1、1能源发展转型的法律路径：从资源优势走向竞争优势摘要：我国能源发展转型首先是资源发展转型，从资源优势到竞争优势是能源发展转型成功的必由之路。法律转型必须顺应并推动能源发展转型，从垄断中解放市场则是法律推动能源发展转型的路径依赖。在从资源优势走向竞争优势的过程中，无论是将煤、油、核作为主要矿种还是特定矿种，资源法及能源法都应当为矿业或能源业建构竞争性市场制度；无论是将可再生能源作为清洁能源还是低碳能源，可再生能源法都必须走向产业振兴法。如果法律制度设计与安排的基点从资源权属扩张与限制，转向资源与投资产权公平分配、交易、保护以及竞争性产业组织与工业创新能力培养，就会在最大程度上释放制度能力与制度优
2、势，从而有效推动能源发展转型。 关键词：能源发展转型；竞争优势；资源法；能源法 中图分类号：D922.67 文献标识码：A 文章编号：10030751（2013）11004407 带着政府配置资源的优势与“硬伤” ，我国能源产业发展已经走过了60 年历程。期间虽有向市场经济渐进的方面，但资源权属构筑的垄断篱笆一直未能打破。从资源出发，能流无论在哪个阶段或环节，其结构与绩效都受困于资源权属配置的初始安排。能源发展转型如果是市场转型，首先就要突破资源权属的垄断篱笆，否则不仅会影响能源转型的质量与速度，而且会拖累经济转型目标的实现。能源发展转型是制度转型，2资源配置的市场化转型是能源发展制度转型，因
3、此，如何从垄断中解放市场尤其是培养竞争性市场，就成为提升能源发展制度转型绩效的关键所在。 一、从资源富足到资源陷阱 （一）资源从财富蜕变成陷阱 作为财富，资源以其价值巨大、位置固定、投资规模，而最早成为民法中的物。从罗马法开始，民法上有关所有权和用益物权的规定就是围绕资源展开的。拥有资源就是拥有财富，资源富足成为比较优势、率先发展和国家博弈的物质基础与国家实力的象征。因为资源和增长是相互依赖的， “一个国家的资源多少十分明确地对它的发展程度和类型都有所限制。尽管这不是唯一的限制，或者，甚至不是主要的限制”。罗托斯更强调资源在经济增长中的作用，他认为自然资源通过提供国内市场和投资资金，推动了一个
4、国家的工业发展，从而使发展中国家更容易实现从欠发达向工业化的“起飞” 。显然，对于一国或一个地区而言，资源优势通常是竞争优势的起点。实际上，在影响经济增长的诸因素中，资源是直接影响经济总量生产函数的根本性因素。在 15 世纪以前，资源优势在经济发展中就具有明显的决定性地位。 从农业革命到工业革命，特别是经过西方经济近 400 年的繁荣，作为资本原始积累和市场经济发 展的物质渊源，在财富积聚中扮演主角的资源竟然逐渐远离了财富。资源存量与财富增加非但没有成为正比，反而成了反比。资源富足国大多沦落为财富贫穷国。从理论上讲，资源富足能带来较快的经济增长，3资源优势“有助于解释初始差异和经济成果的某些变
5、化”。基辛格甚至认为， “如果你控制了石油，你就控制了所有国家”。然而，沉重的资源包袱及其带来的“荷兰病”效应，以及资源寻租性腐败、轻视人力资本投资与自由贸易、内生性增长能力衰退等现象，使得资源富足国缺乏后天发展优势。奥蒂研究表明，19601990 年间自然资源贫乏国家人均 GDP 的增长率为 3.5%，自然资源富足国家人均 GDP 的增长率为1.3%，资源贫乏国家的发展比资源富足国家快 23 倍。资源富足与经济增长之间的负相关性具有很高的稳健性。资源富足国家大多难逃“资源诅咒”（resource curse）带来的厄运。 “资源诅咒”虽引发了争议，却是普遍存在的现实，即使到今天资源富足国家的
6、这种状况也没有发生质的改变。 （二）技术替代资源成为生产力 资源作为生产要素或生产力的效用在递减。随着工业能力与资本有机构成的提高，在一国资本总量中，人造资本、无形资本等资本呈递增趋势，而创造人造资本、无形资本等资本的资源却呈递减趋势。技术与科学的结合使得技术从影响经济增长的诸多因素中异军突起，创造出庞大的生产力，以至于技术进步已经成为经济增长的源泉。工业化的过程，无论是“技术替代劳动力成为商品生产的基础要素” ，还是“利用机器设备促进工厂生产”，都表明：自工业革命伊始，工业化在造就英国“第一个典型的工业化国家”的同时，就将工业技术推向了欧洲甚至全世界，进而加快了社会现代化和城镇化进程。工业技
7、术促进了知识存量增加，扩大了市场规模，导致专业分工细化，推动了国内外自由贸易。4“某个地区、某个领域的技术进步可以把财富扩散到整个国家”，因此，技术进步能够促使资源基础为技术基础所取代， “真正的金矿是制造业”的观念成为共识。美国、俄罗斯等国的发展实践表明，能源资源富足国要成为世界经济强国，就必须借助于其先进的工业制造能力。单纯的能源富足国非但不能成为世界经济强国，反而连国际义务都恐怕难以履行。关于这一点，一个很好的例证是：当德国、日本等工业制造能力强国为成为联合国常任理事国而进行博弈时，石油资源大国沙特阿拉伯却拒绝担当联合国非常任理事国之任。 必须承认，资源与资本、技术、劳动等都是影响经济增
8、长与发展的因素，当技术进步率与全要素生产率直接等同、生产力成为经济增长与发展的源泉后，资源的生产力价值会进一步被淡化。当然，无论人们是否承认资源的价值，资源在生产与消费中都能直接构成价值或带来价值。但是，如果在会计账簿上资源与其他要素无法相折算，那就必然在客观上降低其生产力地位。 （三）资源转化为资本的障碍 技术，无论是知识资本还是工业资本，其都构成资本。从这个意义上讲，技术进步率与全要素生产率都是资本效率。实际上，全要素生产率所包容的劳动增长率和资本增长率也都是资本效率。资源被排斥在全要素生产率之外的一个重要原因是其价值不可计算。与资本有价相反，资源无价，在经济增长与发展中资源产品低价已成为
9、现实。从形式上看，一国的资源定价机制是制约资源成为资本的直接原因，而更为基础的原因则是激励制度的缺失，即缺乏使付出与报酬成正比的制度。实际上，5资源优势可以成为竞争优势，在同样的制度激励下，资源优势者必定会取得竞争主动权。正如刘易斯所言：“在人所作努力既定的条件下，同样的努力在资源丰富的国家比在资源贫乏的国家会带来更迅速的增长。 ”但如果激励制度缺失，资源优势便无从借力。再加上政治经济原因（如竞争制度不给力，无法形成竞争性市场） ，资源便不能进入市场交易，而成为利益集团的盛宴佳肴。资源是否成为资本取决于制度设计。 “假定一国资源是既定的，它的增长率就取决于人的行为和制度，诸如人的能力、对待物质
10、财富的态度、储蓄和生产性投资的愿望以及制度上的自由程度和灵活性这类因素。自然资源决定了发展过程和方向，并构成一种挑战，而人们可能接受这个挑战，也可能不接受这个挑战。 ”制度设计的绩效直接关系到人们对资源的生产性投资的态度，当制度符合人们的利益要求、有利于人们的选择时，资源就会成为资本，成为全要素生产率的组成部分；反之，其就会成为成本。 从“环境资源价值评估”到“自然资本投资” ，从“自然市场”到“绿色价值核算” ，以资源的价值及其交易为基础的资源资本理论已经逐渐成形，并能为资源资本制度设计提供可操作的理性和规则。不过，所有关于资源资本的理论构想都必须建立在资源产权交易特别是完全物权交易的基础上
11、。因为资源的价值因交易而产生，又因交易而分为不同的价值类型。也正是在交易过程中，资源能带来价值的属性得到最大程度的彰显。当资源即资本时，资源与技术、劳动与资本才能同质同量地汇集成真正意义上的全要素生产率。 资源如果成为资本，就会为资源富足国即低收入国带来竞争优势。世界银行的报告显示，在世界财富总量中，自然资本占 5%，生产资本占618%，无形资本占 77%；低收入国家的自然资本占财富比例较大，达到 26%。如果资源成为资本，资源富足国的财富总量就能增加近 1/3， “资源诅咒”现象就无法出现。根据戴利的研究，人造资本具有替代性，而自然资本中有一部分不具有替代性；自然资本已经成为经济发展的限制性
12、因素，因而需要最大限度地投资于自然资本。如果资源成为资本，成本就会向资本转化，世界范围内的财富格局就会发生变化：南北经济关系方面的对立被弱化，全球化分工导致的利益鸿沟被一定程度地弥合。 资源转化为资本依赖于制度转型，制度转型较之资源转化为资本更为困难。因为制度转型不单涉及一国的价值体系重构，还涉及一国的政治经济体制重构，直接关系到社会利益的公平分配和社会的安全与稳定，其中交织着诸多利益集团的博弈，甚至成为一个复杂的政治过程。虽然制度转型的方式与路径选择经常决定着制度转型摩擦力的大小，进而影响到制度转型的节奏与时间，但直接影响制度转型的却可能是创新与保守两种势力的力量对比。在法律制度转型中，政治
13、家智慧通常成为关键因素。 二、从制度优势到竞争优势 （一）制度优势替代资源贫困 20 世纪上半期，当大部分资源富足国“极度追求高水平的自给自足” ，满足于享受资源带来的惠益时，资源贫困国已经在埋头于制度创新，努力以制度优势替代资源不足的劣势，到了 20 世纪 7080 年代，以人才和先进技术为代表的工业能力已经带动这些国家跨入了富国行列。实际上，基于对技术进步重要性的认识，英国从 14 世纪开始就注意知识产权7保护。对技术进步的保护扩展了工资水平、价格结构与自由贸易等工业革命因素的边际。 一国的财富主要取决于其全要素生产率及其所能利用的单位物质资源。 “全要素生产率，即生产要素相互结合的效率，
14、它更好地解释了国家间经济增长与收入的差距。 ”波特认为，在当今世界经济全球化的趋势下，“繁荣是一国自己的事情，竞争力的大小也不再由先天继承的自然条件所决定” ，有利于全要素生产率提升的政策、法律与制度是一国竞争优势的根源，财富因此而聚积；如果一国的制度破坏了全要素生产率，贫困也就成为必然。实际上，制度资本的作用是非常明显的。资源贫乏的国家，只要其制度能够展现足够高的交易效率，其便可得到发展；相反，资源富足的国家如果缺乏更高的交易效率和更优良的制度，便会陷入“资源诅咒”困境。罗宾逊等认为，拥有能提升政府责任意识和能力的制度的国家将会从资源繁荣中受益，而不具备这种制度的国家则可能会遭受“资源诅咒”
15、的困扰。制度优势是根本性优势，是生产要素整合优势。制度可以用不同标准进行评估，但能否带来全要素生产率是判断制度优劣的基本标准。 （二）制度劣势拖累竞争能力 竞争优势来自制度优势。基于制度理性决定制度选择的原理，制度优势取决于制度理性优势。制度优势来源于理性优势及其制度设计。 “设计良好的制度与规则会产生一个有效率的、发展迅速的、生活水平不断提高的社会，设计不良的制度和规则则会引起社会停滞甚至衰退” ， “在认真建立起来的法律规则的环境中，人们可以预见到会出现的情况，也8就会相当负责任地行事” 。然而，从理性优势到制度优势是一个复杂的政治过程，法律制度优势的形成更是如此。制度是理性的结晶，理性优
16、势却未必导致制度优势，缺乏理性的制度设计还会导致制度劣势。在我国，制度劣势恐怕就首先来自理性劣势。 我国的资源并不富足，然而，长期以来实行的资源公有制与资源优势理论相结合，成就了以资源为中心的制度安排。改革开放 30 多年来我国经济高速增长，是因为国家“把更多的资源动员到经济生活中，解放了生产力，实现了经济发展。换句话说，我国经济的发展主要不是靠要素投入效率得来，而是靠要素投入量的加大而得来的” 。然而当前，我国资源不能满足经济高速增长的需要已经成为一个现实问题。资源优势可以成为竞争优势的基础，也可以成为其拖累，关键在于一国的制度设计与安排。我国物权法并没有设计出能够带来资源竞争优势的制度，其
17、将矿业权定位为用益物权，却禁止相关牟利性交易，这不但弱化了权利的法律性质，也否定了矿业权的市场化改革进程。 煤、油、电、核的政府规制加上市场势力的多重垄断是我国能源业的现实。一方面，20 世纪 90 年代以来一些地方陆续进行的煤炭矿业权交易被先后禁止，1996 年矿产资源法修订后出现的限制性煤炭矿业权市场在煤炭部依 1996 年煤炭法予以严格管理和国土资源部、国家发改委等部门持续 7 年之久的煤炭资源整合的情势下走向萎缩、崩溃。另一方面，在政府组织的资本集中过程中，国企特别是央企低成本获得财富增量变大的机会，巩固了其资本与资源优势，民营资本则遭受了重大损失。我国 2007 年反垄断法在能源领域
18、的适用被严格限制在“滥用9市场支配地位”上，市场势力垄断本身所造成的危害却被忽略。国资委将石油、电力等资源型企业确定为公益性企业，这更为垄断壁垒的拆除设置了屏障。我国 2007 年可再生能源法及其修订推动了可再生能源利基市场的逐步形成，民营资本因此获得的发展空间却因国内发电配额切割及国外“反倾销、反补贴”调查而大为萎缩。在与国企特别是央企的博弈中，民营企业的资本产权得不到应有的尊重，民营企业甚至成为“拾荒者” 。政府指导下出现的可再生能源产业的规模化发展及其过剩产能，非但没有带来太阳能、风能等产业的振兴，反而使这些产业进退维谷。以资源管理为轴心的能源管理和管制同样成为部门利益角逐的对象，合并、
19、整合、重组、重塑政府主管部门的大部制能源部改革也因此停滞不前。需要指出的是，我国电监会并入国家能源局并不是大部制建构的开始，而是能源管理与管制相分离或各自独立的尝试的失败。 （三）从资源优势到竞争优势 资源只是能够带来比较优势的一种要素，其并不是全部要素，甚至已经不是主要因素。现代财富大国中没有一个国家是因资源富足而发展起来的。工业能力及其竞争力是国家竞争优势的基本保障。即使资源充分转化成资本，自然资本也仍然无法与人造资本中的金融资本、技术资本等相竞争。在我国，人造资本作为金融制度与工具远比刚刚起步的资源资本要强大得多，因此，制度设计与安排不能总是围绕资源权属及其支配、维护展开，更不能围绕维护
20、目前的资源垄断局面而展开。 在能源资源开发的惠益分享已经全球化，国家间的合作博弈几成定局的情况下，用所有制或所有权限制资源交易实际上已经没有太大意义。10如此既不会为国家带来财富，也不会提升国家的竞争力。基于国家主权博弈从地缘政治走向地缘经济的趋势以及我国成为世界第一大石油进口国，特别是我国企业“走出去”获取资源的现实，对我国国企特别是央企进行产业组织能力再造，重构其资本结构，增强其工业资本能力，已经成为我国更为重要的选择。在垄断中解放市场，就必须进行制度转型，即使制度从维护垄断转型至推动竞争。至少， “政府可以通过促进竞争来停止保护垄断权利” 。 实际上，限制交易的直接后果是国家利益部门化、
21、部门利益个人化等权钱交易现象的大量涌现，正因为此，我国矿产资源管理和矿业权交易最先成为能源业中被中纪委挂牌监察的重点领域。从一定意义上讲，我国政府、国企特别是央企已经深深坠入资源优势的制度性陷阱。要走出资源优势陷阱，就必须切断政府、国企特别是央企在资源优势方面的利益链，使竞争、博弈成为国企特别是央企的选择与抉择。在政治、经济转型的大背景下，实现产权、竞争、投资等方面法律制度的市场化转型可能是我国从制度劣势走向制度优势的契机。 三、我国能源法的制度抉择 （一）从资源市场启动制度转型 由于固守利用资源优势的发展模式，我国已经错失了许多发展良机。从资源优势转向竞争优势必须进行制度转型。要让制度集聚资本力量而不是分散资本力量，这是提升国家能力的关键。以资源的市场化转型启动法律制度向实现竞争优势转型，是包括资源制度在内的法律制度创新过程。以能源结构转型、能源消费强度与消费总量“双控” 、提高能源效
