1、1美国财产申报制度的文化依托摘要 美国财产申报制度有其深层的文化依托：制度出台以道德观念自觉为先导，腐败现象陡增引发民众的廉政观念觉醒、学界的治腐理论反思、官方的道德规范反省，为制度出台奠定了广泛的社会基础；制度实施以心理认同为支撑，向公职人员提供的教育培训、权益保护、精细服务，为制度实施奠定了深刻的思想基础；制度升华以行为习惯养成为标志，对公职人员实行的财产报告审核、背景调查、社会监督，为行为习惯养成奠定了深厚的道德基础，从而推动制度升华为文化。 关键词 财产申报制度，文化依托，道德观念，心理态度，行为习惯 中图分类号D523 文献标识码A 文章编号1004-4175（2014）01-007
2、0-06 收稿日期 2013-11-08 作者简介 张深远（1968-） ，男，河南周口人，上海师范大学纪委办助理研究员、法学博士， 上海预防职务违纪违法犯罪研究中心秘书，主要研究方向为政治学理论、反腐倡廉。 张惠康（1963-） ， 男，上海人，上海师范大学纪委副书记、副研究员， 上海预防职务违纪违法犯罪研究中心副主任。 财产申报制度的成效如何决定这一制度成功与否，美国财产申报制度的成效源于其文化依托。尽管中美两国社会制度和历史文化传统差异2较大，但其财产申报制度的文化依托值得我们思考。深入考察美国财产申报制度，发现其文化依托是：制度出台以道德观念自觉为先导，制度实施以心理认同为支撑，制度升
3、华以行为习惯养成为标志。 一、 制度出台以道德观念自觉为先导 美国出台财产申报制度，是对腐败现象陡增的回应，其先导为道德观念自觉。 二战以后，尤其是二十世纪六七十年代，美国的腐败现象持续增多。从国际局势来看，随着法西斯集团崩溃即共同敌人消失，世界分裂为以美苏为首的两大阵营，增大军事和外交投入成为对抗对峙的客观需求。然而，无论是军备竞赛、军事对抗等冷战，还是朝鲜战争、越南战争等热战，以及马歇尔计划、第四点计划等巨额对外援助，均在开辟新的权力源泉和新的利益来源的同时，开拓着权力异化空间和私利谋取视阈。从美国国内来看，罗斯福新政开启国家干预经济的新模式，也打开了腐败多发的潘多拉盒子。直到 20 世纪
4、 70 年代，新政采用的凯恩斯主义一直风行。随着经济从自由放任转向国家全面干预，政府的职能、规模、收支持续增加，权力寻租机会越来越多。此外，二战后兴起的第三次科技革命也提高了腐败的科技含量。正是经济、政治、军事、外交、科技等领域的腐蚀因素持续汇集发酵，导致腐败现象大幅度增加，诸多高官丑闻和腐败大案觞滥天下。诸如，参议院高级助手贝克受贿丑闻、众议员迪格斯回扣丑闻、总统助理艾德马斯受贿丑闻、副总统阿格纽受贿丑闻、水门事件、韩国门事件等。从 60 年代末到 1974 年，盗窃案增长12%，白领犯罪却增长 313%。 1 （P91 ）公众对联邦政府的信心从31966 年的 42%降到 1976 年的
5、9%。 2 （P75 ） 腐败现象持续增多，引发道德观念自觉。一是民众的廉政观念觉醒。逃离欧洲政治迫害和宗教压迫的北美殖民者虽然担忧收买型腐败，却更害怕导致体制型腐败，所以对亚里士多德、波里比阿、马基雅维利、洛克、孟德斯鸠等人的防治腐败思想情有独钟。开国以后，政府始终对体制型腐败保持警觉，将其治理“看作国家的首要政治问题” 。直到 19 世纪 90 年代，美国建成了世界上最大工业国、最大一体化市场，对专制和奴役的担忧才逐渐消退，反腐重心随之转向收买型腐败治理。 3 （P39 ）无论重心如何转移，腐败治理总是呈现三位一体特色，即以民主化运动为动力之源、以政治改革为必由之路、以立法建制为根本之举。
6、诸如，十九世纪三四十年代的反对经济腐败运动，推动各州宪法改革和系列反腐法规出台；50 年代开始的文官改革运动，推动“建立文官制”的彭德尔顿法颁布；80 年代开始的人民党运动、进步主义运动及 20世纪初的丑闻报道运动，推动“扩大公民参与和直接选举”的联邦宪法改革和系列反腐法律颁布。从 20 世纪 60 年代开始，由于“腐败对宪法秩序和民主社会的价值构成了一种威胁” ， 4 （P3 ）在民权运动、黑人运动、新左派运动、学生造反运动、反传统的文化运动中，夹杂一种强烈要求政治公开化、透明化的政治民主化运动，出台官员财产申报等阳光法案的呼声日益高涨。 二是学界的治腐理论反思。20 世纪 60 年代以前，
7、美国对腐败问题的解释主要来自于泛泛而谈的道德论，即腐败是个人道德缺陷和价值观念冲突所带来的道德堕落所致 5 （P18 ） ；学界既没有明确给出腐败4定义，也没有深入分析腐败机理，甚至一度沸沸扬扬地谈论腐败正效应。随着二战后腐败现象持续增多，诸多学科纷纷驻足反思，不少学者严肃研究腐败问题。到了六七十年代，形成了有关腐败概念、危害、成因、治理的系列成果。在腐败概念上，以公职为中心的定义强调公共领域与私人领域的范围界定，以市场为中心的定义强调政府调节与市场配置边界清晰，以公益为中心的定义强调公共利益与私人利益泾渭分明，三者均将腐败缘由指向权利边界模糊、权力运行封闭；在腐败危害上，随着现代化和经济发展
8、的腐败理论提出，腐败正效应理论在美国失去了堂而皇之的借口，腐败危害共识形成，即腐败造成资源浪费、资本外流、投资扭曲，导致管理低效、政治不稳、政府合法性丧失；在腐败成因及其治理上，涌现出政府形式缺陷论、阶层结构虚弱论、需求未满足论、政党活动论、选举拉拢论、立法过多论、分权过度论、伦理堕落论、人口异质论等，腐败治理随之聚焦于改革体制、完善法规、健全制度。与此同时，经济学、管理学、政治学等学科提出了一系列新理论。委托代理理论提出，腐败是代理人在利益相冲突和信息不对称的环境中，滥用委托权谋取私利的行为，其治理的关键是政务透明；寻租理论指出，腐败是利用公共权力谋取租金的利己行为，其治理措施是行政管制减少
9、和权力运行透明；制度经济学理论将腐败归因于制度和信息的不完备，其治理方案是建章立制和信息公开；新公共管理理论强调，腐败是治理不善的表现，善治是治理优化的方向，其核心要素是合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效 6 （P4-11 ） ；玻璃缸理论认为，官员应把自己看似生活在玻璃缸中的金鱼一样，公开、透明、可见；公共财产理5论认为，官员应把自己看作公共财产，个人的经济和社会状况无须保密；阳光理论认为，腐败缘于政府关起门来、放下窗帘的暗室运作，阳光是最好的防腐剂 7 （P361 ） 。这些理论思潮风起云涌、交相辉映，为财产申报等阳光法案出台提供了理论支撑。 三是官方的道德规范反省。面对腐败现象持续
10、增多，难辞其咎的官方躬身自省，尤其反省政府道德规范。逃离欧洲专制统治和宗教迫害的清教徒认为，公共职位应该由具有财富、地位、更高道德和管理素质的绅士阶级担任，乡绅阶级也应该以贡献公共服务来证明自己是上帝的选民。从北美殖民地时期到分赃制实施的两百多年间，公众大都据此观念从乡绅上层挑选公职人员，加之政府职能简单，所以腐败程度不高。但是，随着政府职能拓展和权力增添，乡绅官员追求私利现象不断增加。安德鲁杰克逊以反腐为竞选主题成功当选总统（1828 年）后，顺势推行分赃制改革，即大选获胜的政党可以挑选任何有智力的人担任公职。分赃制以政治忠诚取代血统纯正成为担任公职的首要资格，扩大了政治参与，但也敞开腐蚀政
11、府道德之门。从此，美国进入长达半个多世纪的严重腐败时期。19 世纪后半叶， “利益冲突”概念建立起来，政府围绕防止利益冲突相继在 1853年、1864 年、1872 年出台法规，但并未扭转腐败滋蔓局面。直到旨在建立文官制的彭德尔顿法 （1883 年）出台，并在各级政府逐渐推行，才度过腐败高发期。文官制实行考试竞争、择优录用，以德才功绩取代政治忠诚成为担任公职的首要资格，保障了“最优秀人员”为政府服务。19 世纪 80 年代至 20 世纪 20 年代，进步主义运动、人民党运动、丑闻报道运动等社会运动推动城市改革和地方改革，以及提尔曼法案 （禁止6公司向公职候选人捐款，1907 年） 、 竞选经费
12、公开法 （1910 年） 、 联邦反腐败行为法 （1925 年）等法规出台，腐败渐渐稳定在较低程度。随后的罗斯福新政尤其关注政府道德，以行政令禁止联邦雇员“为了投机目的”购买或出售“公司股票、债券或商品” ，要求为政府服务的所有人员公开其所有的证券财产，使得腐败持续低度。正是随着担任公职资格由血统纯正向政治忠诚、德才功绩转变，公共职位由早期的乡绅垄断向分赃制的政党垄断、文官制的优者垄断演变，逐渐形成了腐败治理的传统和习惯，即修订完善以防止利益冲突为核心的公职人员道德标准，建立健全与此相关的法规制度。二战后腐败现象持续增多，政府道德日益聚焦于利益冲突，道德标准规范化、法制化问题愈加突出，亟待解决
13、。于是，1951 年参议院提出对改善联邦政府道德标准的建议，包括建立道德委员会 ，杜鲁门督促国会制定揭发总统任命官员可疑财产的法律；1957 年众议院通过政府工作人员十项道德规范 ，涉及政治家的财产公开问题；1961 年肯尼迪签发 10939 号行政令，颁布行政官员道德纲要 ；1965 年约翰逊签发 11222 行政令，要求总统提名的官员秘密申报财产 8 。尽管政府不断完善道德标准，由于缺乏法律权威，一些高官仍然有恃无恐。70 年代相继发生两大丑闻，1972 年的水门事件涉及最高官员总统，1976 年的韩国门事件涉及 115 位国会议员。两大丑闻危及美国民主制度，触动担忧专制这根敏感神经，激起
14、极大民愤，国会最终于 1978年通过确立财产申报制度和统一官员道德标准的政府道德法 （1989 年修订） 。该法是制度出台以道德观念自觉为先导的典范，这一时期颁布的阳光法案和反腐法律颇多，诸如 1966 年的信息自由法 、1970 年的7有组织的勒索、贿赂和贪污法 、1972 年的联邦咨询委员会法和联邦选举法 、1974 年的隐私权法和联邦选举法修正案 、1976年的阳光下的联邦政府法 、1977 年的对外贿赂行为法 、1978 年的监察长法 。 二、 制度实施以心理认同为支撑 美国实施财产申报制度，以心理认同为支撑。即以教育培训让公职人员认知制度设计的合理性，以权益保护和精细服务让公职人员体
15、会制度执行的人性化，在晓之以理、动之以情中，取得心理认可、态度赞同，水到渠成地落实制度。 （一）以教育培训力争心理认同。联邦政府道德署每年针对需要申报财产的官员和雇员开展专题教育培训，对 1200 名最高级官员主要进行一对一的面对面培训，不仅诠释制度规定及其操作规程，而且阐明制度在提高政府公信力、防止利益冲突、佐证官员清白方面的作用，特别强调制度设计的合理性，即遵循四项辩证原则。一是有限申报，即要求一定职级的公职人员定期申报一定价值之上的家庭财产，绝非让公职人员完全透明，以免其产生排斥心理。 政府道德法规定，总统和副总统及其候选人、议员及其候选人、司法官员、总统提名的官员，GS-16级薪俸以上
16、及与此相当的官员和雇员，0-7 级薪俸以上军职人员，以及道德署署长确定的属于同一等级的任何其他职位的官员和雇员（任职满 60 日） ，均要于每年 5 月 15 日之前（或者候选人确认 30 日内、新任官员和职员任职 30 日内，官员提名送达参议院后 5 日内，离任后的 13 日内） ，申报本人及其配偶和非独立生活子女前一年度由分红、租金、利息以及投资8收益组成的超过 100 美元的任何收入（政府给予的工薪除外） ，包括累计100 美元以上的酬金、礼物，累计价值 250 美元（亲属给予的例外）以上的交通、住宿、食品、娱乐和补偿，1000 美元以上的经营收益和个人居所以外的不动产和股票、公债、期货
17、及其他形式证券的交易情况，5000美元以上的所有存款，10000 美元以上的贷款、担保等债务，并注明其来源、种类、数额、价值、日期等。二是独立审核，即独立、权威、专业的机构审查核实申报报告的真实性、规范性，审查过程不受任何干涉，公正地维护公职人员的正当权益，使其从心理上支持这项工作。法律规定，审查行政部门申报报告的政府道德署署长由总统提名并经参议院批准后任命，向总统和国会负责，不征得国会同意，总统无权免其职务，法律还明确要求每一行政机关尽其所能地为署长履行职责提供服务、人员、设施以及信息和记录；参众两院指定的委员会分别审查各自部门的申报报告，并向参众两院负责；联邦法院司法会议设立的司法道德委员
18、会审查司法部门的申报报告，并向司法会议负责。审核期限为 60 日，审核内容包括申报时限是否及时、财产登记是否完整、财产变化是否正常、收支状况是否异常、利益冲突是否存在、前后资料是否矛盾等，审核方式有评议、调查、质询、提交说明材料等，审核报告包括财产登记状况、审查概况、审查结果和防止利益冲突建议等。三是相对公开，即限定公开人员、公开内容、公开条件，尽量维护公职人员的隐私，使其对此项工作持正确态度。法律要求联邦政府 400 多万公职人员中的 35 万多人申报财产。其中，1200 名行政部门最高级官员、100 名国会参议员、435 名国会众议员、840 名联邦法院法官等位于权力中心及其附近的 2.8
19、 万官员9和雇员公开申报，总统和联邦司法委员会指定的 32.5 万官员和雇员秘密申报（主要是特定领域涉及独立决策过程的中级官员和雇员，其职责通常较为敏感，涉及合同、采购、发放许可、监管或者审计非联邦实体等） 。9 公开申报的报告可以查阅（可能损害国家利益的信息除外） ，但不得用于非法目的、商业目的、确定个人信用级别、任何目的的索要金钱，违者课以 5000 美元以下罚款。公开期限为六年，到期销毁，正在调查使用的报告除外。四是绝对问责，即任何人的任何违法行为均受惩罚，一视同仁，包括总统、议长在内的高官也不例外，使公职人员心理均衡，最大程度上接受此项工作。法律规定，对迟报、瞒报、漏报、伪报、拒报、拒
20、绝质询、拒绝调查、拒绝提交说明材料，以及有关利益冲突的违法行为，可给予警告、开除公职、没收财产、罚金、判刑等惩罚。 10 （P558-613 ）四项辩证原则兼顾公共利益和私人利益，在公众知情权与官员隐私权之间寻求平衡，体现公正，合乎情理，为公职人员所认同。 （二）以人性化执行制度赢得心理认同。这不但体现在道德官以提供体贴入微的精细服务和量身定制的防止利益冲突建议，帮助候选人争取职位，帮助在职者维护权益，还体现在政府提高公职人员道德标准时，施以利益诱导。其一，帮助候选人争取职位。法律规定，总统、副总统、议员等民选职位候选人应在正式确定之后 30 日内提交财产报告，接受候任部门的道德官审查，将审查
21、结论提供给选举委员会审查时参考；需要征得参议院意见的职位人选，有关人员应在总统向参议院送达提名之后 5 日内提交财产报告，接受候任部门的道德官审查，审查结论提供给参议院有关委员会审查时参考。候任部门的道德官在审查这些财产报10告时，如果发现候选人的财产状况与其候任职位存在利益冲突，立即通知候选人，并在卖掉资产、匿名信托、申请豁免等法定出路中为其量身定制处理建议，待其修改完善后，再给出审核结论。其二，帮助在职者维护权益。各部门的道德官均建立咨询意见服务制度，并定期向本部门的财产申报人员公布一份记载所有导致或者可能导致利益冲突的清单。在每年一度的财产申报报告审查中，道德官对照报告人应适用的法律和规
22、章的要求，尤其注意报告人所在单位的特殊要求。如果认为报告应当补充信息，则告知报告人应该补充的信息及提交期限；如果认为报告不符合法律和规章的规定，则要求报告人给予合理的书面或口头答复，并在考虑该答复后得出意见；如果意见是报告人不符合法律和规章的规定，诸如发现潜在的或实际的利益冲突等情况，则将该意见告知报告人，并在提供口头咨询机会后，再考虑是否存在适当的、保证报告人遵守法律和规章的措施；如果结论是尚有实施措施，则将措施及实施期限告知报告人。措施共有五类，可以酌情采用。一是设立匿名信托，即通过道德署信托有关财产，有关财产所有者与被信托人互不知道对方。二是放弃财产，即将有关财产转让或卖掉。三是偿还财产，即剥夺利益所得或要求进行赔偿。四是申请美国法律第 208 条第（b）款规定的豁免，即报请有关部门评估通过，并经主管长官批准，免除相关责任。五是自愿申请调职、重新任命、限制其职权或者辞职。限制职权的常用措施是回避，即有关财产所有者以书面形式保证，不参与有关自己财产利益的工作事项。 11 （P528-591 ）其三，在利益诱导中提高道德标准。 道德改革法于 1989 年取代政府道德法 ，在严格联邦政府道德标准的同时，
