1、1论用群众工作统揽信访工作摘 要：群众信访工作是我国解决人民内部矛盾的制度创新，它在我国社会主义的发展进程中起着不可或缺的重要作用。信访工作是群众工作题中应有之义；用群众工作统揽信访工作是目前化解矛盾的重要手段；用群众工作统揽信访工作需要有新思路，一是在健全群众工作网络上想办法创新，做到全方位联系群众，二是在完善群众工作职能上下功夫创新，做到全方位服务群众；三是在健全群众工作机制上尽全力创新，做到全方位帮助群众；四是在改进党员干部工作作风上寻突破，做到全方位融入群众。 关键词：群众工作；信访工作；利益矛盾 作者简介：吴家庆，湖南师范大学公共管理学院教授，博士生导师（湖南 长沙 410081）刘
2、厚见，湖南师范大学公共管理学院博士研究生（湖南 长沙 410081） 改革开放以来，我国社会各项事业高速发展，人民群众生活水平不断提高。但是，随着经济的快速发展，各类社会矛盾也不断引发，不谐之音屡现，群众非正常上访事件频发，更有愈演愈烈之势，严重扰乱了正常的信访秩序和社会政治的稳定。因此，如何创新信访工作体制机制，改进信访工作方法，是我们必须解决的新课题。近年来，全国不少学者从学术角度对用群众工作统揽信访工作进行了探究，取得了一些学术成就，一些地方政府对用群众工作统揽信访工作也进行了有益尝试，特别2是用群众工作统揽信访工作，积累了一定的实践经验。2013 年党中央决定在全党开展群众路线教育实践
3、活动，进一步为用群众工作统揽信访工作指明了方向。本文就如何用群众工作统揽信访工作做进一步思考，以求抛砖引玉。 一、信访工作是群众工作题中应有之义 党的革命史，是依靠群众、来自群众的生动诠释；党的执政史，是联系群众、服务群众的全力践行。因此，做实群众工作，服务群众发展，始终保持同人民群众的血肉联系，是我党必须长期坚持的一项重要政治任务。信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是反映社情民意的“晴雨表” ，是送上门来的群众工作，涉及党和政府与人民群众关系等政治问题，显然也是政治工作与政治任务。在 1963 年 8 月 7 日国务院秘书厅整理的人民来信来访档案立卷工作方法中有明确规定：“处理人民来信、
4、接待人民来访工作，是机关工作中一项经常的重要政治任务” ；11982 年 2 月 28 日，第三次全国信访工作会议通过的党政机关信访工作暂行条例（草案） 也有明确规定：“正确处理人民群众来信来访，是各级党委和政府的一项经常性的整治任务” 。2曾多年主管信访工作的原国务院办公厅领导人习仲勋同志说过：“人民来信来访又是群众主动送上门来的思想政治工作” 。3上述内容充分说明：信访工作是群众工作，但又不等同一般的群众工作。现在，党群关系所面临的客观环境、任务等发生了很大变化，这就要求我们用新的视角来看待党群关系问题，用新的工作方法做好群众信访工作。用群众工作统揽信访工作，体现了信访工作的本质属性和内在
5、要求，做信访工作就是做群众工作，群众工3作包含信访工作，二者同根同源，互相作用。 1. 在工作内容上，信访工作秉承于群众工作 群众工作分为两种类型：动员性的群众工作和服务性的群众工作。动员性的群众工作基本上是政治动员性的，自上而下。服务性的群众工作体现为扶贫救助、农村发展、干部带头、服务为本。信访工作就是服务型的群众工作，在各级人民政府领导下，按照属地管理、分级负责、归口办理的办法，及时、就地依法解决人民群众通过书信、电话、走访等形式反映的情况、提出的意见。所以说信访工作也是送上门来的群众工作，做信访工作就是做群众工作，就是要解决群众矛盾、维护群众利益。而群众利益问题无小事，群众在信访活动中出
6、现的矛盾，是人民内部矛盾，不是对抗性的敌我矛盾。 “人民内部矛盾的非对抗性质，决定了我们解决矛盾的方式和手段的属性，主要是综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解、疏导、听证等办法，动员和组织社会各方面力量，及时妥善地处理信访问题。 ”4这也是新时期群众工作要做的工作。因此，从内容上说，信访工作秉承于群众工作，用群众工作统揽信访工作，使信访工作内容更切实际，方向更加明确。 2. 在工作形式上，信访工作服务于群众工作 群众工作是一项长期的思想政治宣传教育服务工作，而信访工作是服务群众的经常性工作，是群众工作的一种主要形式。一方面，信访工作做群众的思想政治工作，具有公开性、及时性、科
7、学性、合理合法性和公正公平性等特点。信访工作部门及其工作人员，是以公开的身份做群众来信来访的接待工作，往往是“自报家门” ，这与要求各级党组织和4人民政府各部门做好属下的群众思想政治宣传教育工作是一致的。群众通过信访向各级部门提出问题，反映事项，陈述理由等等，这都是“送上门”的思想政治宣教工作，各级信访工作人员可第一时间接待来访群众，宣传政策法规，做好来访群众的教育疏导工作。另一方面，作为党委政府与人民群众的“桥梁” ，做好新时期群众的信访工作还要求我们必须创新工作方法，要在满足群众合理诉求、推动“事要解决”上下工夫，切实维护好人民群众的合法权益。在计划经济体制条件下，做群众工作往往靠“启发思
8、想、宣传鼓动、强化灌输、政治觉悟” 。在市场经济时代，这种方法“失灵”了，至少不那么“奏效”了，而主要靠“解决诉求、维护利益” 。显而易见，信访工作弥补了群众工作宣教启发的不足，能在第一时间知晓群众诉求，及时协调各部门单位处理信访事项，解决群众合理诉求，实质性地解决了“思想觉悟比较虚，利益获取比较实“的问题。因此，在工作形式上，信访工作服务于群众工作，用群众工作统揽信访工作，能使信访工作做得更实、更贴近群众。 3. 在工作作用上，信访工作等同于群众工作 由于经济体制深刻变革，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，人民群众的公平意识、民主意识、失衡心理、趋众心理越来越强烈，有的为“不为饭不饱只为气
9、不平”而奋争；有的为“既要知其然更要知其所以然”而诉求；有的为“端碗吃肉放碗骂娘”而理论；有的为法不责众而聚合。个性与共性相存，矛盾与利益交织，征地拆迁、环境污染、企业改制、城建城管等社会矛盾已越来越多。这些矛盾大都是通过信访的途径反映出来和解决，据不完全统计，当前群众的信访诉求约有 70%是5利益诉求。如失地农民要求给予合理补偿安置、下岗职工要求切实保障基本生活、涉军群体要求再就业、企事业离退休人员要求提高养老金标准、重绝症病人要求提高医疗标准等，均为涉及个人切身利益的现实问题，反映出对不公平、不均衡现象的不满，希望更多分享改革发展成果。信访部门通过做信访工作，解决了人民群众的信访诉求与最关
10、心、最直接、最现实的利益问题，就是扎扎实实地做好了群众工作。所以，从作用上讲，信访工作等同于群众工作，信访工作做好了，群众工作也就做好了。用群众工作统揽信访工作，就是要信访工作关口前移，变上访为下访，干部进村入户，主动上门“解民难、保民安、帮民富、促发展” ，使信访工作在加快推进以改善民生为重点的社会建设中发挥更大作用。 二、用群众工作统揽信访工作是当前化解矛盾的重要手段 进入新世纪新阶段，信访问题越来越多，群众信访工作问题凸显，使我们党面临着既要相信、依靠群众，又要教育、引导群众，进一步密切党同人民群众的血肉联系，进一步夯实党的执政基础的新考验，这就迫切需要我们党创新群众工作方法，用群众工作
11、统揽信访工作，是当前化解矛盾的重要手段。 1. 解决当前信访工作中存在的问题需用群众工作来统揽信访工作 群众工作是个老话题，信访工作也由来已久。它们在我国社会主义建设中起了不可或缺的作用。但随着社会的快速发展，信访形势的严峻，原有的群众工作方法与信访工作方法已跟不上新形势的发展需要，原有的信访工作机制体制和工作方法呈现出了明显的滞后性。 一是群众思想政治工作滞后。 “思想政治工作是做群众工作的一个基6本的方法，也是我们党不断夺取新胜利的一条基本经验。 ”5但在新时期，党的这一工作法宝也呈现出了一些问题：首先是党员干部认识缺位。一些党员干部认为，现在搞市场经济，抓改革开放，群众都很实际，经济利益
12、解决一切，思想政治工作不灵了，可有可无，由此出现了“思想政治工作没人干、不愿干”和“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的现象。其次是正面宣传缺位。正能量的宣传教育工作是凝聚人心、塑造精神支柱的重要手段。但在网络“高速公路”时代，一些地方政府、部门却失声缺位，负面声音充斥着整个网络，政府的声音只是为了应对才与网民互动。上述事实说明，如果对改革发展过程中出现的一些突出问题的认识、处理、正面宣传和引导工作做得不深入、不及时，负面的东西就会成为主流深入群众心里，就会使群众失去对党和政府的信赖，甚至疏远对党和政府的感情，形成对立，发泄不满。现实中我们看到，老百姓有时会因为一个偶发问题而引发成大的群体性
13、事件，一些无关人员为宣泄对政府的不满，借机造谣煽动，以致事态扩大并产生恶劣影响。贵州省瓮安县“6.28”事件、中石化的“非洲牛郎门“事件”等，都是因为相关政府、部门没有及时“发声”而导致事态的扩大。再次是基层工作不到位。一些基层政府和部门面对群众关注的热点、难点问题，不能充分发挥党的思想政治工作的优势，积极主动地给群众释疑解惑，及时化解矛盾，而是听之任之，致使基层矛盾的沉淀和积累，或者以管不了为由，使矛盾上交、信访上行，形成“末梢神经”出现的问题到“中枢神经”来求决的状况，这反映出当前干部尤其是领导干部做群众思想政治工作能力的欠缺与不到位。由于群众思想政治上的不到位，造成了7群众一系列信访问题
14、的堆砌。要解决这些问题，原有的群众工作方法已显得乏力。 二是群众工作方式方法滞后。主要表现为：（1）工作方法简单粗暴。一些干部不善于做群众工作，只会颐指气使，不会言传身教，甚至与民争利，从而引起群众的不满，导致该办好的事情办不好，该解决的问题解决不了，使问题和矛盾由“小”拖“大” 、由“大”拖“难” 、由“难”拖“乱” ，浪费了各级领导干部的大量精力，从而不同程度地影响了社会的改革发展与稳定大局；（2）决策脱离地方实际。一些地方政府和部门决策，往往是经验主义、个人主义，脱离群众实际，制定政策时闭门造车，不注重连续性、平衡性和群众的可承受程度， “一边推动发展，一边制造矛盾”的现象依然严重。 三
15、是群众工作体制机制滞后。 “我们党已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握着全国政权并长期执政的党。这一历史方位的转变，客观上要求健全与中国特色社会主义相适应的群众工作长效机制。 ”6在党的各项工作中，组织、宣传、统战、教育等，都有专门的部门主抓，而群众工作从上到下既没有主抓部门，又没有责任主体和组织机构，从工作体制上未能形成“一级抓一级，一级管一级”的局面。再加上群众工作机制不完善，还存在制度缺陷，导致在一些地方和部门的群众工作开展出现了“两张皮”的现象，在工作中不能很好地把群众工作放在党和国家事业发展的全局去定位、去谋划、去推进，甚至有些干部尤其是领导干部“怕”群众、 “躲
16、”群众，不敢面对群众，出现了“说群众刁民、见群众色变“现象。 82. 化解各类矛盾需用群众工作统揽信访工作 新时期最鲜明的特征是改革开放。改革开放打破了原有计划经济体制下形成的社会各利益阶层之间的利益关系格局，引起了利益关系的重大调整，使之呈现出利益主体多元化、利益关系复杂化、利益矛盾集团化、利益冲突明显化的新特点。人们的思想观念和价值体系受到了巨大的影响和冲击，个人利益、个人权利、个人尊严、自主自强逐渐成为众多社会成员的价值追求。 “社会阶层分化加快，贫富差异扩大，利益分化加剧，出现了一个社会矛盾多发、社会问题突出的发展高风险期。 ”7如果不能协调和处理好各种利益关系，就可能导致社会矛盾激发
17、，甚至引起社会动荡和倒退。要避免这种现象发生，就必须创新群众工作理念和工作机制，夯实党的执政基础，用群众工作统揽信访工作，从源头上协调好各方面的利益关系，处理好人民内部的利益矛盾，从而提高党的执政能力。 第一，用群众工作统揽信访工作，是构建信访工作长效机制的需要。信访工作机制是信访工作各机关、各部门、各方面之间的相互关系和工作原理。现在，国家各个部门都设立了信访工作机构，且工作模式不一，工作机制各有其特点，如人大、司法部门、军队的信访工作机制差异就较大。这无疑给国家及各级信访局的工作带来困难，有时难免出现协调不通，指导不听的尴尬局面。为解决此问题，2004 年 8 月，中央信访工作联席会议应运
18、而生。联席会议制度的建立，在协调督促上起了很好的作用，有效解决了当前社会的大量矛盾纠纷。但信访联席会议毕竟是一个临时性的机构，没有从根本上解决信访工作机制不顺的问题。 “许多信9访部门的干部深有体会地说，信访体制不顺，导致协调、督导等职能始终不能发挥很好的作用。而通过用群众工作统揽信访工作，设立群众工作部，把信访工作纳入群众工作之中的做法，有效地解决了这一问题，弥补了体制不顺和制度设计的缺陷，构建起了做群众工作的长效机制。 ”8我们知道，党的一贯做法就是坚持从群众中来到群众中去，做群众工作我们有成熟的工作经验和健全的工作机制、体制，方法创新有基础。用群众工作统揽信访工作，把信访工作纳入群众工作
19、网络，通过群众工作站这个平台，到老百姓家门口做工作，变群众上访为干部下访，迎合了老百姓的需求，同时，也创新了信访的工作机制。 第二，用群众工作统揽信访工作，是创新群众工作方法的需要。一方面，随着形势的发展变化，人民群众的思想观念、行为方式、利益诉求等都呈现新的变化，群众工作面临许多新特点、新挑战，出现了不少新情况、新问题。另一方面，一些地方的群众工作还存在诸多“不适应”的问题。这就要求我们首先要牢固树立群众观点、坚持群众路线、站稳群众立场。同时，要按照中央“加强和改进新形势下群众工作”的要求，在总结运用成功经验和有效做法的基础上不断改进工作作风，创新理念和工作方法。用群众工作统揽信访工作，开通
20、了一条畅通民意的“高速路”和解决群众矛盾的“绿色通道” ，从根本上解决了以往社情民意渠道不畅，问题层层下转、矛盾级级上交的状况。把群众工作一竿子插到底，干部主动上门做信访工作，可以有效地预防和减少问题的发生和积累，从而化解矛盾，维护群众的合法权益，密切党委政府与人民群众的血肉联系。只要积极研究和把握新形势下群众工作的特点和规律，努力创新群众工作的方式10方法，就一定能增强组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众的本领，不断战胜前进道路上的艰难险阻，促进我国经济社会又好又快发展。 第三，用群众工作统揽信访工作，是夯实党的执政基础的需要。人民群众是党的执政之基和胜利之源，群众路线是党的生命线。 “革
21、命战争年代，我们党赢得了人民群众的支持和拥护，革命就取得了胜利。革命战争时期是这样，社会主义建设时期是这样，改革发展时期更是这样。 ”9但一段时间以来，由于一些地方和部门的群众观念淡薄，一些干部的作风不扎实，有的党员、干部理想信念不坚定、宗旨意识不强，形式主义、官僚主义、享乐主义突出，奢靡之风严重，甚至以权谋私、腐化堕落。这些现象，虽是少数，但影响很坏，严重削弱了党的凝聚力、战斗力和吸引力，严重损害了党群关系，损害了党的执政根基。用群众工作统揽信访工作，找到了解决这类问题的切合点，它明确了群众工作职责，完善了群众工作机制，强化了党员干部责任，真正体现了权为民所用、情为民所系、利为民所谋，能切实解决群众反映强烈的突出问题，维护群众根本利益，搭起了“干部上门、群众在家就能办事”连心桥，深受人民群众的欢迎。有了人民群众的支持和拥护，党的执政基础、执政地位就自然牢固。 第四，用群众工作统揽信访工作，是预防和化解人民内部矛盾的需要。当前，社会各阶层之间、地区之间、行业之间、个人之间的收入分配差距在不断扩大，因国企改制、土地征用、房屋拆迁、医疗卫生体制改革等引发的下岗失业、社会保障、劳资纠纷、生活困难等问题越来越多，利益冲突越来越明显，尤其是干部无为、乱为、庸为和非法致富、
