1、1论行政执法中的行政协助摘要：行政执法中的行政协助是一重要的行政法治实践问题，对于扼制行政执法中的推诿以及其他不配合情形，促成行政主体完成行政执法任务和履行职责有着不可替代的作用。我国一些地方立法和其他规范行政执法的行政法典则尽管确立了该项制度，但仍显粗疏。关于行政协助的具体形式、协助过程中的程序保障等问题在我国学界和实务界还是一个空白。基于此，我们认为，应当将它作为我国行政程序制度的构成部分，在进行行政程序立法时，将行政协助的程序考虑进来。同时，应当对行政协助进行具体的程序构建，保障其予以实施。 关键词：行政执法；行政协助；协助形式；程序保障 中图分类号：DF3 文献标志码：A 文章编号：1
2、001-862X（2014）02-0108-009 行政执法中的行政协助是一个具体的行政法治实践问题，由于我国行政机构的设置受职能区域层级等的限制，使得在行政执法中一个单一的执法主体往往难以完成任务和很好的履行职责。而我国行政执法中长期以来就存在着推诿以及其他不配合的情形，正因为如此，要提升我国行政执法的质量和社会满意度，就必须完善行政执法中的行政协助制度。事实上，我国一些地方的行政执法条例和其他规范行政执法的行政法典则已经确立了该项制度，例如湖南省行政程序规定第 17 条规定：“有下列情形之一的，行政机关应当请求相关行政机关协助：（一）独2自行使职权不能实现行政目的的；（二）不能自行调查执行
3、公务需要的事实资料的；（三）执行公务所必需的文书、资料、信息为其他行政机关所掌握，自行收集难以获得的；（四）其他必须请求行政协助的情形。被请求协助的行政机关应当及时履行协助义务，不得推诿或者拒绝协助。不能提供行政协助的，应当以书面形式及时告知请求机关并说明理由。因行政协助发生争议的，由请求机关与协助机关的共同上一级行政机关决定。实施行政协助的，由协助机关承担责任；根据行政协助做出的行政行为，由请求机关承担责任。 ”然而，行政执法中的行政协助存在的法理基础如何，具体的协助形式又是如何体现的，以及协助过程中的程序保障等重大理论和实践问题的研究在我国学界和实务界还是一个空白。基于此，笔者撰就本文，拟
4、对行政执法中的行政协助予以初步探讨。 一、行政执法中行政协助的法理基础 行政执法中的行政协助是指某一行政主体在行政执法中为了有效完成执法行为而请求其他行政主体予以协助，被请求的主体有义务对请求主体进行协助的行政法上的内部行政行为。该内部行政行为的实现所体现的是外部行政行为的法律后果，这是我们对行政执法中行政协助的一个简单定义，对于这个定义的理解和认识应当把握下列关键之点：其一，行政执法中的行政协助发生在不同的行政主体之间。行政执法是行政主体履行行政管理职能时经常采用的手段，行政执法在其运行过程中牵涉到诸多方面的关系形式，如行政执法主体与行政相对人之间的关系，第三人之间的关系，与其他利害关系人之
5、间的关系，若从广义上讲，还有行政执法主体与其他社会主体的关系。当然，一个行政执法行为的完成3常常还要和诸如立法机关、审判机关等发生这样那样的联系。 （1）行政执法中的行政协助所发生的关系范畴是行政系统内部的关系，即是此一行政主体与彼一行政主体的关系，如果一个行政执法行为需要行政系统以外的主体进行配合，那是另一范畴的问题。因此关系形式的特定性就成了行政协助的一个基本构成要件。其二，行政执法中的行政协助发生在行政执法中。行政执法是行政法中的一个基本概念，我国中央层面上的行政法典则尚未对行政执法的概念进行界定，但我国一些地方立法则界定了行政执法的概念，例如， 湖北省行政执法条例第 2 条规定：“行政
6、执法，是指行政执法机关在对行政相对人实施行政管理活动中，执行法律、法规、规章的行为。 ”该定义虽然存在于地方立法之中，但不可否认的是它是一个正式的法律上的界定。除此之外，我国学界也有学者对行政执法从学理上作了界定。1上列表明，行政执法在我国已经有了相对确定的含义，我们所指的行政执法中的行政协助其存在的大的范畴便是行政执法领域，这一点是必须予以强调的，因为行政系统除了实施执法行为以外，还常常实施行政立法乃至于行政司法等行政行为，在这些行政行为中，也有行政协助存在的空间，这样的空间则不是本文所涉及的。即是说，行政执法限定了行政执法中行政协助的外延。其三，行政执法中的行政协助是以具体行政行为为纽带的
7、。行政执法是相对于行政立法等概念而言的（2） ，即是说，行政执法是行政主体对有关行政法规范的实施，是将行政法的法律规范与相关的行政法事实予以结合的状态，在这个结合中有一个非常具体的结合点，这个结合点就是行政主体所实施的具体行政行为。当某一行政主体要求另一个行政主体协助其4行政执法行为时，它实质上是以某一个具体行政行为的内容为请求基础的，也以实现该具体行政行为的内容为目的的。因此可以毫不含糊地讲，任何行政执法中的行政协助都是围绕一个具体行政行为展开的。其四，行政执法中的行政协助是协助者与被协助者的一种相互支持关系。行政主体都存在于行政系统之中，从这个角度讲，任何行政主体都有一个共同的行政目标：“
8、目标的分解与综合既决定机构的数量，同时决定机构数量发展变化的序列”2若以此角度进行观察，不同行政主体之间就都应当是一种相互帮助，相互支持的关系形式。但这仅仅是一种理论上的状态，也就是说，在一个行政执法过程中，在一个具体的行政主体的关系形式之中必然存在两种关系模式：一是相互排除的关系模式。这种关系模式在我国行政系统中并不少见，我们常常提到的行政过程中的推诿、不同行政主体之间的不配合，就是这样的关系模式。另一种关系模式则与之相反，是二者之间相互理解、相互配合、相互协助的关系形式。这种关系形式可以统一称之为相互支持的关系模式。毋庸置疑，行政执法中的行政协助便是此种关系模式的具体化，这也是行政协助的本
9、质所在。上列诸方面基本上揭示了行政执法中行政协助的科学内涵，那么行政协助的存在究竟有什么样的法理基础？笔者试提出如下方面。（3） 第一，行政权一体化的法理基础。行政权的概念和范畴是现代宪法的基本内容之一，法治发达国家的宪法通常都对行政权的相关问题作了规定，如美利坚合众国宪法第 2 条第 1 款规定：“执法权力应被赋予美利坚合众国之总统。 ”3我国宪法也对行政权的行使主体、行使过5程中与其他权力的关系作了规定，从宪法的规定来看，一方面行政权是一个范畴性权力，即是说，在行政权的范畴之下包括了诸多具体的权力内容。例如，我国宪法第 89 条关于国务院所能够行使行政权的范畴就有十八项规定，就有二十多个权
10、力类型的划分2；另一方面，行政权与其他国家权力相比，又是由一个板块构成的。例如我们常常将行政权与审判权相对而言，将行政权与检查权相对而言，还将行政权与立法权相对而言等等。上列两个方面表明行政权的理解和认知并不是一个简单的事情，它的内涵和状况是非常复杂的，同时无论单一制国家还是联邦制国家，行政权在行使过程中都具有某种相对分散化的倾向。就是说，行政权的行使主体并不是以单一机构的形式体现出来的，而是由多元结构的形式体现出来的。这就很容易给人形成一种错觉，那就是行政权在运作过程中只服从权力行使者的具体主张，而不需要考虑其他因素。然而，我们要强调的是：正是行政权的上列两方面的内容刻画了一个非常清晰的命题
11、，那就是一国的行政权是一个有机的整体，是以一体化的形式表现出来的，正是这样的一体化，为行政执法中行政协助制度的建立提供了实在法上的基础。说到底，行政执法中的行政协助就是以行政权的一体化为现实基础乃至于理论基础的。 第二，行政职权分立化的法理基础。行政权是一个权力板块和权力范畴，这是不可否认的，同时行政权作为国家权力也是一种大规模性的权力，其在行使过程中常常具有大规模性、未来性、多变性等特征。正如有学者所指出的：“行政职能是国家机器基本职能的一部分。国家组织是一个结构十分复杂的组织，像由各种零件组成的庞大机器一样，是由具有不同职能的各种国家机关6为实现共同使命而连接起来的统一整体。国家这个统一整
12、体的活动的总方向就是国家职能，即国家在实现通知阶段任务过程中所起的基本的作用。 ”4这些特征便导致了无论一个国家具有多大的人口规模，具有多大的地域板块，具有多大的其他复杂要素，其行政权都必然存在地域上的划分，都必然存在职能上的划分，都必然存在层级上的划分。以我国的职能划分为例，有公安、民政、司法、财政、人事、劳动、建设、城管、交通、水利、文化、卫生、物价、环保、审计等数十个。这样的职能划分常常使每一个职能范畴形成了一个职权系统，该职权系统对于整个行政权而论，仅仅是一个支系统，但它本身是一个相对独立的系统。就层级划分而论，我国的行政系统是分成若干层次的，这些层次是从不同的方位出发的，以各级人民政
13、府的分类而论，分成中央、省、市、县、乡等若干层次，而在一个职能部门内部，也有厅、处、科等层次上的划分。在这个层次的划分中，尽管不是每一个层次的行政机关或者机构都具有独立的行使行政权的资格，但是行政主体的职权分配则分散于不同的层次之中，例如处级单位是一个行政执法主体，而厅局级单位也同样是一个行政执法主体。就地域的职能分配来看，不同地区的行政机关便是一个独立的机构实体，他们有着独立的行使行政权的资格和机会。上列三个资格的职能划分必然要求他们在行政执法过程中应当追求统一的目标，而且也必然为一个行政执法过程中此一行政机关单独完成行政任务增加了难度。因为行政相对人以及行政相对人的权力主张和其他法律行为并
14、不一定与上列职能划分有严格的对应关系，这便使得行政执法中行政协助的存在甚至不可避免，这是行政执法中行政协助存在的另一个7法理基础。 第三，行政技术有限化的法理基础。行政执法行为的完成或者行政管理职能的实现必须依赖于行政主体的行政能力，即是说只有当行政主体具有比较强的行政能力时，行政职能才能得以实现，行政执法行为才能予以完成。而在现代法治社会中，行政能力决定于两个方面：一个方面是行政法典则对行政权的行使作了严格的规定。在这种严格规定之下，行政主体便有了行使行政权的权威性，这种权威便能够帮助他完成相应的行政职能。 （4）另一方面则是行政主体在行政权行使中所掌握的技术要素。我们注意到，我国行政系统中
15、诸多职能的划分都强调了相应的科学属性，或者说通过一定的科学机制将行政系统的职权行使作严格技术化的处理。例如，税务机关在税收行政执法中就有一套严格的技术指标，而工商、物价、环保等几乎所有的行政职能机关都有相应的技术指标。随着现代行政权分工的细化，这些技术指标将越来越专业，越来越对其他主体而论是一种不适当的排斥。然而，在一个行政执法过程中行政相对人权利的主张和诉权或者行政相对人所发生的法律行为则不一定能够与一个单一行政主体所掌握的技术要素完全对应，具体地讲，一个行政相对人的行为可能与工商、环保、医药卫生等行政职能都发生相应的关系，但是一定意义上的权利诉求常常总是要归于一个行政主体的，在这种情况下，
16、这个单一的行政主体在行政执法的基础指数上就必然要依赖于其他行政主体。 第四，行政执法效率化的法理基础。行政效率本是行政管理学所涉及的基本问题（5） ，但是在现代行政法的演变中效率逐渐成为了行政法8中的一个基本现象，甚至成了行政法的价值追求。在美国的行政法理论中就有一个著名的“代理成本理论” ，该理论认为行政系统以及行政权的设置本是社会公众所投下的一个成本，即是说行政组织体系本身的存在是一个社会负担，只有当它能够为社会创造财富时，它才是有价值的。依据该理论，一国的行政系统以及行政主体越小越好，因为它本身是一种社会的负担，一国的行政主体只有当它的执法行为和其他行为最为简捷时，它才有合理存在的社会基
17、础和法理基础。5由此可见，行政法中的效率问题一定意义上涉及了行政法上的本质，我国宪法也肯定了行政权行使中的效率问题，这在宪法第 27 条的规定可以得以佐证。依据宪法和我国其他行政法典则的规定（6） ，行政执法不能够过多地浪费行政资源和社会资源。那么我们可以将相关的效率原理运用到行政执法中的行政协助上来，在有些情况下，让一个行政主体既作出行政执法的决定同时又实施行政执法的内容可能会增加行政成本，而如果一个行政主体作出了某一行政决定之后，其他行政主体能够代为实施，或者能够帮助实施，这样的帮助可能大大减轻作出行政决定的主体的负担，这就必然减少了行政的成本。我国近年来在行政执法中所作的一些改革就比较周
18、全的考虑了效率问题。 （7）由此可见，行政执法的效率化是行政执法中行政协助存在的另一个法理基础。 二、行政执法中行政协助的法律形式 目前，我国相关行政实在法包括有关地方立法都没有对行政执法中行政协助的法律形式作出规定，而且从目前一些地方立法的规定来看，其对行政执法中行政协助的规定似乎是从相对消极的角度出发的，例如9湖南省行政执法程序规定就仅仅规定了行政协助成立的相关条件，而这些条件的设定都是基于一个行政机关的行政执法在不能由自身单独完成的情况下而请求协助的，如“独自行使职权不能实现行政目的的、不能自行调查、执行公务需要的事实材料的等” 。在笔者看来，行政执法中的行政协助除了从这种消极角度出发之
19、外，还应当考虑一种相对积极的因素，换言之，一个执法行为如果有一个行政机构予以协助便能够大大提高行政执法效率，就应当建立相应的协助制度。若我们能够以这样的理念建构行政执法中的行政协助制度，那就可以使行政协助达到一种相对较高的境界。总而言之，行政执法中的行政协助既应当有消极的建构动因，也应当有积极的建构动因，其相应法律形式的确定便应当从上列两个方面的动因出发予以考虑。正如上述行政系统的分工存在职能分工、地域分工和层级分工，这三个范畴的分工决定了行政协助从理论上可以分为同一职能、不同行政主体之间的协助关系，不同职能、不同行政主体之间的协助关系，同一区域、不同主体之间的协助关系，不同区域、不同主体之间
20、的协助关系，同一层级、不同主体之间的关系，不同层级行政主体之间的协助关系，不同层级、不同主体之间的协助关系等七个方面。 （8）上列七个方面是行政执法中行政协助法律形式所考虑的基本因素，如果我们将问题予以简单处理的话，行政执法中行政协助的法律形式可以表现为下列方面。 第一，因行政执法技术引起行政协助的法律形式。 湖南省行政执法程序规定第 17 条第 3 项关于行政协助的具体情形有这样一个规定：“执行公务所必需的文书、资料、信息为其他行政机关所掌握，自行收集难以获得的。 ”该规定实质上是对行10政执法中因技术因素而引起行政协助的规定。上面已经指出，现代行政权的行使建立在复杂的技术基础之上，一定意义
21、上讲，不同行政职能机关的职权划分往往决定于它所赖以建立的技术要素，例如，土地行政管理机关的职能就决定于土地管理中诸多严格的技术参数，而城市建设管理机关的管理职能也与相应的技术指数有着密切的关联。 （9）这样的技术参数既决定了行政职能在履行过程中的封闭性又决定了行政职能行使中的排他性，即是说，土地行政管理机关的行政职能，城市建设管理机关就无法很好的予以履行，这种职能上的划分是现代行政机构存在的一个前提条件，也是他们职权行使中一个不可回避的问题。然而，就行政执法而论，常常存在权利义务设定中的多元化问题，例如，当工商行政机关对某一经营者发放工商行政许可证时，它可能依赖于环境保护方面的技术指数，也可能
22、依赖于城市管理方面的技术指数，还可能依赖于药品食品管理方面的技术指数，这样的职能交叉在现代高科技社会的情况下显得尤为突出，这就必然决定了一个行政执法主体在执法过程中要有其他一个乃至于数个行政主体的协助才能够予以完成，应当说，湖南省人民政府在制定相关的行政协助程序时已经考虑到了这个因素。这应当是行政协助最主要的法律形式。 第二，因职能衔接引起行政协助的法律形式。行政系统中的职能划分与行政系统的目标分解与综合是紧密联系在一起的。行政系统作为一个较为庞大的职权系统，有一个总的行政目标，这个总的行政目标将行政系统与其他国家权力系统予以有效的区分，在这个总目标之下，有相应的次目标，而这样的此目标使一国行政系统形成了若干分支，我国国
