1、1论乾隆朝的官方灾赈关键词： 赈灾；乾隆；官方 摘要： 清代乾隆时期的官方赈灾很有特色，朝廷高度重视，因时因地制宜，尽力以赴；形式多样，支出浩繁，重点突出；日益正规有序，并朝制度化、法制化方向发展。这一时期的赈灾，对于保障灾民的基本生活、灾后的重建以及维护社会的稳定等都发挥重要作用。同时，朝隆时期的官方赈灾又痼疾难改：注重形式，轻视效果；因人而异，厚此薄彼；忽视社会力量的有效参与，缺乏赈灾的长效机制等，很难尽如人意。不过，乾隆朝赈灾的经验教训仍有历史借鉴意义。 中图分类号： K249 文献标志码： A 文章编号： 10012435（2013）06073106 第 6 期张祥稳： 论乾隆时期的官
2、方赈灾 安徽师范大学学报（人文社会科学版）2013 年第 41 卷在清代，乾隆时期的自然灾害较顺康雍三朝频繁严重，直隶等 18 直省 1505 个州县厅奏报的水旱等八类灾害，其中被及的“成灾”州县厅次，平均每年达 240 个左右，约是清代前期 93年的年平均数的 2.5 倍。对此，乾隆也深有感触：“胡乃灾伤一时会？”1381 且 “忧愁困苦” ，较“军务”还难对付。216398 当时， “社会下层普遍穷困”3439，占社会人口绝大多数的农民于“歉收之后，民鲜盖藏”4700，基本生活无以为继，灾民“鹑衣鹄面，相望于道”1750，他耳闻目睹，由衷感叹， “灾民实可怜”1598，并认识到：灾2区“非
3、加意赈恤不足以苏民困”1374， “国家所恃以拯患恤灾者，惟赈济一事”1750。为此，乾隆“以不忍人之心，行不忍人之政，荒政从之而出”5234，采取一系列措施， “凡荒政十有二”617，其中赈灾尤为要切。乾隆时赈灾与以往相似， “用钱款或实物等救济灾民”7148，如“乏食者予以口粮”880， “倒塌庐舍给资修葺”1380， “损伤人口，给银抚恤”5757 等。总体来看，形式丰富多样，有急赈、摘赈、大赈、展赈、工赈、抚恤等，获得时人的高度评价， “自古及今，得未尝有”5544。学界对清代荒政和救灾已有不少研究，而对乾隆朝研究较为薄弱，如：此时官方赈灾的特点如何？积极意义如何？又存在哪些问题呢？笔
4、者在乾隆时期赈灾类型研究的基础上，进一步探讨这一时期赈灾的时代特点和经验教训，以期对清史、自然灾害史、荒政史的研究有所补充。 一、乾隆时期官方赈灾的特点 在人类历史上，赈灾古已有之，即所谓“遇祲而赈，盖历代之故事也”9487。而乾隆朝在继承以往赈灾政策和措施的基础上，又根据实际情况加以发展，呈现出时代特点。 1.“赈济之事最关紧要” 乾隆在即位之初就强调， “赈济之事最关紧要”10486，也就把赈灾视为治国理政的头等大事。他密切关注灾情，在灾区官员京外接驾时，“先询灾后子民情”1419，并告诫灾区官吏，要用心救灾， “勿徒见之奏章之词”11524，重在落实。每一岁末年初， “豫查各省有因灾予赈
5、地方，俱降旨加恩展赈”1565；“将御笔仿李迪鸡雏待饲图墨刻3颁赐各省督抚” ，并命令督抚将此图“多为摹刻，遍及藩、臬、道、府、县衙门，使之触目警心”121116，留心赈灾。他认为，地方官匿灾不赈之罪较其它“尤为重大”13645；赈灾帑银“较俸饷为尤重”1691；官员侵冒赈灾钱粮“与寻常侵欺帑项不同”5764，应处罚更重。他曾讥讽汉代文景二帝在赈灾上的吝啬， “太仓之粟陈陈相因，至红朽不可食。彼时岂无一方之凶歉，而未闻轻议分减者”1664；也曾间接批评康熙宁肯“京、通各仓浥烂米石甚多”1736，而不能博施赈济。对臣工的“滥赈”227378 和赈灾“无益”1510 之说，皇帝给予了措辞严厉的申饬
6、。在他的遗诏中，把赈灾放在十全武功之先，可见他对赈灾的重视。 “赈济”是救灾的急务和要务，关键在于落实和实施。乾隆多次强调官吏的赈灾职责和责任， “封疆大吏之责无容旁贷者”1352，大小官员务必要认识到“赈灾关系民生，必须周详迅速，方有裨益，丝毫不可轻忽” 。1477 尤其灾区的地方官要时时以赈灾为念， “有应行赈恤者”必须及时奏禀和行赈，否则“大非朕勤民怀保之意”1539。同时，他以赈灾为急务， “拯救灾黎之事，一经督抚奏闻，即立时降旨”1599。即使新年伊始， “新年宜言吉”1544，也不讳言赈灾；即使皇帝、太后大寿之际，也不“肯因行庆忘民务”1628，包括赈灾；即使督抚等“监临入闱”时有
7、不得奏事的限制，也允许他们就赈灾“应即行题奏办理，不必待至出闱之后”1491。在巡幸地方时，若遇灾情，要求负有赈灾之责的地方官， “不必办差，即回本任专心办理散赈”1508，如有违者，辄遭训斥， “可谓不知轻重矣”13599，如此等等，都反映朝廷4对赈灾的重视和落实。 2.赈灾“从不稍有吝惜” 乾隆自称， “凡遇水旱偏灾，无不即发帑金，多方赈恤”1697，所需钱粮数额再大也慷慨应允，悉力以赴。即使运用供“内府、王工百官、八旗官兵以及宾馆、牧饲之用”14558 的漕粮，也在所不惜，他说：“于待哺灾民稍有靳惜，朕从来无此意见”1687，甚至有时他慷慨的程度，超出了奏请者和民众的预期，即于赈灾定例“
8、意外之恩每加于其所不及望”5491，这是“天下臣民所共见共知者”1697，来华的英国使者，也印象深刻：皇帝“宅心仁善民间偶有疾苦饥荒令地方官切实赈济。 ”15104 乾隆为赈灾颁发的谕旨甚多，无法确切统计，但在他在位期间赈灾不遗余力：60 多年里，成灾州县厅次 14 403 个，而大赈州县厅次 8654个，展赈州县厅次 1924 个，仅予抚恤的州县厅次 658 个；赈灾平均每年约耗米 150 多万石、银 670 多万两，其中共调拨漕粮 2355 万多石。这在古代的赈灾帝皇是极为少见的。之所以如此，乾隆说：“意苟存惜帑，吾民何赖焉？”1538 还认为：“不以保赤为怀，存此惜费小见。 ”1698
9、以消除官吏赈灾时浪费和冒滥的顾虑。 3.“先定条例，以便遵行” 清代顺康雍三代的赈灾带有很大随意性，几无章可遵、无例可循。例如：被及水旱风雹之灾是否有赈， “未有定例” ；各省赈济钱粮来源、灾民“被灾几分、应赈几月之处亦不画一” ；“各省赈给米数，每名每日”究竟多少， “数目参差，亦无成规”10484；等等。乾隆即位后，5一方面使各级臣工层层对上负责，形成了严密的赈济组织体系；另一方面，确立赈灾制度， “不可不先定条例，以便遵行”10486。于是，相关各项制度纷纷出炉，形成较为完备的赈灾制度体系，使赈灾趋向常态化、有序化和法制化，清代的官方赈灾政策基本上就此定型。 在赈灾制度建设的过程中，最关
10、键的时段是乾隆朝最初的七年，其中，又以乾隆五年和七年出台的条规最多、最为关键。此后，报灾、查赈、散赈和备赈等赈灾的各个重要环节皆有法可依，特别是对相关官员、吏胥、军队、绅衿、生员和各阶层贫苦民众的行为准则，灾民是否有赈、赈额多少及何时何地发赈等，皆形成了广泛、严格的约束，也就是说，自此以后， “一切赈务章程，固以至周至备。 ”867 4.救农为先，兼顾其他 乾隆多次表明，他在赈济中对各地、各类灾民一视同仁， “试平心而论，朕之于民为痌瘝一体耶，抑犹有隔膜之见耶”1687。实际上，他在赈济中对农业、农村和农民尤为关注，同时适当兼顾其他，主要表现在赈灾对象、地域的选择上。 在赈灾对象上，这时期的自
11、然灾害主要是水旱，尤其是涝灾、洪灾，对农业、农民危害极大，乾隆对此深以为忧， “小民资生之策荡然遽尽，待命旦夕”1479。赈灾对象包括农民以及城乡无业人员、生监、灶户、蒙古牧民、屯卫军丁、绿旗官兵和外国人等，但其中又以农民特别是佃农为主，其他人群只是在灾害过重、皇家庆典或巡幸所经等特殊情况下，才偶尔 “随所在地方一体赈给”1508。当时的名臣方观承就指出其中缘由：“不因灾而贫者亦赈，误以赈为博施之举也。不必皆贫而衰老者6亦赈，误以赈为养老之典也。乞丐得饱于凶年，将无启其乐祸之心乎？佣人安坐而得食，将无堕其四体之勤乎？夫农饥则四民皆饥，谷贵则百物皆贵。盖推广恩泽而及之耳，非赈政之本意也。 ”55
12、09 在赈灾地域上，对于灾害频繁的各直省，乾隆时期大赈率较高的依次是安徽、江苏、山东、河南、直隶、甘肃和陕西，共 7567 个州县厅次。展赈也集中在直隶、山东、安徽、江苏、甘肃和陕西，共占展赈总州县厅次的 83%；灾少之浙江的展赈率近乎百分之百。乾隆为何以这些直省为赈灾重点，今人李向军的解释一针见血：“江苏、浙江、安徽、河南、山东、山西、直隶等是国家赋税的主要来源省分直隶又是京畿地区甘肃是边塞要地、西北门户。 ”1665 此外，地瘠民贫的陕西是清军进入西北边疆的必经之地。 可见，乾隆的赈灾以农为先，以农业地区为主，既是急农灾之急，解民倒悬，更是为了恢复生产，稳定社会和税源，确保长治久安。 5.
13、因时制宜， “加恩赈济” 为了使赈灾尽可能地发挥其应有的作用，乾隆在严令官吏和民众等必须按例行事的同时，又赋予赈灾官吏的自主权，因时制宜，灵活处置赈务，使原则性与灵活性有机地结合起来。其具体表现在以下两点： 一是赋予督抚等地方官较大的赈灾自主权。表面上看，赈济最终决定权集结于皇帝，但实际上是视相关督抚及州县厅主官之态度而定。乾隆一再强调， “一应赈恤诸务，著该督抚即速确查，随地随时善为办理”1493， “未可拘常例”1560。因为灾区“临时情形难以预料，虽定例千百条，亦终不能该括。 ”10486 乾隆如同先皇，独断朝纲，却在赈灾7上赋予臣工自主处置权，甚至“先斩后奏” 。如平度知州外出后，恰逢
14、水灾突至，其母擅自“命速发仓谷尽数赈饥” ，结果乾隆没有将其治罪反而对母子予以褒奖。175 二是主动放宽给赈条件和提高给赈标准。乾隆在即位之初随即有谕：“国家救济穷民可一切宽裕为之”11541；其后，他“加恩赈济，多在常格之外”1249。放宽给赈的重点是遭受重灾、地瘠民贫或灾害连年的地区，屡将“定例不在赈恤之列”1515 者赈济。其主要表现为：对被灾五分和六分次贫大赈；抚恤不分“有力无力” ；春、夏、冬灾和雹灾赈济；给“毋庸再沛恩膏”1565 的灾民甚至军队展赈；展赈不分极次贫或灾等；非禾苗和非纳税田亩被淹农户赈济；将督抚按例已借或奏请“酌借”灾民的各类银粮等“赏给” 。其提高给赈标准主要是针
15、对突发性水灾、重特大旱灾和严重地震等“非寻常偏灾可比”1511 的灾害，同时关注地瘠民贫和灾害连年之区的农民，其具体措施大致有：折赈给价高于法定的石米 1 两白银；抚恤加价或加倍或兼而有之；急赈两三个月；非亟需工程工赈土方加价；延长煮赈时间；展赈之后再予以延展，甚至“不拘月分给予常川赈恤”1426。 二、乾隆朝官方赈灾的积极意义 乾隆朝对赈灾高度重视，赈灾形式多样，政策制度完备，具体执行中宽大为怀，故在中国古代赈灾史上，赈灾的数量、规模、力度和广度等是极为突出的，甚至有人赞曰：“历稽史册，亘古未有。 ”5667 因此，乾隆朝的官方赈灾在当时具有重要的积极意义。 1.保障基本民生，维护社会稳定，
16、巩固专制统治 8乾隆朝虽为所谓“盛世” ，但是，自然灾害频繁降临，灾民困苦，缺衣少食，处境凄惨，各直省皆有无数灾民被迫流亡，乞食他乡，甚至诱发偷窃、抢夺、起义等事件，严重影响社会治安。乾隆忧心忡忡， “嗟哉艰食艰，闾阎生计失”1544“目睹嗟流离”1684。众所周知，流民问题是历代统治之大忧，影响灾区乃至全社会的稳定。乾隆在赈灾中始终关注灾民的衣食住行，使灾民“有屋可以栖身，有粮可以糊口”1476， “施泽须教免徙逃”1595。同时，乾隆朝的阶级和民族等社会矛盾较为尖锐，统治者的慷慨赈灾“善举” ，对于民心的向背也产生了积极的影响，所谓“国家救荒，所费者财用，所得者人心”922。所以，从表面上
17、看，赈灾直接受惠者为灾民，但本质上有利于维护社会稳定和专制统治，乾隆对此也不否认：“赈救求其宁”1430，最终“俾我大清亿万年景祚绵长”227253。 2.尽快恢复灾区生产，实现灾后重建 乾隆时期，普通民众并不富裕，社会生产的基本形式又以传统农业为主， “国民经济的主体是农业，并且是个体经济的小农业” ，小农经济“抗御自然灾害的力量更是微弱” ，一旦被及天灾，必须“要由北京朝廷擘画经营”18前言救灾事宜，否则灾区生产无以为继，灾后各项秩序的恢复更是艰难。在“荒政十有二”中，国家对赈灾最为重视，目的正是在此：“地方偶有偏灾，亟为抚恤，使人人安堵，不敢播迁。则虽有灾而民不受灾之害，力为耕作，尚可以
18、后此之获，补前此之空。 ”19乾隆对此再也明了不过了。因此，在频仍、严重的天灾面前，恢复灾区农业生产，进行灾后重建，是乾隆帝别无选择的历史使命，舍此别无他途。9从乾隆的文字表白来看，高宗的赈灾政策措施似乎是他罪己自责、视民如子情怀的体现， “负汲子坠井，其疚可弗求”1730、 “子饿父则饱，于心其奚忍”1512，但实际上，其不遗余力地赈济灾区，正是为了使灾民“食用有资，安心及时耕作” 。1500 乾隆在下令给予各类形式的赈济谕旨中，时常选择恢复生产，重建灾区一类措辞来强调灾后建设和发展。为此，赈灾最主要的直接目的之一，是恢复灾区生产，实现灾后重建，进而为专制统治奠定物质基础。 3.践行“藏富于
19、民”的理念，利于社会财富的再分配 历代民贫的主因之一，即是政府对农民竭泽而渔式的剥削。因为“天之生财，止有此数，不在君则在民”20199。乾隆皇帝慷慨赈灾，自觉或不自觉地抓住主要问题和矛盾，试图用赈灾的形式将国家聚敛的财富部分地返还给农民。为此，他多次对有关大臣说：“海宇乂安，民气和乐，持盈保泰，莫先于足民”1249；“天地止此生财之数，不在上即在下，与其多聚左藏，无宁使茅檐蔀屋自为流通”1256，甚至明确提出：“宜藏富于民”1250。他深感漕粮生产省份的农民，粮食税收负担过重，主张利用漕粮反哺灾害连年的有漕直省之灾民， “陈陈致红朽，孰与资博济？”1676 在乾隆统治的 60 多年里，将钱、
20、粮总收入的约 12%用于赈灾，这在中外中世纪史上也是绝无仅有的。当臣工对皇帝慷慨的赈灾行为表示担忧时，乾隆并不犹豫，践行“藏富于民何必藏富于国”1265， “百姓足君孰不足”1701 的理念，使赈灾实际上成为社会财富的再分配。这不仅巧妙地掩盖了统治阶级残酷剥削的本质，同时也给天下臣民留下了美好的印象：“皇上时时以藏富于民为念”2010647， “损上益下之念，无日不廑于宸衷”20638。 三、乾隆朝官方赈灾存在的主要问题 乾隆时期的赈灾很有时代特点和积极意义，这是客观事实。同时，若全面审视和剖析，不难发现，由于历史的局限，又存在着诸多问题。 1.好大喜功，重视数量而忽视实效 乾隆在赈济过程中，
21、 “好大喜功，铺张粉饰”21498 的个性充分暴露，重视数量而忽视实效。结果，赈灾数量上的广施博济与赈灾效果上的广种薄收形成了鲜明的对比。其主要表现为： 第一，君臣动辄吹嘘“国家帑藏充盈，贮积广有”12820。乾隆屡屡安慰办赈督抚等，国库钱粮取之不竭， “莫虑疆吏无炊米，仓拨漕粮部拨银。 ”1581 他自认为赈灾钱粮数量与效果成正比，因而向灾区调拨钱粮时， “帑银漕粮拨以多，用之有余无不逮。 ”1712 有时超出赈济所需，浪费巨大。皇帝好大喜功的个性也多少影响了臣工，他们不但随手花销赈灾钱粮，且时常在盼赈灾民面前信口许愿， “冀邀声誉，每至以必不可得之数，虚为慰藉，愚民无知，信为实然。迨地方按例查办，绝不如前。”211413 最后导致民怨沸腾。 第二，始终是将官府作为唯一的施赈主体。一方面，是时国家财政高度集中于中央， “直省钱粮，俸饷之外，存留至少”20638，因而地方政府遇赈之际总有无米巧妇之叹。另一方面，好大喜功的乾隆视地方官捐资赈灾行为是“不识大体”1488，将“绅衿耆庶人等捐输银两”赈灾的奏请斥之为“卑鄙错谬之至”1515，主张“藉赈贫民向资官廪”1549，不赞成社会力量参与赈灾，使国家财政超负荷地赈灾，甚至危
