1、1论严重“四超”入刑的动因及可能摘要 国务院关于加强道路交通安全工作的意见指出，要研究推动严重“四超”列入以危险方法危害公共安全行为，追究驾驶入刑事责任。基于入刑的动因解析，严重“四超”具有严重违法性、极大危害性和入刑必要性；辩证看待入刑问题，治理严重“四超”应综合施策，不能简单归咎行政处罚标准不严和片面依赖刑罚高压手段；展望未来严重“四超”入刑的可能，就实施步骤、定罪量刑、入刑路径、配套措施提出设想。 关键词 严重四超；立法；刑法；以危险方法危害公共安全罪；刑罚 中图分类号 D922.296 文献标识码 A 文章编号 1004-4434（2013）01-0120-08 2012 年 7 月
2、22 日，国务院出台关于加强道路交通安全工作的意见（国发201230 号文，下称意见 ） ，充分体现了国家和政府以人为本、安全发展的思想。其中明确提出要“研究推动将客货运车辆严重超速、超员、超限超载等行为列入以危险方法危害公共安全行为，追究驾驶入刑事责任” ，引起社会广泛关注和热议。笔者认为：人们所谓“三超入刑”的提法并不准确，严格来说应是研究推动客货运机动车严重“四超”行为入刑；在对待严重“四超”入刑问题上，需要区别对待、谨慎从事，不宜一概而论、急于求成。 2一、严重“四超”入刑的动因解析 （一）严重“四超”是法律法规明令禁止的突出交通违法行为 在道路交通管理中，为维护交通秩序、保障交通安全
3、，国家对车辆行驶速度、载人载物总量尺寸都有严格限制。 道路交通安全法第 42条就限速、第 48 至 50 条就机动车载人载物做了原则性规定。 （道路交通安全法）实施条例第 44 至 46 条、第 78 条、第 81 条和第 54 至 56条对限速和装载要求进一步细化量化。通常人们所称的“三超”主要指机动车“超速、超员、超限超载” ，其实超限与超载并非同一概念、同一行为， “三超”的提法不准，应是“四超” 。 所谓超速是指机动车在道路行驶中超过法律法规规定或公安交警部门以交通标志标线明示的最高时速；超员是指客货运机动车实际载人数（包括驾驶室和车厢里的载人总数）超过行驶证核定的总载人数；超限是指货
4、运机动车载货长度、宽度、高度和轴载质量、载货质量超过国家设定的限值，现以（道路交通安全法）实施条例 、交通部超限运输车辆行驶公路管理规定和道路车辆外廊尺寸、轴荷及质量限值（GB1589-2004）规定为限。一定程度的必要超限（如运输不可解体的大件物品）是难免的。经过交通、公安部门审批同意并且车辆按规定时间、路线、速度通行，即为合法和允许，否则就是违法和不允许。因此，超限有合法、违法之分，不能认为凡超限一律违法，这与超速、超员、超载的违法属性不同；超载是指货运机动车运载货物总质量超过行驶证核定的载质量。超载与超限既有区别又有联系。超载不一定超限，超限也不一定超载，但可能超载的同时存在超限。超速、
5、超员、超载管理主要3由公安交警部门负责；超限管理主要由交通路政、运管部门负责。 机动车严重“四超”表明超速、超员、超限、超载的程度十分严重，是违法性质和危害后果恶劣的交通违法行为。根据道路交通安全法 、公路法等法律法规规定和公安、交通行政主管部门的一般界定，严重超速指机动车行驶速度超过规定最高限速的 50%；严重超员指机动车超员人数达到核定载人数的 20%以上（含本数，下同） ；严重超限的尺度，暂无定量界定，但其违法性确凿无疑：严重超载指货运机动车超载量达到核定载质量的 30%以上。由此可知，严重“四超”和一般“四超”绝然不同，可能入刑的只会是严重“四超”行为。 （二）严重“四超”是酿成重特大
6、交通事故和损坏道路的主因 严重“四超”具有极大的危害性，对交通安全和道路设施构成威胁，损害国家和人民的生命财产安全。严重超速会引起驾驶人心理紧张和身体疲劳，降低安全视距和判断反应能力，延长车辆的安全制动距离，加剧机件的磨损和损毁，一旦遇见弯道、坡道、窄路和突发情况，驾驶人临危处置不当，则交通事故势难避免，所谓“十次事故九次快”的警示都是血的教训总结；严重超员会挤压乘员的活动空间，增加车辆的安全负荷，影响行驶的稳定性，极易诱发群死群伤的重特大恶性事故，加重事故的损害后果；严重超限、超载，将侵占其他车辆、行人的通行空间。加重承运车辆和道路的荷载，削弱车辆的动力、方向、制动、车轴、轮胎性能，对公路、
7、桥涵结构造成灾难性破坏，缩减路桥使用寿命，造成巨大直接经济损失，是事故多发的元凶，也扰乱了合法、公平的运输市场经济秩序。 4据公安部交通管理局近 3 年道路交通事故统计，机动车“四超”违法导致的交通事故占有相当的比例（见表 1） ，特别是在 1 次死亡 10 人以上的特大恶性事故中比例高得“惊人” （见表 2） 。在 2009-2011 年各类统计事故中，引发事故的因素均是“超速”稳居第 3 位，因超速死亡的人数占总亡人比例高达 14%，超员、超限、超载车辆事故比例相对较低；而1 次死亡 10 人以上的特大事故中，车辆超员现象达到 50%，是最大的影响因子。另研究发现，当汽车轴载超过标准荷载
8、1 倍时，行驶公路 1 次，相当于标准车辆行驶沥青路面 256 次、行驶水泥混凝土路面 65536 次，而且核定载质量越大的车辆，其超载破坏性越严重。一条设计使用 15 年的公路，若车辆超载 1 倍，道路使用年限将缩短 90%。国家每年为养护因超载超限损坏的道路耗费近千亿元。超载超限车辆压垮桥梁的案例屡现媒体报道。 （三）现行执法管理机制手段不能有效遏制严重“四超” 治理“四超”一直是公安、交通行政部门执法管理的重点。全国公安交警在城市道路、普通公路和高速公路设置了大量的固定、流动测速设备，在各地交通安全检查服务站、交通治安卡点对客运车辆实行逢车必查。2011 年以来开展了“治理三超一疲劳”专
9、项行动，但超速、超员始终高位运行。屡禁不绝。对于货车超限、超载，早在 1990 年代初期就开始治理。2000 年，交通部为此专门出台了超限运输车辆行驶公路管理规定 。2004 年 6 月起，交通部、公安部等七部委局办联合治限治超，采取完善法规政策、调整养路费路桥通行费、更正“大吨小标” 、打击非法改拼装车辆、加强货场源头监管、强化路面执法处罚、建立联合管控5机制等措施，当时提出“力争一年内有效遏制超限超载现象、通过三年得到根本治理”的目标。2005 年 6 月 1 日，国务院办公厅发出关于加强车辆超限超载治理工作的通知 （国办发200530 号） 。2011 年国务院颁布公路安全保护条例 。2
10、011 年，交通部、公安部等六部委局又启动新一轮的治限治超行动。从 20 余年的历程和实际成效来看，治限治超出现多次反复、反弹，显然未达预期。资料显示：2009 年，全国公安交警处罚超速、超员和酒后驾驶、无证驾驶违法 3007.9 万起，其中超速 2785万起；2010 年，处罚超速、超员和酒后驾驶、无证驾驶 4218.8 万起；2011 年，共处罚“三超一疲劳”5572 万起。数千万计的处罚量固然彰显了执法管理部门的工作强度和执法力度。同时也表明“四超”行为（包括严重“四超” ）居高不下，治理工作任重道远。 治理“四超”是一个棘手的难题。尽管从国家到地方高度重视，相关职能部门多年来采取了多种
11、措施，做了大量工作，也曾取得阶段性成效，而目前严重“四超”随处可见的尴尬反衬当下执法管理机制手段的失灵和无奈，凸显治理工作的长期性、艰巨性、复杂性。在日本、韩国和德国，对违法超限超载人员追究刑事责任，分处 6 个月以下徒刑、1 年或 2 年以下徒刑、3个月以下监禁，成效显著。在此背景下和受“醉驾入罪”的启示，治乱用重典、冀望刑法威慑力的思路出炉。2011 年华北五省市区公路（路政）管理工作研讨会建议交通运输部启动对严重超限超载行为“入罪”的研究。此次国务院意见正体现了公安、交通等职能部门试图借重刑法惩戒严重“四超”的努力和决心。 二、对严重“四超”入刑的辩证认识 6（一）严重“四超”现象不单是
12、一个关乎法律制裁的问题 超速行驶主要是驾驶人追求快捷的通行效率或基于赌博竞技、游戏刺激的非正常心理（如飙车） ，而超员、超限、超载则纯粹是驾驶人、车主、货主受经济利益驱动，以图多拉快跑赚取更大的利润，其本质上是一种经济行为。普遍流行的观点是“不超不赚钱” ，依据有二：一是运价低。在道路运输市场，我国总体运力大于运量，客货车许多是个体、离散和挂靠单位的，集约化、规模化程度低，规则意识差，为了获取运输生意彼此竞相压价，以致形成长期偏低水平的畸形价格体系。二是成本高。计有高昂的油料费（含燃油税） 、路桥通行费、车辆检验费、保险费、车辆维养损耗费、挂靠管理费、人力工资等，加上各类违法后被处以的罚款。如
13、此“一高一低” ，超员、超限、超载似乎是生存的被迫选择。我们既不排除行为人非法逐利、唯利是图的主观目的，也不能否认超员、超限、超载遭受外力干扰的客观存在。在上述认识基础上，制定治理严重“四超”的策略，就不能局限于依赖行政处罚甚至刑罚的“高压”手段来防堵，而应同时施以行政、经济、技术措施，通过加强行政指导服务和市场监管、降低运输成本负担、促进运价合理回归来疏浚，尽可能消除严重“四超”存在的环境和土壤，不可轻视和弱化法律制裁以外的手段。 （二）严重“四超”泛滥源于行政执法不力而非处罚标准不严 现行法律法规规章对“四超”的行政处罚梯次明显，种类多样（见表 3） 。除表 3 所列处罚外，另道路交通安全
14、法第 92 条第 3 款规定，对运输单位车辆超员、超载经处罚不改的，处罚直接负责的主管人员72000 元至 5000 元；国务院道路运输条例第 72 条规定，道路运输站（场）经营者允许超载车辆出站的，由县级以上道路运输管理机构责令改正。处 1 万元至 3 万元罚款；根据交通部超限运输车辆行驶公路管理规定 ，对超限车辆未经公路管理机构批准，或未持有效通行证 、未悬挂明显标志、未按公路管理机构核定时间、路线和时速行驶的，除赔（补）偿公路损失外，处罚承运人 30000 元以下罚款。国务院公路安全保护条例第 66 条规定：“对 1 年内违法超限运输超过 3 次的货运车辆，由道路运输管理机构吊销其车辆营
15、运证；对 1 年内违法超限运输超过 3 次的货运车辆驾驶人，由道路运输管理机构责令其停止从事营业性运输：道路运输企业 1 年内违法超限运输的货运车辆超过本单位货运车辆总数 10%的，由道路运输管理机构责令道路运输企业停业整顿；情节严重的，吊销其道路运输经营许可证，并向社会公告。 ”综上可知，对“四超”的制裁既有警告、罚款、吊销证件、停业整顿等行政处罚，又有扣车扣证强制措施、记分制约手段和赔（补）偿损失的民事责任；既可直接处罚驾驶人，亦能追究主管人员、车主和单位责任。可以说，惩戒措施立体、丰富，除限制人身自由外，基本覆盖了行政管理的有效手段。 除特别严重“四超”外，从我国国情和行为人承受力观察，
16、以上处罚标准具有违法代价高的特性，应有一定的遏制和震慑违法效用。客观而言， “四超”普遍的根源不能简单归咎于处罚标准的疲弱，关键在于执法管理的不彻底、不到位和不文明、不规范，有法不依，执法不严。具体表现：一是执法自我弱化。执法主体极少实施吊销驾驶证、营运证、8道路运输经营许可证处罚，有严厉手段不用，形同虚设。二是只罚款不卸载。一些地方执法人员怕麻烦，对超员超限超载车辆罚款放行，违反行政处罚法责令行为人改正消除违法的规定，变成创收执法，以罚代管。又因同日同一违法不得二次罚款的规定，使得违法行为人把罚款决定书当成畅通无阻的“通行证” 。三是选择性执法。对本地外地车辆、对生人熟人执法标准不一，甚至出
17、现地方保护主义和权力寻租现象；对特定对象不予处罚，执法随意性和自由度大。四是执法环节单一。注重对超载超限上路行驶处罚，忽视对擅自加高车厢栏板、加装钢板弹簧、加宽加厚轮胎的改拼装行为和不按标准非法生产车辆、产品合格证“大吨小标”等源头执法；注重对驾驶人的处罚，忽视对主管人员、车主和单位的处罚。五是检查管理疏漏。为防止“公路三乱”和减少查车，交通、公安部门联合治限治超站只设在主干道，数量偏少，布局不全，造成其他道路和短途运输失管失控。公安交警的交通安全检查服务站和交通运管部门的货场管理也有松懈疏漏的空间。不妨说，假如行政执法管控有力，恐不致陷入“治理反弹治理再反弹”的僵局。此次推动严重“四超”入刑
18、，除了希望发挥刑罚的严厉制裁功能和预防威慑作用外，其实还期待用严肃、严格的司法来补足行政管理执法松散随意、软弱乏力的缺陷。 （三）严重“四超”入刑不能从根源上解决问题 治理严重“四超”需从诱因、形成、监管、制裁诸环节全面寻求对策。超速情况简单，主要成因是驾驶人交通文明安全观念淡薄，超员超限超载则相对复杂。其诱因有行为人守法意识差以及追求利益最大化，9以及运输成本高、运力大于运量、竞争激烈和运价低等因素，并涉及到驾驶人职业道德和交通安全素质培养教育、运力运量调控、价格指导监管、税费调整等工作；形成过程有违规生产车辆、出厂参数“大吨小标” 、非法改拼装车辆和驾驶人侥幸冒险心理作用，并涉及车辆生产改
19、装维修、车辆产品生产一致性管理、车辆登记检验、运输企业经营管理、法制宣传教育工作；监管方面主要涉及到客车站和货场源头控制、路检路查、异地和跨行业信息共享、管理机制力量整合工作；制裁涉及到处罚标准是否适当、执法力度和执法监督的问题。 因此，可能的严重“四超”入刑至多是所涉“法律制裁”部分，而不是治理工作的全部。若不同时加强其他前端工作，综合施策包括实施国务院意见提出的“建立驾驶人黑名单” 、 “公民违法记录与个人信用挂钩”等举措，而一味指望用严刑峻罚来遏制“四超” ，以减轻或替代行政管理的任务压力，这种愿望是不现实的。这也有别于治理醉驾，醉驾从总体看仍是少数、个体行为。2011 年全国处理醉驾
20、4.3 万起，比 2010 年减少 50.7%，但这并不能阻止有人冒险侥幸、铤而走险去酒驾、醉驾。严重“四超”的群体大、数量多、成因复杂、社会影响面广，两者不能等量齐观。此乃推动严重“四超”入刑必须深入思考的问题。申言之，惟有加强行政管理执法，切实消减大量违法行为进而预防控制犯罪，少量严重“四超”入刑才具实质意义与效果。 二、严重“四超”入刑的初步设想 （一）审慎分步实施 对严重“四超”入刑，目前社会看法并不一致。从媒体披露信息看，10政府管理部门和多数人持赞同态度，也有运输从业人员和一些人表示谨慎甚至反对的意见。国务院意见拟推动严重“四超”入刑，表明的是一种动向或设想，而“研究” 、 “推动
21、”字眼不意味这是成熟的定论。能否入刑、怎么入刑、何时入刑尚待深入研究和广泛征求意见，只有意见基本统一和成熟后，才可能提交有关方面进入立法程序。我国奉行的是谨慎的宽严相济的刑事政策，刑罚具最严厉惩戒性，而刑法又具谦抑性，除非社会危害大、主观恶性强、人身危险大的违法，一般不轻易将其升格为“犯罪”而运用刑罚应对。严重“四超”入刑有一定的合理性、必要性、迫切性，但不宜一概而论、操之过急。要防止“行政管理无效就上刑”的惯性思维，防止“入刑说”遮蔽有关行政部门不作为、慢作为甚至基层少数人乱作为的责任，除非基本穷尽和善用各种经济、行政、技术和非刑罚的法律手段，否则不轻易动刑，以避免不必要和不能承受的社会震动。 笔者建议，对严重“四超”应区别对待，即严重超速、超员入刑可先行，而严重超限超载入刑宜缓行。理由为：一是严重超速、超员对交通安全的危害巨大，入刑阻力小。对严重超速，只要把握好“严重”的幅度和入刑的标准，预计不会有大的争议。严重超员发生频率高和实际危害大的主要是公路营运客车、旅游包车、校车和非法搭载较多人员的货运机动车，这些车辆承运人对违法的危害和后果有清醒的认知，故意违法的主观恶性强，理当受刑法约束。考虑公共服务能力不足和实际危害相对较小的因素，城市交通班车、公交车等其他载客车辆暂不纳入。二是严重超限超载成因复杂，入刑阻力大。有运价扭曲、市场失序的背
