员以保障公民基本文化生存和发展权利，满足公民基本文化需求的基本社会文化条件。公共文化服务的基本性源于公共文化产品的特殊性和新公共管理“有限政府服务”理论。作为基本权利的文化权利，是宪法和法律确认和规定的以国家强制力保障实施的个人在社会文化等方面不可缺少的权利。公民基本文化权利是公共文化服务的基本性的核心理念。确定公共文化服务基本性的边界应坚持“保基本” 、 “广覆盖” 、 “解急需”和“量力行”的原则。在操作层面有两个标准：一是国家宪法和法律有关基本文化权利的规定
2、；二是国家经济社会发展水平和财政状况。 关键词：基本性；文化权利；有限政府；边界范畴 中图分类号：C123 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）10-0122-04 一、公共文化服务的基本性的理论基础 公共文化服务的基本性是对公共文化服务的范围和边界进行定位的问题，是指基于一国的经济社会发展水平和公民一定的文化共识，由政府主导提供的面向全体社会成员以保障公民基本文化生存和发展权利，满足公民基本文化需求的基本社会文化条件。公共文化服务属于多学科交叉领域，涉及到政治学、经济学、文化学、社会学、管理学等多个学2科门类，公共文化服务的基本性源于公共文化产品的特殊性和新公共管理“有限
3、政府服务”理论。 公共文化产品属于公共产品中的精神产品范畴，除具有公共产品的共性特征外还具有公共文化产品的个性特征。马克思主义经济学理论认为，公共产品是天然满足人与社会存在与发展的共同基本需要的社会总产品的一部分。社会总产品在进行个人分配之前，必须扣除用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金，用来满足公共需要的部分，如学校、保健设施等。按照西方经济学理论，随着生产社会化进一步的发展，通过市场配置资源“高效率模式”机制已越来越显现明显弊端。特别是在社会公共产品的供给方面。 “公共的悲剧”使得西方经济学家开始注重由私人部分通过市场提供公共产品或劳务转移到政府出面提供公共产品或劳务上来。同时
4、，对公共产品特别是公共文化产品的研究也越来越深入。公共文化产品按“公共性”高低可分为纯公共文化产品、准公共文化产品。纯公共文化产品是指涉及到一国的文化主权、文化安全、核心价值体系构建、文化传承创新和社会稳定的文化产品，具有消费的非竞争性和收益的非排他性，通过市场盈利机构难以满足大家需要，所以，它们只能主要由政府利用社会公共资源来提供。准公共文化产品是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共文化产品。大部分公共文化产品属于准公共文化产品且范围十分广泛：一是使用和消费局限在一定的地域中，其受益的范围是有限的，并不一定具有排他性；二是公共的或是可以共用的，一个人的使用不能够排斥其他人的使用：三是具
5、有明显的排他性，由于消费“拥挤点”的存在，往往必须通过付费，才3能消费。准公共文化产品必须由政府进行干预，并采取政府和市场混合提供模式来向公众提供这类文化产品。公共文化产品从提供者的角度，可分为政府和文化事业单位提供的产品、民间文化服务机构提供的产品和由文化企业提供的产品，其中以政府和文化事业单位提供的产品为主体。公共文化产品从存在的形式上看，可分为物质性的产品和非物质性的产品。如公共图书馆的藏书、博物馆的藏品以及其他文化娱乐设备、工具等属于物质性的产品；而文艺演出、广播电视电影栏（节）目、节庆文化活动、各种讲座、各类展览活动以及文化信息等属于非物质性的产品，因此，公共文化产品的特殊性决定了政
6、府不可能提供公众需要的一切公共文化产品，而是基本的有限范围内的公共文化产品。 从 20 世纪 80 年代开始，美国、英国等发达国家为了摆脱福利国家“陷阱” 、推动政府改革，运用现代经济学理论，开展了轰轰烈烈的“重塑政府运动” ，形成了一种新的公共行政理论和管理模式。在“政府失灵论”蔓延的背景下，新公共管理理论模式突破传统的公共行政“政治行政二分论”和“科层制论”的理论局限，以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础，结合各国的历史文化传统和经济社会状况，探索了公共服务的多种模式：以美国、德国为代表的“最低保障与兼顾效率型”公共服务模式；以英国、北欧各国为代表的“全面公平性”公共服务
7、模式；以新加坡、智利为代表的自我积累的“效率主导型”公共服务模式等。新公共管理理论核心理念主要包括：一是弗里德曼和哈耶克的“小政府理论” ，即强调政府应缩小管辖的空间范围，其活动内容只是提供那些市场做不了也做不好的服务，即提供具有非排他性4的公共产品和服务。当然，政府的“小”只是空间范围上的小，并不意味着政府能力以及竞争力的弱小。二是由传统的“管办行政”转变为“服务行政” 。实现了政府执政理念和角色的新突破，颠覆了传统的官僚机构形象，构建了政府与公众和谐的新关系定位，这是公共管理理念向市场法则的现实复归。三是政府职能由“划桨者”转为“掌舵者” 。新公共管理理论主张政府在公共行政中应该只是制定政
8、策而不是执行政策，以实现政府管理的有所为而有所不为。任何想要把治理和实干大规模地联系在一起的做法都会严重削弱决策的能力：任何想要决策机构去亲自实干的做法都意味着干蠢事。四是通过市场的竞争手段，引进更多的社会力量参与公共服务，实行优胜劣汰，使公共资源得到最优的配置，从而实现为公众提供质优价廉的公共产品和服务。五是变贪大求全为重效率追求。通过实施明确的绩效目标控制、重视结果、采用私营部门成功的管理手段来提高公共服务效率。因此，新公共管理理论模式告诉我们，有限政府是市场经济条件下现代政府的必然取向，政府在主导公共文化服务时要将自己的权力、职能、规模以及行为方式等都控制在一定范围之内，即提供“基本性”
9、的公共文化服务。 二、公共文化服务的基本性的核心理念：公民基本文化权利 公共文化服务的目的是为了满足社会成员的基本文化需求、保障公民基本文化权益，这就决定了公民的基本文化权利在基本性公共文化服务中的核心地位。文化权利作为一项基本的人权，尽管早在 1919 年的德国魏玛宪法中就已得到体现，但只有到了二战以后，随着非殖民化运动的兴起才获得普遍关注。联合国大会通过的发展权利宣言以及经5济、社会及文化权利国际公约等的出台，使得文化权利在经济和社会发展过程中越来越受到各国的重视，可以说，公民文化诉求的满足与实现是衡量一个国家社会进步和文明程度的重要标准。关于文化权利的概念，尽管各界表述不一、内容各异。有
10、的是根据联合国科教文组织认定的文化权利概念，有的是依据欧洲议会有关文化权利草案认定的内容。但普遍的观点是：首先，公民的文化权利既是一种道德权利，又是一种法律权利，它们都是基本人权的重要组成部分：如果人失去这些权利，那么就失去了做人的资格。道德权利是受一定社会的经济基础决定的，而法律权利是由一定社会物质生活条件决定的。其次，作为道德权利的文化权与作为法律权利的文化权，在前提、形式和内容规范上都是有所区别的。可以说，道德权利的文化权的层次要高于法律权利的文化权，法律权利的文化权是道德权利的文化权的最低要求。最后，文化权利属于法定权利，是宪法确认和规定的以国家强制力保障实施的个人在社会的文化方面不可
11、缺少的权利。在各国的实践中，都以立宪的形式确认公民的文化权利，使其在权利体系中处于核心的地位。 公民的基本文化权利是指公民为了实现基本生存和发展，在国家的文化生活领域中应该享有的参与文化活动、创造文化产品和分享文化成果等的自由并获得利益的一种资格或权能。基本文化权利具有寻求自我满足和实现的天然本性。对它的满足和实现的程度的高低，决定着一定社会的发展水平和文明程度。尽管公民在文化权利方面的诉求表现是多种多样的，无限性的文化诉求的满足在任何国家都是不切实际的幻想，但人们基本的文化诉求则是公民基本文化权利获得表达与满足的现实起点和价值原点，6而且公民文化诉求在社会发展的不同阶段并非一成不变、绝对固定
12、的，它的实现是一个动态的、漫长的渐进过程。基本公民文化权利的客体就其本质来说如同人权客体一样，包含着正当的“主张、利益、资格、权能和自由” ；或者“权利需要保护的客体都是一种利益” ，因此，基本公民文化权利的载体和指向无疑是文化利益。文化利益是指涉及到人们的精神文化领域的满足人们的精神文化需要的一切物品、关系、活动和行为的总和，它既包括了人们的文化活动，同时也包括文化需求的对象和产品。由于人们的精神文化领域及其活动的丰富性和复杂性，文化利益的外在表现形式也呈现出多样性特点：一是从物质性角度来讲，文化利益是指人们在创造物质财富的同时，满足自己的精神层面需要而生产出来的各种具体的固化性的物品。二是
13、从价值性角度来讲，文化利益是人们对精神需要与精神物品之间的一种需求和满足关系，精神需要与精神物品之间满足程度越高，文化利益就越大；满足的程度越低，文化利益就越小。因此，如上所述，由于文化需求本身的多样性和多层次性，决定了基本文化权利的实现途径是多方面的，但就基本文化权利而言，法律的公权属性决定了政府在保障公民基本文化权利方面的地位是举足轻重的，因为政府作为国家最大的公共事务管理组织，它的合法性来源于普遍性的公民权，其公权力必须为公民权的实现提供根本保障。也就是说，政府在满足基本的文化需求、保障公民的基本文化权利的实现中其地位和作用是任何其他社会组织都无法替代的。 三、公共文化服务的基本性的边界
14、 从总体上看，人民群众的文化需求可以分为两个部分：一是体现人7民群众基本文化权益的基本文化需求；二是属于群众多样化、多层次、多方面的文化需求。前者主要由政府提供的公共文化服务来解决，即公益性文化事业；后者主要由文化市场来提供，即经营性文化产业。从中国的现实看，确定公共文化服务的基本性的边界应坚持“保基本” 、 “广覆盖” 、 “解急需”和“量力行”的原则。所谓“保基本” ，指对全体社会成员生存和发展有着密切关联的公共文化服务，它们的缺失将严重影响人类的生存和发展。所谓“广覆盖” ，是指公共文化服务的供给对象要涵盖全社会所有家庭和个人，特别是社会的弱势群体和困难群众。所谓“解急需” ，是指政府提
15、供的公共文化服务必须是老百姓最关心、最现实、最紧要的公共文化服务，离开它们将大大降低人们的幸福指数。所谓“量力行” ，是指任何国家的政府都不可能无限度地提供公共文化服务，公共文化服务的水平和质量要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应。在操作层面上，确定公共文化服务基本性的边界有两个标准：一是国家宪法和法律有关基本文化权利的规定：二是国家经济社会发展水平和财政状况。 根据我国宪法和法律以及加入的有关国际公约条约的相关精神，笔者认为，公民基本文化权利主要包括文化生存权和发展权两个方面。所谓文化生存权是指一国公民除享有维持他本人和家属生命健康“相当生活水准权”的衣、食、住等物质条件外，还必须享有
16、必要的“精神文化食粮” 。基本文化生存权主要包括：第一，享受维护人尊严的最低限度的文化生活的文化成果权。文化需求是每一个社会成员的基本需求，经济社会文化事业的飞速发展所提供的优质文化成果和文化服务，为公民创8造了更多的享受文化成果的前提条件，也提供了实现公民基本文化生存权的最基本的保障。这其中就包括“图（图书馆） 、文（文化馆、文化站）、博（博物馆） 、影（影剧院） ”等公共文化基础设施建设，以及对“文（文学） 、戏（戏剧） 、广（广播影视） 、演（文娱演出） 、网（网络） ”等产品的生产与供应。第二，享有参与维持健康的最低限度的文化活动权。人是一切社会关系的总和，如果人仅仅是享受文化成果，那
17、样的文化权利还是一种不完整的状态。通过开展各种各样、丰富多彩的文化活动让广大公民参与其中，既是人的本质需要，提升了人的精神境界，同时又为人的全面发展奠定了良好的身心基础。所谓文化发展权是指社会对于每个公民在文化发展的机会上要均等，在文化发展的利益上能够共同享受。它的内涵主要包括：第一，文化选择的权利。文化具有多元化、差异性等特征，应该尊重这种文化的差异，社会上的任何人（包括少数和弱势群体）均可以根据自己的意愿自由地选择与自己的文化特征和文化倾向相适应的语言、宗教、传统及习惯，也可以自由地表达意见、创作及娱乐等，而不能受到任何个人或组织所进行的文化强制。第二，参与文化事务管理的权利。公民不仅是文
18、化产品的消费者，更是文化事务的主人。参与文化事务管理既是社会主义的本质要求，又是文化发展繁荣的前提和基础。因此，政府应积极创造条件，拓宽更广阔的空间，来调动各方面的文化积极性和创造性，让广大人民群众参与到包括文化事务的决策、文化资源的调节和配置、文化管理的监督等环节中来，使文化事务管理上台阶。第三，进行文化创造的权利。党的十七届六中全会对于加强文化建设提出了增强公民的文化自觉、提高公民文化主体性等新9概念，而最能体现公民文化主体性、文化自觉意识的就是文化创造活动的开展。只有人民群众文化创造的积极性主动性能够得到充分的调动，中国特色社会主义的文化发展和繁荣的新局面才能形成。第四，文化成果受到保护
19、的权利。在今天的知识与信息经济时代，对公民的智力性文化创造成果的保护是将智力资源作为生产力第一要素进行资源配置的必要条件，否则，就不利于调动全社会文化创造的热情。当然，这种保护不仅体现在对当前文化创造成果的保护，也包括前人的文化遗产受到社会保护；不仅包括物质性文化遗产，还包括非物质性文化遗产。 当前，我国正处在社会主义初级阶段和工业化、城市化不断加快的关键时期，需要大量的资源和资金支撑。党的十八大明确提出要在 2020 年全面建成小康社会的重要战略目标，这就决定了未来政府将会在公共文化服务领域有更多的文化责任和文化担当，为全体国民在现实生活环境中创造更多的文化福利条件，在文化价值维度提高这一社
20、会进程中的公众幸福指数。但是，我们也必须清醒地意识到，公共文化服务还受到现实条件的限制，即现实条件下的“资源有限”政府还不能超越责任承诺迎合和满足公民日益增长的“无限性”文化需要。即使是西方发达国家也不能做到，正如克劳斯墨菲所说：“现在，与这种情况相反，福利国家不再被认为是解决发达资本主义社会、政治问题的有效答案了。不论是左派还是右派，都对福利国家的制度安排做出了极度渲染和极为根本的否定评价。 ”因此，无论是从政府理性的角度还是从公民理性的角度考虑。公共文化服务“合法性限度”即基本性的公共文化服务都是国家文化生活建构和社会文化秩序有序化的必然导向。任何所谓“最大限度”10或者“无限性”地提供公
21、共文化服务所导致的“文化泛滥” ，都等于是文化的“大跃进” 。因此，公共文化服务的基本性的范围和限度边界一定要定位于政府财力可承受的范围之内。考虑到当前我国公共文化服务相对滞后的现实， “公共文化服务年投入的增长速度不低于财政收入的增长速度”是一种明智的选择。 从上述标准判断，读书看报、听广播看电视、进行公共文化鉴赏、参加公共文化活动以及广播电视村村通、社区和乡镇综合文化站、农家书屋、农村电影放映等都是满足群众基本文化需求的重大文化惠民工程，是广大城乡居民最关心、最迫切的公共文化服务，是建立社会公共文化安全网络、保障全体社会成员基本文化生存权和文化发展权所必须提供的公共服务，这是现阶段我国公共文化服务基本性的边界内的主要内容。注释： 齐勇锋、王家新：建构公共文化服务体系的探索 ， 2006 中国文化产业发展报告 ，社会科学文献出版社 2006 年版。 艺衡、任瑶、杨立青：文化权利：回溯与解读 ，社会科学文献出版社 2005 年版，第 4 页。 周伟：宪法基本权利司法救济研究 ，中国人民公安大学出版社2003 年版，第 12 页。 王家福、刘海年、李林：人权与 21 世纪 ，中国法制出版社2000 年版，第 37 页。 文森特：权利的时代 ，知识出版社 1997 年版，第 5 页。
