1、1美国思想库的功能探讨摘要 作为美国外交政策制定领域的一支极为活跃的力量，美国思想库在美国外交政策制定领域发挥着主要功能：作为外交政策理念之源，其政策主张会成为美国政府中国政策的有机成分；作为讨论和酝酿外交政策及政府官员解释和发布政策主张的平台，其举办了一系列的研讨会，邀请政界要人发表演讲；作为政策评价者及第二轨道外交的承担者，其接受有关政府部门委托评估国家外交政策的有效性，利用其独立性和专家身份开展二轨外交。 关键词 思想库，外交政策，理念之源，平台，政策评价者 中图分类号D521 文献标识码A 文章编号1004-4175（2013）05-0068-04 过去的一百多年来，美国思想库在美国外
2、交政策制定过程中一直有很大影响，且作用日益重要。本文将以布鲁金斯学会、卡内基国际和平基金会、战略与国际研究中心、兰德公司和新美国安全中心对中美关系的影响为例探讨美国思想库在外交政策制定领域的功能发挥。 一、外交政策理念之源 当中国在国际舞台上的地位日趋重要时，中国与中美关系日益成为美国各大思想库亚太政策中心、亚洲项目和中国研究中心的重点研究课题。 “提出政策理念是思想库的基本任务。 ” 1 布鲁金斯学会、卡2内基国际和平基金会、战略与国际研究中心、兰德公司和新美国安全中心均极为重视中国和中美关系的研究。布鲁金斯学会于 2006 年建立了约翰?桑顿中国中心，其中国分部设在清华大学；卡内基基金会的
3、亚洲项目也于 2004 年在清华大学设立了卡内基清华中国中心；战略与国际研究中心设有费和中国研究项目；兰德公司作为政府承包商有三个由联邦政府出资主办的研发中心，即阿罗约中心、国防研究所和空军项目，承担了多个关于中国军事、经济和两岸关系等方面的合同项目，另外兰德公司的亚太政策中心还设有 TANG 美中关系研究所；新美国安全中心的亚太安全项目曾发布诸多如“中国来了：全球关系战略框架”和“来自中国的挑战：美日联盟所面临的中国军事、经济和能源选择的威胁”等研究报告，并且该项目设立了“临界点：东海与南中国海的安全”研究项目，定期发布公告和研究报告，还以地图的形式动态显示 20 世纪 50 年代以来该区域
4、发生的重大事件。 各思想库均通过各种渠道发表政策主张，发挥影响。出版书籍、发布研究报告、向国会及政府有关部门递送政策简报、为有影响力的报纸和杂志撰文、承担国防部和国务院等政府部门的合同项目等是主要渠道。许多思想库办有自己的旗舰杂志，外交关系委员会的外交杂志、战略与国际研究中心的华盛顿季刊 、卡内基基金会的电子月刊卡内基中国透视和兰德公司的兰德评论都有很大的影响力，布鲁金斯学会出版布鲁金斯评论等多种期刊；战略与国际研究中心的太平洋论坛出版太平洋通讯 事件及洞析和比较与联系 ，对亚太事务及国家间关系进行分析和评论，也是各国专家、学者就美国的亚太政策发3表意见的平台。此外，思想库开办各种形式的研讨会
5、，自办电视和音像节目、就当下热点问题发表评论并通过网络与公众互动；接受电视和广播的专访，或做客 CNN、PBS、蓬勃社和 NPR 等有影响的新闻网；去国会作证也彰显了其重要影响和在外交政策上具有话语权。如，布鲁金斯学会的米利亚?索利斯就 TPP 发表的评论文章跨太平洋伙伴关系增加货币操控条款不可行、不合适且会事与愿违被“国会山博客”的观点栏目转载。 2 以近一年内（2012 年 6 月至 2013 年 6 月）他们就中美关系所开展的重大研究、出版的书籍和到国会作证证词为例足以证明他们作为“思想掮客”对中美关系的影响。如，布鲁金斯学会和兰德公司出版了系列书籍：未知的海峡：两岸关系的未来 中国在全
6、球的影响：发展不充分的大国 利益纠缠不清的巨人：中国与美国 塑造历史：巴拉克?奥巴马的外交政策 奥巴马与中国的崛起：奥巴马政府亚洲政策亲历者的讲述 中国对安全的寻求 中国与印度的战略行为：不断增长的权力与带来的忧虑等。五大思想库还撰写了给奥巴马总统第二任的政策建议：需加大投入的政策重点和应谨慎回避的雷区：总统政策备忘录中美战略互疑：解析与应对 网络安全与美中关系 中国军事与2030 年美日同盟：一个战略性净评估 亚洲战略 2012-2013：中国的军事挑战和亚洲权力网络的出现：亚洲区域内双边安全联系的兴起 等研究报告。并且就“中国与中东的能源关系” 、 “中国的政治权力交接问题与前景的平衡评价
7、” 、 “中国在东海和南中国海的海洋争端” 、 “在亚太加强我们的盟友与伙伴关系的策略” 、 “作为新兴大国的北京在南中国4海以及自然资源与中国周边航海紧张局势的关系”等议题去国会听证会作证。 尤其值得关注的是兰德公司的空军项目战略与理念研究 2012 年至2013 年的主要项目：（1）美中记分牌：战略家该如何运用它们？该研究基于空军项目对美中记分牌的研究结果思考美国应如何更好地利用美中相对实力的变化使美国的战略与行动优势最大化。 （2）控制升级：聚焦中国与伊朗。该研究思考并为变化管控升级手段提出建议。鉴于中国与伊朗这两个国家的性质有几个临界点会使美国未来几年与他们发生军事冲突，由此，管控升级
8、至关重要。以前的战争，冲突升级被严格控制，然而由于双方在西太平洋的筹码日益增加，未来会出现对峙，如不认真对待有可能失控。 （3）中国的东南亚政策及对美国空军部署的影响。该研究旨在理解中国与美国在东南亚及南中国海战略竞争性质的发展与变化将立足于 2012 年空军项目对空海一体战和反介入和区域阻隔，2011 年东亚军事部署研究的成果包括理解中国对空海一体战的看法和对东南亚机场要求的深层次评估，并以此为案例探索在南中国海空海一体战可供选择的基地安排等。 3 思想库提出的政策理念对中美关系产生了影响。由于他们能起到马克斯?韦伯所说的“扳道工”作用，能引导政策的方向。他们的影响力还可从罗伯特?基欧汉和朱
9、迪斯?苟德斯坦恩所提出的观念影响政策的三条路径来解释，即：观念与主张可充当路线图，能起到为政策制定者提供聚焦点或政策凝聚的作用，观点和主张会被制度化 4 （P8-22 ） 。例如，布鲁金斯学会与卡内基基金会均为奥巴马总统的第二任期提供了5外交政策建议。布鲁金斯学会的“需加大投入的政策重点和应谨慎回避的雷区：总统政策备忘录” 事实上就是“就主要国际事项为总统提供了一系列如何应对的路线图” 。该备忘录认为美国正面对一个“发挥影响的关键时刻” ，能决定新的世界秩序的走向，由此建议总统“在能对美国和世界产生变革性影响的事务上投入影响、时间和权力” ，同时“采取措施预防低可能性高影响力事件的发生” 5
10、（P1-2 ） 。其中资深中国专家李侃如在向总统的建议“把北京拉回来”中提出要使再平衡战略在亚太长期来看获得成功，在第二任期，奥巴马总统应“审慎而明智地再平衡其再平衡战略” 6 （P5 ） 。卡内基基金会的“全球十大要务”提出了奥巴马总统在 2013 年应全力应对的十大事务。就中美关系而言，包道格和韩磊在“与北京的新型大国关系”中强调：“如果美国向亚洲再平衡要成功实施，美国和中国必须找到合作的方式。 ” 7 （P53 ） 又如，亚洲经济强劲发展，尤其是中国经济与军事实力的快速增长使许多思想库专家认识到美国二战以来经营的轴辐体系受到了挑战，特别是美日同盟的未来走向需重新权衡，故纷纷就此展开研究，
11、为奥巴马政府献计献策。战略与国际研究中心由前副国务卿阿米蒂奇和著名国际关系专家约瑟夫?奈共同主持研究，于 2012 年 8 月发表研究报告美日同盟：亚洲稳定之锚 ；新美国安全中心经过在美国与日本的调研后发表了题为来自中国的挑战：美日联盟所面临的中国军事、经济和能源选择的威胁 ；2013 年卡内基基金会由史文等中国专家主持发表的研究报告中国军事与 2030 年美日同盟：一个战略性净评估对中国军事实力增长对日本及美日同盟造成的影响进行了净评估，并且对美日两国的政6策制定者、军事专家和中国的学者、分析专家进行了多轮采访。 8 （P12 ） 二、讨论和酝酿外交政策及政府官员解释和发布政策主张的平台 通
12、过举办各种形式的研讨会，思想库成为了讨论和酝酿政策主张的平台，同时也成为了政府官员解释和发表新的政策主张的理想场所。 近一年内五大思想库均举办了一系列有关中美关系的研讨会。布鲁金斯学会主办的研讨会主要包括：定义未来中美关系；选举与接任后的美国与中国：道路与陷阱；美国、中国与亚洲海权；中国的崛起：来自东亚与美国的观点；美中关系：一条新路径。卡内基基金会也主办了如适应新型的美中关系、美国与中国长期合作的前景、美国与中国之间的新型大国关系、中美关系战略路线图、中美权力平衡的转变、对向亚洲再平衡的反思性评价及下一任总统应如何对待中国等研讨会。战略与国际研究中心定期举办亚太安全论坛、南中国海研讨会、TP
13、P 主讲系列和中国现实审视系列等研讨会。2013 年亚太安全论坛与台湾国家政策研究所共同主办，前东亚及太平洋事务助理国务卿克特?坎贝尔和前国家安全局主任鲍比?茵曼参加了研讨；南中国海研讨会第三次年度会议题为“管控南中国海的紧张局势” ，有来自中国、新加坡、澳大利亚、菲律宾的代表，新美国安全中心的派屈克?克罗南和美国海事战争学院的彼得?丹顿也到会并发表观点。 此外，政府官员也利用思想库平台传达他们的政策理念和发布新的政策。例如，在奥巴马总统的东南亚之行前，其国家安全顾问汤姆?多尼伦在战略与国际研究中心发表演讲预先评述此行，借此向国内外传递7“该区域（亚太）将继续是奥巴马政府的政策重点” 9 这一
14、讯息。2013 年 3 月 11 日，中国、日本及韩国新的领导班子到位伊始，多尼伦又在亚洲协会发表演说解释奥巴马政府的再平衡政策，给其盟友送去定心丸并向中国传递信号，即再平衡政策“并非意在扼制中国或在亚洲发号施令” 。他还借此机会肯定习近平主席所提出的建设中美新型大国关系。他说：“美国与中国共同肩负着现实的强国和新兴的强国之间建立新型关系的使命，习近平主席和奥巴马总统均认可这一目标。 ” 10 新美国安全中心曾邀请参议员外交委员会主席麦凯恩、前国防部长帕内塔和美国海军作战部长、海军上将乔纳森?格林纳特发表演讲并与思想库学者及媒体座谈。例如，格林纳特从海军的角度解释了美国亚太再平衡政策及实施，他
15、说：“我们开发新技术是以西太平洋为标准的，我们的预算情况会更紧张，但是我要告诉大家，它不会使再平衡停下来，它会影响，但不会使它停止。 ”他还指出：“中国更多的是被看作机遇而不是威胁。 ” 他强调与日、韩的盟友关系，尤其是与日本的关系，他认为：“我们应该能够向集体自卫方向发展这会使他们的（日本）宪法产生大变化，但有些人认为（日本人）会向这个方向走” 11 三、政策评价者及第二轨道外交的承担者 美国国会下设的相关委员会监督外交政策的执行，他们常命令有关政府部门委托独立评价者评估政策的有效性或是否达到预期目标。思想库因其独立性和专家身份往往是理想的选择。如：当美国决定将政策重点转向亚太地区，国防部于
16、 2012 年 1 月颁布了题为保持美国的全球领8导权：21 世纪国防的首要任务 的新军事战略指导意见，提出“我们有必要向亚太再平衡” 12 。众议院军事委员会要求国防部委托独立机构评价太平洋战区的军力部署能否适应再平衡的要求。国防部委托战略与国际研究中心就如下四点进行研究：审视目前及未来美国在太平洋战区的国家安全利益，审视目前美军在太平洋战区的军力部署和调遣计划、军力调整以回应盟友及伙伴带来的新机遇的不同选择，审视区域内著名的政策领袖和专家及军事将领的看法。 经过为期三个月的调研 CSIS 将评估的主要成果之一美军在亚太的军力部署：一个独立评价连同所附带的机密事实依据和引文提交国防部。 13
17、 （P9 ）2012 年 8 月 1 日，该项目主管大卫?伯窦和麦克尔?格林到国会听证会作证就研究结果进行汇报及解释。同时国防部主管政策的副部长罗伯特?斯科和东亚事务执行副部长大卫?哈尔维也应召去听证会作证。 就对中美关系的影响而言，该报告“重点关注如何使美国的军力部署与美国在亚太的整体利益相适应这一重要问题” ，并提出“战略再平衡应多关注南亚和东南亚，同时与东北亚的主要盟友合作，提高面对反介入和区域阻隔时的威慑能力” 。同时指出：“美国在亚洲的首要任务不是要为与中国的冲突做准备而是要塑造环境使这种冲突没有必要，且使未来与中国发生冲突成为难以想象的事情。 ”由此， “太平洋战区应进行伙伴面对内
18、忧外患时的能力建设；合作应对如人道主义援助和救灾等共同挑战；联合训练以加强合作能力，在危机时刻更有效共同行动等” 13 （P5-6 ） 。 9思想库还利用其独立性和专家身份开展二轨外交。从对中美关系的影响看，中国当代国际关系研究所和战略与国际研究中心举办的“中美网络安全对话”是思想库二轨外交的范例。从 2009 年起他们共主办了七轮正式会议和几次非正式讨论，中美两国负责网络安全的官员和有关学者参加了对话。该对话的目的在于减少错误认识的存在、增加透明度、理解对方如何处理网络安全事宜以确立潜在的合作领域并且建立互信和就标准或制度达成协议。布鲁金斯约翰?桑顿中国中心每年一度的“低碳发展在美国与中国”
19、研讨会有来自中国与美国的专家和官员就碳排放对环境的威胁及两国在新能源领域合作的得失开展了多次研讨。 综上所述，美国思想库在其外交政策制定领域发挥着重要作用，他们的实际存在与话语权不可忽视。认真分析思想库的研究成果以及他们就中美关系所发表的相关评论，及时关注思想库举办的各种研讨会，有助于把握中美关系发展的态势，把握美国决策层对中国政策的动向。重视思想库中有朝一日会进入美国政府的中国政策团队的中国专家，并且与他们保持良好的互动，在某种程度上有助于增进理解，消除战略互疑。此外，加大与美国思想库在新能源开发及利用、网络安全和东海及南中国海纷争等领域开展二轨外交的力度有可能为两国找到更多合作的领域。 从
20、美国思想库在中美关系中发挥的功能可见，他们在为美国在 21 世纪的巧权力之路提供环境智慧。我国的思想库近年来有了长足发展，但还应该进一步提升研究能力，增强研究的前瞻性、针对性和加强对不断发展变化的形势进行研判的能力为我国在 21 世纪实现中国梦提供环境智慧。 10参考文献： 1 Kent Weaver. The Changing World of American Think Tanks J. PS： Political Science and Politics， 1989（9）. 2Mireya Solis. A Currency Clause in the Trans-Pacific Pa
21、rtnership is Unworkable， Unsuitable and Counterproductive JOL.Congress Blog， 2013-06-08http：/T /congress -blog/foreign-policy/309203. 3RAND PAF. 2012， 2013 Strategy and Doctrine Program Research Agenda. EBOL. RAND Corporation， 2013-04-21 http：/www.rand.org/paf/agenda/2013/sd.html. 4 Judith Goldstein
22、 and Robert Keohane. Ideas and Foreign Policy M. London： Cornell University Press，1993. 5Martin Indyk and Robert Kagan. A Plastic Moment， in Martin Indyk and Tanvi Madan， et al. Big Bets and Black Swans： A Presidential Briefing Book M.Washington D.C.： Brookings Institution， 2013. 6Kenneth Liebertahl. Bringing Beijing Back In， in Martin Indyk and Tanvi Madan， et al. Big Bets and Black Swans： A Presidential Briefing Book M.Washington D.C.： Brookings Institution， 2013. 7Douglas H. Paal and Paul Haenle. A Great-Power Relationship with Beijing， in Jessica T. Mathews. Global Ten：
