1、1能力建设促进边疆少数民族失地农民社区发展基金项目：云南省教育厅科学研究基金项目（2011C203） 作者简介：卜文虎，男（纳西族） ，云南大学公共管理学院 2009 级博士研究生，主要从事民族社会学、社会政策研究。 摘要：如何运用恰当的公共政策，增强能力建设，推动边疆少数民族失地农民社区可持续发展，维护社会和谐与稳定，是一个重大的现实问题。Z 村和 K 村是能力建设存在诸多差异的丽江市城区纳西族失地农民社区。从对 Z 村和 K 村发展的经验研究来看，集体经济发展、社区自治组织、社会资本、文化建设等因素与能力建设紧密相关。所以政府可以运用生产性社会政策，采取支持集体经济发展、培育社区自治组织、
2、促进社会整合、加强文化建设等途径，扩大村民在经济、政治、社会和文化等层面的参与性，提升可行能力，促进边疆少数民族失地农民社区可持续发展。 关键词：能力建设；社区发展；失地农民；边疆少数民族 中图分类号：C91282 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2014）06-0099-06 目前我国有关失地农民的研究，集中于探讨社会保障体系、土地制度、保障农民权益、就业创业、城市化社会适应等有关失地农民的公共政策和制度安排的创新与改革。上述公共政策和制度安排固然重要，但对于边疆少数民族失地农民而言，一方面，由于地方经济社会发展状况2所限，公共政策通过社会支出对这一群体的转移支付水平毕竟有限；
3、另一方面，上述研究视角往往将失地农民群体视为公共政策的被动接受者，对这一群体及其社区为谋求自身发展而采取的社会行动和能动性的研究明显缺乏，对如何促进边疆少数民族失地农民及其社区可持续性发展这一现实问题，没有提供建设性的经验证据和理论洞见。也就是说，对边疆少数民族失地农民及其社区如何运用自身资源和公共政策而形成可持续发展这一现实问题的研究，具有现实意义和理论价值。本文试以云南省丽江市纳西族失地农民社区 Z 村和 K 村为个案，从两个社区发展状况的共同点和差异性分析探讨影响能力建设的重要因素，进而从公共政策视角探究促进边疆少数民族失地农民能力建设的政策模式和方法途径。 一、能力建设的基本内涵 能力
4、建设是基于贫困群体和弱势群体的发展状况的研究，从社会政策和社会工作的视角提出的一种发展策略和途径。分析阿马蒂亚?森提出的“可行能力”概念，有助于厘清能力建设的基本内涵。阿马蒂亚?森认为：“一个人的可行能力指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。可行能力因此是一种自由，是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由。 ”1（P62） 也就是说，在一定的社会历史条件下，实现各种可能的功能性活动组合的实质自由的清单，构成了可行能力。结合阿马蒂亚?森对工具性自由和实质自由进行了阐释和论述，可行能力包括经济机会、政治和社会参与性、基本生活需要满足状况、精神生活可选择范围等方面的内容。因而能力建设也就
5、意味着促进个体或群体的经济机会和资源、政治和社会参与能力、基本生活需要满足、精神生活3范围扩大等。简言之，能力建设的目的就是要使贫困和弱势群体在经济、政治、社会和文化等层面促成可行能力提升和实质自由拓展。能力建设的实质在于扩大自由和保障权利。 从理论的逻辑联系上看，能力建设所产生的自由和权利扩大、参与性增强、经济机会和资源增加，能够为边疆少数民族失地农民社区发展创造动力和条件，从而使之在经济、政治、社会、文化等领域形成可持续发展。下文以经验研究的方式，探讨促进和制约边疆少数民族失地农民能力建设和社区发展的重要因素。 二、对 Z 村和 K 村的经验研究 （一） Z 村和 K 村的征地和补偿状况
6、1996 年至 1999 年，Z 村土地除了宅基地、返还地和预留地，其他土地在两次征地中全部被征用。1996 至 1997 年，第一次被征用 200 多亩土地，每亩土地的征地补偿款为 30000 多元。1999 年第二次被征用近 300亩土地，每亩土地的征地补偿款上升至 87500 元。征地补偿款的一半用于发展集体经济，另一半则在村民中分配。Z 村在征地期间，有 80 多户，人口 370 多人，征地补偿款分配中，每人获得 4 万多元。以 5 口之家计算，每户村民所获得的征地补偿款大约为 20 万元。Z 村在土地被征用后，村民就地安置，不必进行搬迁。 2003 年，K 村土地被一次性全部征用。因
7、 K 村居住地属于规划开发项目的地域范围，K 村在征地后整体搬迁。经村民大会商议，大多数村民不愿意投资发展集体经济，K 村的征地补偿款未投入集体经济，全部在村民中进行分配，至今未建立起任何集体经济实体。2003 年，村民的补偿4费由征地补偿款和搬迁费两部分构成。征地期间，K 村有 37 户村民，人口 130 多人，征地补偿款每人分配 13 万元，另加户头 8 万元。以 4 口之家计算，每户村民得到的征地补偿款为 60 万元，而搬迁费则每户为大约10 万元。 （二）Z 村和 K 村的经济能力建设 Z 村和 K 村均位于丽江市市区，地理位置极佳，随着近年来丽江旅游业的兴盛发展，Z 村和 K 村的村
8、民均将出租房建设作为家庭经济发展的主要途径。由于集体经济发展状况大相径庭，村民的经济机会和资源有较大差异，因而村民的经济收入状况相差甚远。 Z 村的经济能力建设形成集体经济和个体经济之间的协调互动，集体经济为村民拓展经济自由创造了有利的条件。第一，投入集体收入和集体土地，建设福利住房，村民则可在原宅基地上建设出租房，为村民家庭个体经济的发展提供条件。2006 年公寓式福利住房建成，按照所制定的住房分配标准，以每户人口多少和楼层标准缴纳或补偿相关费用后，每户分红一套面积 203 平方米的住房，村民搬进福利住房居住之后，原宅基地则用于出租房的兴建。第二，集体经济的发展，为促进村民基本生活需求和提高
9、村民收入建立了经济基础。Z 村充分利用地理区位优势，调动各种资源发展集体经济，建设商贸市场、酒店、沿街商铺等集体资产，集体经济收入大幅度增加，1997 年集体经济收入为每年 90 多万元， 2012 年则增至为 300 多万元。一方面，Z 村建立了最低生活保障制度。从 1998 年开始，全村发放生活补贴。婴儿出生后每月生活补贴 65 元，年龄增加一岁生活补贴增加 5 元，至 18 岁，生活补贴为每月 150 元；185岁至 60 岁，每月生活补贴 150 元；60 岁以上，每月生活补贴 135 元。从2011 年起，生活补贴从 150 元增加至 300 元。另一方面，Z 村对集体经济收入进行定
10、期或不定期的分红， 2011 年，对集体经济收入进行了一次数额最多的分红，人均分红 11 万元，一般情况每年人均分红几千元。因村集体提供的生活保障补贴和收入分红在一定程度上缓解了村民对未来生活的后顾之忧，多数村民重视对家庭经济发展的投资。第三，集体经济发展同时为村民建设出租房解决资金不足的问题，2010 年村委会以村集体资产为抵押，与古城区农村合作信用社签订协议，村民可向古城区农村合作信用社借贷额度为人均 10 万元的贷款。多数村民向信用社贷款，贷款数额均在四十万以上。至 2012 年，每户村民都建设了出租房。每户村民平均建设出租房标间 40 多间，年平均收入 30 万左右，区位优势好的村民，
11、租房收入则为 40 万左右。村民日常皆从事于打工或个体商业，经济消费可由此项收入中开支，房租收入除支付贷款本金和利息外，成为纯收入，生活水平提高很快。因村民建设出租房没有资金短缺现象，村民之间经济上的社会分化小，生活水平差距不大，更没有出现贫困现象。 与 Z 村相比，较大差异是，K 村的经济能力建设则依赖于家庭经济。三个方面因素制约了 K 村家庭经济的发展。第一，因没有集体资产的抵押，每户村民在农村合作信用社的贷款额度只为 5 万元，部分村民在建设出租房时出现资金短缺的状况。第二，大部分村民受传统农村居住习惯的影响，在宅基地上建设庭院式民房和出租房，出租房的面积和规模受到影响。第三，村民虽然享
12、有最低生活保障、农村合作医疗保险等政府提供的社会保障，但缺乏村集体的福利保障，对未来生活尚有6担忧，多数村民对出租房建设的资金投入仍存顾虑。因此 K 村村民出租房租金收入与 Z 村存在较大的差距。37 户村民中，36 户在 2004 年和2005 年兴建了出租房。只有一户村民未出租房屋，但将部分宅基地出租。K 村村民的出租房规模比 Z 村小得多，大部分村民建设了 20 个标间左右的出租房。以 2012 年的出租价格看，该社区民居出租租金约为每年 5 万元，20 个标间的宾馆和酒店出租租金一般为每年 10 万左右。至 2012 年年底，20 多户村民出租了民居，20 多户村民出租了宾馆和酒店。房
13、屋出租和宅基地出租收入最低一户为每年 2 万元，6 户村民的年租金收入为 5至 8 万元，25 户村民的年租金收入为 10 至 15 万元，4 户村民的年租金收入为 20 至 25 万元，一户村民的年租金收入为 40 万元。因村民日常所从事的工作收入差别不大，虽然 K 村村民在征地以后，生活水平逐步提高，村中没有贫困现象，但在家庭经济发展方面出现了较大的社会分化。与 Z 村类似，K 村正在建设福利性质的公寓式住房。因没有集体资金，以20 亩返还地入股的形式与房地产公司合作开发，每户分配一套住房，多数村民规划在迁至新居后，在宅基地上扩建或重新建设出租房，由于资金筹措的机会和能力的不均等，这在促进
14、村民经济发展的同时，将加剧社会的进一步分化。 综上所述，Z 村和 K 村村民运用相应的经济资源和机会，自发建设经济能力，在一定程度上拓展了经济自由和可行能力。与丽江市城郊的少数民族失地农民社区相比，Z 村和 K 村村民的经济收入高，获得收入的途径多，社区内经济发展在不同程度上体现出可持续发展的态势。从 Z 村和 K 村经济能力建设状况对比来看，Z 村村民经济收入远远高于 K 村，究7其原因，差异在于集体经济发展状况和获得贷款能力。另外，Z 村和 K 村村民就业状况与丽江市其他失地农民社区极其相似，皆为非正规就业，村民所从事的工作不仅收入低，而且对人力资本提升缺乏作用，如果丽江旅游业发展出现较大
15、的波动，Z 村和 K 村村民的经济资源和机会将面临困境，多数村民对这一现实问题深感忧虑。这从公共政策层面提出了三个问题。第一，集体经济的良性发展有利于培育发展的内生性动力，从而促进边疆少数民族失地农民能力建设和社区发展。贺雪峰针对当代中国的乡村治理，提出了村庄的“社会关联”概念， “它指的是处于事件中的任何一个具体的村民在应对事件可以调用的关系的能力” 。2（P6） 从能力建设的视角分析，乡村社区内的社会关联程度与村民应对和处理经济、政治、社会诸领域的具体事宜的可行能力休戚相关。如果缺乏经济联系和公共利益，村民之间的社会关联必然疏松，从而阻碍村民和社区的可行能力建设。而集体经济良性发展所产生的
16、村民之间的紧密经济合作和共同利益，势必增强社区的社会关联，扩大村民在经济、政治和社会文化等层面参与性、增加自由和权利，从而为社区能力建设和?源发展提供经济条件和社会基础。第二，经济政策对少数民族失地农民能力建设和社区发展产生重要的影响。运用恰当的经济政策，减少金融市场上的社会排斥，为边疆少数民族失地农民经济能力建设提供经济资源和机会，这已成为地方政府应承担的社会责任并切实解决的现实问题。第三，如何实施公共政策，能否扩大边疆少数民族失地农民的经济参与性，这一问题不仅关乎增加经济收入和增进社会福利，而且影响边疆少数民族地区的社会稳定。扩大和增强参与性，在可行能力视角的公共政策中8处于核心位置：公共
17、政策的作用不仅在实施那些从社会价值标准和认同中产生的优先顺序，而且在于推广和保障更充分的公共讨论公众是变革的能动参与者，不是指令或资助配给的被动的顺从的接受者。1（P276） （三）Z 村和 K 村的社区自治能力建设 征地之后，Z 村和 K 村村民的经济活动发生了重大转变，乡村社会村民相互协作的经济基础也随之变迁。Z 村和 K 村的社区自治能力建设呈现出截然不同的状态，从中可以厘清影响社区自治能力建设的主要因素，进而探讨增强社区自治能力建设的公共政策途径和方法。 社区自治能力与两个逻辑上递进的问题有重要关联。第一个问题，社区中的个体、群体和组织等行动主体是否广泛参与社区公共事务管理？即社区自治
18、的主体性问题。第二个问题，行动主体以何种方式参与社区管理和发展？即社区自治的自主性问题和合法性问题，也就是说在多大程度上排除了外部组织群体的干扰和参与方式是否符合基层民主制度的规范。第二个问题，从政治学上说，意味着“社区自治就是社区自己组织的自治”3（P170） 和“利益相关者习惯于通过民主协商来处理公共事务、公共问题、各种纠纷等” 。3（P171） 那么，在 Z 村和 K 村，社区自治能力建设的具体情形如何呢？ Z 村和 K 村的社会整合状况差异极大，因而社区自治行动主体对社区公共事务管理的参与性也随之有明显的区别，促使社区自治能力建设呈现出不同的态势。探究社区社会整合，目的在于考察各种社会
19、关系是否融入社区公共政治之中，因为根据“嵌入性” （embeddedness）理论，9“对社会行动和社会制度的分析必须被重新置于对社会关系的分析的基础上” 。4（P182） Z 村不断整合宗族关系、村委会、党支部、村民大会、议事会等不同社会关系、社会群体和社会组织，将其融入社区公共政治之中。第一，从 1996 年起，每一届村委成员换届选举中，村中每一个宗族均有代表担任村委成员，不断弱化宗族群体对公共事务的影响，将宗族关系融入社区公共政治之中。第二，在征地期间和征地以后，社区内经济投资、补偿款分配、公共设施建设等重要事项，均征求社区内公职人员的意见建议，一方面在社区发展中积极运用公职人员的社会资
20、本，另一方面增强公职人员对社区的认同感，促进社区内村民和公职人员两个社会群体之间的社会整合。第三，由社区内精英组成议事会，与党支部、村委会、村民大会等社会组织共同参与社区重要事务的决策和管理，对不同的社会组织和社会群体进行社会整合。而 K 村的各种社会关系、社会群体和社会组织缺乏有效的社会整合，社区内村民“原子化”的倾向明显。K 村为聚族而居的村落，宗族关系未阻碍社区公共政治，但由于社区内不仅缺乏社会整合，而且征地期间破坏了社区的社会资本，征地之后除党小组和村委会之外，没有社会群体和社会组织参与社区公共事务的管理，社区自治能力建设丧失了社会基础。第一，征地期间，K村村民大会依据大多数村民意志做
21、出的一些决定，违背公平原则，例如在读大学生不能获得征地补偿款（2003 年就读的大学生，毕业后未必考上公职） ，类似的决策损害了少数村民的切身利益，使部分村民产生严重的相对剥夺感，破坏了信任和合作的社会基础。第二，政府征地人员与K 村村民协商搬迁费的过程中，采用每户单独协商后签订协议的方式，并10告知村民不能泄露搬迁费的数额，不仅践踏了公开公平的原则，而且在社区内造成村民之间的相互不信任，阻碍了社会信任网络的建构。在访谈中，村民告知，搬迁前村民的住宅基本上为民居建筑，搬迁费一般为10 万元左右，而搬迁费最高的几户村民则为 40 万元，相差悬殊，由此大部分村民不仅产生相对剥夺感，而且对村委会、党
22、支部和政府的信任度急剧下降，影响了社区的社会整合和社会资本的培育。第三，K 村征地和搬迁期间，村民小组成员和村党支部成员告知离退休人员和公职人员，禁止参与和议论社区的公共事务。社区内村民和公职人员这两个社会群体之间形成了社会区隔，造成公职人员缺乏对社区的社会认同，进一步弱化了社区的社会整合。 Z 村和 K 村的社区行动主体参与社区管理的方式存在本质的差异，社区自治能力建设的状况也截然相反。Z 村社区公共事务管理中，渗透着广泛参与性与民主性。Z 村公共事务的处理，一般遵循以下的程序：由村委会提出将要商议的公共事务事项，议事会和党支部分别交流协商后提交各自的意见和建议，村民大会听取意见建议后做出最终的决策。一方面，从普通村民到社区社会组织，均积极对社区管理和发展产生影响，体现了广泛的政治和社会参与性，提升了村民在政治和社会层面的可行能力。另一方面，村民、社区精英和社区管理人员之间形成了多方的相互协商、权力制衡和博弈。而广泛参与性与相互制约协商这两个因素在政治过程中的发展，本身是构成民主的重要维度，5（P12P13） 不断促进和完善 Z 村的基层民主建设和乡村治理。而 K 村社区行动主体对社区公共事务管理的参与性和参与方式则与 Z 村存在本质区别。2004 年至 2013 年，K 村没有召开一次村民大会，村民对
