1、1马英九两岸经贸政策的影响因素研究摘要：马英九第一个任期内最突出的成就是两岸关系尤其是两岸经贸关系取得了突破性的进展。在这一时期，台湾比较充分地利用了大陆经济快速增长的“红利” ，避免了台湾经济被“边缘化” 。马英九连任以来，两岸经贸合作逐步进入“深水区” ，面临着不少困难。在此背景下，系统性地研究马英九两岸经贸政策的影响因素十分重要。马英九两岸经贸政策受到经济因素、其政治性格、美国因素、台湾民意因素和选举因素共同作用和影响。 关键词：马英九；两岸经贸政策；影响因素 中图分类号：D618 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2013）06-0043-06 马英九首任以来，两岸相向而行
2、，密集出台了系列政策，共同推动了两岸经贸合作走向正常化和机制化。马连任以来，其两岸政策依然受到台湾主流民意的支持。马英九在不同场合表达了积极推动两岸经贸深入发展的迫切意愿。例如，马英九在 2012 年 5 月连任“就职演说”中表示，未来将在“九二共识”基础上，推动两岸和平发展。他肯定两岸缔造了 60 年来最和平的台海情势，期许两岸在未来四年开拓新的合作领域，继续巩固和平、扩大繁荣、深化互信。2013 年，马英九在台北发表元旦祝词时提出了未来两岸经贸政策的重点：台湾方面“将加速两岸经济合作框架协议（ECFA）后续协商，进一步放宽陆资与陆生来台及陆客自由2行，近期内通盘检讨与修正两岸人民关系条例
3、，取消不合时宜的限制与歧视性规定，也将积极推动两岸两会互设办事机构，照顾每年来往两岸间数百万广大民众，为两岸和平发展制度化打下更坚实基础”1。同时，两岸经贸合作逐步进入“深水区” ，受限于台湾当局在两岸经贸关系中的“纯经济”思维和所谓“利益最大化与负面冲击最小化”等基本思路，以及岛内的政治纷争，越来越多的问题浮现出来，影响到两岸经贸大发展的格局。 2013 年 6 月 10 日，马英九在吴伯雄赴北京“习吴会”行前对吴说：“两岸还需要不断地有新的构想、视野、动力，让这个关系能持续创造，永续和平与繁荣。 ”关于未来两岸经贸的发展，马英九表示， “希望海峡两岸经济合作框架协议 （ECFA）里的服务贸
4、易协议尽快能够签署；货品贸易较复杂，但也希望能在今年底前完成（协议文本协商） ”。他认为，两项协议若能完成，对两岸关系是一个结构性改变，等于是两岸经贸关系的“基本法”2。 在这样的背景下，解析影响马英九两岸经贸政策走向的因素显得十分重要。本文从经济因素、马英九的政治性格、两岸经贸关系中的美国因素、台湾民意因素和选举因素这五方面着手，试图系统地探究马英九任期内台湾地区两岸经贸政策的影响因素。 一、马英九两岸经贸政策中的经济因素 （一）经济全球化因素：两岸合作是共享经济全球化成果和抵御全球化风险的现实选择 过去 30 年，两岸经贸往来在全球化过程中发展起来，并成为全球化分工的重要组成部分。台湾学者
5、汤绍成认为：“两岸经贸协作乃全球化3潮流中的必然选择，不但可以优化资源配置，并扩大台湾参与世界市场的机率”3。 近 30 年来，两岸共同参与经济全球化的努力获得了丰厚的回报。同时，两岸在特殊的历史时期，在融入经济全球化市场的过程中也逐渐形成了独特的经贸关系。另一方面，两岸合作也是抵御后危机时代国际保护主义盛行的现实选择。过去，经济全球化与各国自身利益之间的矛盾始终存在，金融危机和后危机时代的复苏乏力使这种矛盾全面暴露，并最终驱动了国际保护主义思潮的滋生与强化4。2008 年爆发的国际金融危机再次验证，加强两岸经贸交流与合作是应对全球化风险的现实选择。受全球性金融危机冲击，2008 年台湾经济增
6、速仅为0.12%，2009 年出现负增长 1.93%。作为台湾经济的重要支撑因素之一，两岸贸易总额在 2009 年为 1062.3 亿美元，出现 17.8%的同比降幅。在台湾面对国际金融市场动荡、国际经济秩序混乱而导致经济增长速度放缓时，祖国大陆积极鼓励并推动两岸经贸界开展多种形式、多个领域的交流与合作，以此加快两岸经贸正常化机制的建设。到 2010 年，两岸贸易额强力反弹，创下历史新高，同比增长 36.84%，为 2010 年度台湾经济成长 10%做出了巨大贡献。 由于大陆经济体量巨大、内需市场广阔，在全球性经济危机中具有较强的抗风险能力，相较之下，台湾属于外向型的“海岛型”经济和“浅碟子”
7、经济，对外贸易是支撑台湾经济发展的核心要素，在全球经济危机中所受到的冲击巨大，在全球贸易保护主义盛行的今天往往举步维艰。因此，如何与大陆深化合作，搭上祖国大陆高速发展的快车，是台湾应对经济全球化可能带来的各种风险，提振经济，使其避免在发展4过程中大起大落的现实需要，也是马英九未来对大陆经贸政策的立足点之一。 （二）区域经济整合因素：以两岸合作为支点加入区域经济整合是突破台湾经贸困境的必由路径 在区域整合的潮流之下，各国尤其是东南亚地区各国纷纷建构自由贸易区域协定，使得主要依靠出口贸易的台湾经济面临严峻挑战，台湾产品在东南亚市场的竞争力受到严重挑战，面临边缘化困境。由于祖国大陆是台湾最大的贸易顺
8、差来源地和主要出口市场，台湾若不愿被边缘化而坐以待毙，与大陆签订经济合作架构协议（ECFA）之必要性不言可喻。马英九首任期间就把推动 ECFA 签署作为两岸经贸政策的重要内容。更为重要的是，在当前东亚区域经济整合以及世界各国积极签署 FTA 持续进行的背景之下，台湾正进一步寻求参与全球及东亚区域经济整合的可行途径，试图融入正在形成中的亚洲区域全面性经济伙伴关系（RCEP）和泛太平洋战略经济伙伴关系协议（TPP）的可能性。根据台湾经济研究院的量化研究，如果台湾未加入 RCEP，将对台湾总体经济带来负面冲击，包括 GDP 成长率-2.61%，经济福利效益-77.97 亿美元，出口值变动-63.19
9、 亿美元。相反的，若台湾能加入 RCEP，则对台湾总体经济有极强的正面效益，包括 GDP 成长率增加 4.36%，经济福利效益增加116.39 亿美元，出口值增加 163.04 亿美元5。此外，也有台湾学者担心，如果台湾未能及时加入 RCEP，那么台湾原先在 RCEP 的市场占有率可能会因关税差别待遇而逐渐萎缩，台商的投资活动也转向 RCEP 市场，最终导致台湾再度陷入产业空洞化的新危机6。尽管台湾方面加入区域经5济整合的愿望十分迫切，但是受制于两岸关系的现状、中美关系的大局以及台湾经济自由化程度远未达到 TPP 的要求7，以及岛内的政治压力，台湾方面试图绕开大陆在短期内加入 TPP 或者 R
10、CEP 并不现实。马英九也意识到这一点，可以预见，未来马英九执政团队将以与大陆落实 ECFA 的后续谈判为支点，进一步获得大陆方面的理解和支持，助其参加区域经济整合，以避免其被边缘化。 （三）世界经济的波动因素：台湾不得不倚重于两岸经贸 在过去的 2009-2012 年，全球经济增长乏力。虽然 2013 年全球经济成长率较 2012 年有所回升，但是全球经济存在的结构性失衡问题并没有得到解决，未来的经济情势充满了变数和不确定性。而从美欧日中各国近期推出的政策，如欧元区对债务国的放款、美国持续推出 QE、中国大陆推出 1 兆人民币规模的基础建设投资方案、日本的货币和经济刺激政策、澳洲央行调降利率
11、等措施，则显示 2013 年以后全球经济局势仍机遇及挑战并存。然而，以中国大陆、印度为代表的新兴经济体一支独秀。2012-2013 年新兴市场及发展中经济体对全球经济成长贡献维持在 2%以上。未来 5 年，城镇化成为中国大陆未来经济发展的重要载体。中共十八大报告全篇提及城镇化多达 7 次，城镇化在未来中国实现全面建设小康社会的实践中占据越来越重要的地位。可以预见，在未来新兴经济体城市化的过程中，中国大陆将是其中的主要力量，并为拉动世界经济持续贡献力量。 在这样的情势下，虽然台湾在经济上对大陆的依赖性日益加深怀有顾虑，然而从现实看，未来台湾将不得不更多倚重于两岸经贸，并着力6服务于“继续推动两岸
12、和平和繁荣”以及“扩大和深化两岸交流”的总体目标，台湾朝野主流认识到：“过去两岸敌对，让我们丧失了参与近十年来中国经济发展的大好机会。未来的黄金十年，我们要找回台湾人失去的光环”8。 （四）两岸经贸不对称因素：两岸合作敏感性和广阔空间并存 两岸贸易和投资呈现出明显的不对称依赖现状：目前祖国大陆是台湾第一大贸易伙伴、第一大投资地、第一大贸易顺差地、第一大出口地及第二大进口地；台湾则是祖国大陆第七大贸易伙伴、第九大出口市场、第五大进口来源地。多年来，台湾对祖国大陆出口（含香港）已经占到其对外总出口的 40%左右，而祖国大陆对台湾出口，虽然绝对数额从2003 年的 90.05 亿美元上升到 2011
13、 年的 351.12 亿美元，然而其所占比重却从 2003 年的 2.05%下降到 2011 年的 1.85%。同时，两岸投资也体现出极强的不对称性。虽然马英九首任内积极推动陆资入台，但受限于相关配套法规的有待完善以及岛内反对势力的影响，导致陆资赴台受到资金准入、项目审批、人员往来等诸多限制。台湾经济主管部门统计显示，截止 2013 年 6 月，台湾方面累计核准陆资赴台投资件数仅 413 件，核准投资金额为 7.2 亿美元。 长期以来台湾当局两岸政策的消极管制是导致今天两岸经济体总体层面的不对称特征存在的重要原因，这也使得马英九当局在两岸经贸往来中具有较高的敏感性与脆弱性。台湾朝野仍会担心两岸
14、经济的不对称、相互依存可能会带给台湾以较高的经济和政治风险。以“陆资入台”为例，自马英九执政以来，对于陆资入台的态度，马团队一直徘徊在积极7引资和保护台湾“安全”之间，一方面在岛内外经济情势的压力下不断放开“陆资赴台”的领域，另一方面，对“陆资赴台”对台湾可能产生的“安全”问题则担心更甚。这种纠结的心态，究其根源，在于随着两岸交流已经进入深水区， “先经后政”的交流策略限制了两岸交流的大发展，因为任何经济合作都不能独立于政治互信之外。 这样的不对称性就意味着两岸经济交流与合作在未来还有着较大的提升空间。鉴于经济全球化格局下区域经济合作的必然性以及台湾力争免于被“边缘化”是必然的趋势。可以预见，
15、未来马英九当局将通过两岸经济关系制度化合作的落实和深化来消减两岸经贸往来中的不对称特征。同时，为了使两岸经贸关系能够深入和永续发展，克制岛内的敏感心态，突破“先经后政”或者“只经不政”的思维束缚，在政治、经济、文化、社会等领域与大陆发展更多的共同价值和建立可行的合作机制，不断累积两岸经贸深入发展所需要的政治互信是马英九当局不得不面对的选择。 二、马英九两岸经贸政策中的政治性格因素 学者徐青（2012）研究总结马英九的政治性格有五个方面的特征：一是具有儒家政治人格的基本修养，信奉的中国传统“士大夫”的从政节操；二是能远离“权力弊病” ，自律严格；三是严格的家庭教育方式造就了马英九凡事追求完美、事
16、必躬亲的性格；四是国民党的党性坚强，强力主张改革；五是马英九“高自尊”和“低复杂性”的性格特点导致其政治敏感度低9 。 在两岸经贸关系的处理上，马英九重视两岸经济合作机制建设，顶8住了岛内外各种反对势力，体现了“以天下为己任”的中国传统士大夫式的政治性格。另一方面，自马首任以来，从“八八水灾” 、 “预防甲流感”到近期的“油电改革” 、 “核电建设投资” 、2013 年 1 月的“呛马大游行” 、马行政团队的频繁换将以及最近的“王金平关说”事件的处理上，也反映了马英九处理危机能力的低下以及他的执政团队选人失当。马英九本人太拘泥于法律的框框，缺乏大开大阖，注定了他的执政团队守成有余，创新开创不足
17、。这样的政治性格对于当下需要突破创新的两岸关系发展而言，有些勉为其难。在两岸经贸关系的发展上，马也有着明显的单边思维，在所谓“台湾优先”原则下，对台有利即开放，不利则收缩，使得两岸经贸关系存在着较严重的不对等性，不利两岸经贸关系的行稳致远、持久发展10。大陆学者唐永红在接受中评社记者采访时指出：“马英九做事谨小慎微特别听得进去反对者意见马在签订ECFA 时不能大开大阖，导致台湾百姓感受不到 ECFA 带来的实惠。 ”11在“陆资入台”这一问题上，马英九当局颇多顾虑，设置重重障碍。2012 年马行政团队推出的鼓励大陆台商回台投资的政策，反映出马英九当局对新形势下两岸经贸不对称互赖性的深刻焦虑。
18、三、马英九两岸经贸政策中的美国因素 两岸关系中的美国因素一直是影响马执政团队大陆经贸政策的重要因素。马当局目前的大陆政策目标与美方存在着高度的重合。马英九首任以来一直强调在“不统、不独、不武”的基础上维持台海现状，这样的政策诉求与美国长期以来奉行的“一个中国，维护现状，大陆不武，台湾不独 ”的政策不谋而合，受到美国的充分肯定。自 2008 年以来，9由于两岸关系的重大变化，以及中美关系的变化，美国对两岸关系的影响力出现下降趋势。同时，奥巴马政府的亚太战略调整，从目标到主要措施，虽然都有明显针对中国的意图，但关键在于不是与中国对抗，而是要“借重与牵制”中国。所以，奥巴马政府的亚太战略调整，没有也
19、不会增强美国插手、干涉台湾问题的战略需求。在这样的大背景下，美国因素会通过以下途径对马两岸经贸政策产生影响。 第一，支持马英九当局两岸经贸政策总体趋势不变。由于马英九推动两岸经贸深入发展，与美国台湾政策有着相当的交集，并未挑战美国台湾政策的底线，马第二个任期内两岸经贸领域的深入合作对社会、政治、军事等敏感领域的外溢效应还不能太乐观12。鉴于此，美国对于两岸经贸的深入发展乐得展示高姿态。 第二，事实上部分化解了马英九两岸经贸政策面临的岛内压力。美高层官员一再赞赏马英九致力改善两岸关系，有助于增强马推动两岸和解政策的信心，遏制了民进党借攻击马两岸经贸政策操弄“统独”议题的气焰，化解岛内民众疑虑，引
20、导其继续朝支持两岸关系和平发展方向迈进。 第三，支持马团队拓展“国际空间” 。美官员及学者更一再宣称，“要看到台湾有真正的国际空间” ，奥巴马呼吁中国大陆应给予台更大的“国际空间” ，否则将削弱马英九的执政地位等。而马英九当局也是心有灵犀，在两岸关系的博弈中积极利用美国因素，把祖国大陆支持台湾拓展“国际经贸空间”等方面的内容作为未来的两岸经贸政策的延伸和附加条件。 10四、马英九两岸经贸政策中的民意因素 马团队的大陆政策必须建立在广泛民意支持的基础上。马英九非常重视民意对其大陆政策的支持，一直强调“以台湾为主，对人民有利”的原则，他所提洽签“和平协议”的第一个前提就是“民意高度支持” 。过去
21、4 年来，台湾民众“求和平、求安定、求发展”的主流民意没有改变，马英九推动两岸经贸发展的政策得到了台湾主流民意的支持。在操作层面上，截止 2013 年 5 月底，两岸积极推动了 8 次“陈江会谈” ，共签署 18 项协议。根据台湾政大选研中心、台湾中华征信所、柏克公司、台北市立教育大学民意与政策中心、台湾 TVBS 民意调查中心等机构的调查显示，会谈获得了绝大多数台湾民众的支持。 民意的高度支持，使马团队更确认，制度化协商是处理两岸复杂情势及稳定双方关系的正确道路。其一，随着两岸制度化协商的不断深入和两岸经贸关系的不断升温，台湾民众对两岸和平稳定的现状越来越有信心，如台湾民众对“陈江会谈”有助于两岸关系的和平稳定的认可度从第一次会谈的 59.9%，上升到第四次会谈的 68.3%和第六次会谈的73%。其二，台湾主流民意对“陈江会谈”的总体效果认可度不断上升并维持在高位，对于“透过两岸制度化协商来解决交流问题”这一条的民众支持满意度，从第二次会谈的 71.8%、第三次会谈的 73.8%，上升到第七次会谈的 84.8%的高位。其三，台湾民众对直接能够感受到的两岸会谈成果更加“有感” ，如台湾民众对两岸海空运输协议、邮政协议、共同打击犯罪等会谈成果的满意度高达七成五以上；对金融、陆资来台、投保协议、医药卫生合作等行业性较强的协议满意度相对较低，但也基本都
