1、1农村宅基地退出问题再探讨摘要：相较于城乡二元结构的分割，农村土地制度的限制、宅基地退出路径不畅等体制机制原因，中国二元经济结构及在国际体系中的位置型塑出的半工半农的家计模式对农村宅基地利用形态影响更大，它造成农村宅基地的“季节性闲置” ， “一户多宅” ，空间形态上的建设用地扩大及土地资源浪费等问题。搞清楚农村宅基地的科学内涵、性质功能、价值来源、利用及问题，是提出有效的宅基地退出方案的基础。以规划和管理为主，呼应农民的社会诉求，重视农村精神文化建设，兼顾现实与长远的宅基地退出和居民点建设方案，是可行且有效的，能实现国家、集体、农民利益的统筹兼顾。 关键词：农村宅基地；利用效率；财产属性；生
2、产功能；退出机制 中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：10030751（2013）07006806 一、引言 伴随着城市化进程的加快，我国农村人口向城镇大规模迁移，农村宅基地退出问题日益突出。在节约利用土地的形势下，农村宅基地利用问题、建立宅基地退出机制、改革农村宅基地制度等话题被赋予诸多学理和现实意义。概括起来，主要有以下五点：一是认为当前的农村居民点占地规模大，利用效率低，造成土地资源的浪费，不利于 18 亿亩耕地红线的保护。二是认为工业化、城镇化发展带来农村人口减少、农村建2设用地反增的悖论，不利于土地的集约利用及农民生活的改善。三是认为现行的宅基地管理制度阻碍土地要素价
3、值及农民财产权利的实现，不利于城乡统筹发展及资源配置市场化的客观要求。四是认为建立宅基地退出机制应具备经济社会基础，当前社会形势已具备经济、政策条件，应该抓住时机，尽快改革。五是认为建立宅基地退出机制有助于农村人口的城市转移，加速城镇化进程，促进土地资源的高效利用。对于如何建立宅基地退出机制，学者主要有以下三点建议：一是建立完善的宅基地使用和出让制度，保障土地资产价值的实现，抑制农户无偿占地带来的诸多问题。二是健全农村宅基地置换、整理、复垦机制，通过配套的政策和资金引导农户有序退出宅基地。三是改革农村宅基地管理制度，放开宅基地使用权流转，保障农民的财产权益，改善农民居住条件。 从笔者及所在团队
4、近年的农村调研情况看，上述关于农村宅基地利用问题及建立宅基地退出机制的讨论大多似是而非，与占总数 95%的一般农村情况不符。当前农村宅基地利用问题的出现既与农村土地制度、城乡二元体制、不完善的社会保障制度有关，更与中国发展战略、经济结构及人口结构有关，农民流动及家计模式是影响宅基地退出的重要因素。将空心村、一户多宅、小产权房、宅基地违法流转等问题归结于法律制度的滞后及宅基地福利性质的牵绊，不仅与广大农村现实相差甚远，而且存在论证逻辑问题。有鉴于此，笔者试图从人口流动机制、农村宅基地性质、农村宅基地利用三个方面进行回应，讨论一般农村的宅基地问题的形成原因、社会危害，并尝试提出一种不需过多资源投入
5、、长期可持续的宅基地退出方案。 3二、农村宅基地的内涵及其利用效率 1.地方性知识与宅基地内涵 目前政学两界对农村宅基地的内涵没有形成统一认识。多部法律文件并没有对宅基地内涵及外延作出明确界定，而学者们依据不同标准对农村宅基地进行分类和定义。从已有研究来看，关于农村宅基地的定义主要有四种观点：一是认为农村宅基地是农民家庭用于建造住宅，包括住房、附属用房的土地及庭院用地。二是认为农村宅基地是农民建造的住宅用地，它由农村集体经济组织拨付，由农民长期使用。三是认为农村宅基地是农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨付给农户的土地，包括住房基地、庭院、辅助住房（厨房、仓库、厕所） 、沼气池、禽畜舍、柴草
6、垛等。四是认为农村宅基地是农村中包括有建筑物的和没有建筑物的非耕种用的空白地。学界争议主要集中在以下几个方面：一是庭院是否属于宅基地，二是房前屋后的绿化用地是否属于宅基地，三是房地联体的宅基地，其地理边界在哪里，四是有房宅基地、无房宅基地与规划宅基地之间有何关系。 中国农村社会区域差异极大，农村宅基地的民间理解大不相同。这种不同的理解造成农村宅基地总量统计的困难。在湖北省荆门市农村，宅基地是一个以住房占地为中心，向四周大面积延展的土地，一个标准的宅基地主要由房屋占地、禾场、园圃、菜园和堰塘组成，这在乡村两级已成为一种“地方性知识”而被广泛接受。因而荆门市农村的宅基地面积较大，户均 23 亩非常
7、正常，少数农民宅基地面积甚至达到 78亩，主要是园圃及禾场占地较大。第一轮和第二轮国土资源调查时，勘4测人员以地方共识的宅基地概念作为测量标准，由此导致宅基地面积的统计学扩大。 实际上，在中西部农村，许多地方宅基地面积较大，如四川省、重庆市的农村房屋一般是前有坝子后有林盘，这些普遍被农民认为是宅基地，如此，户均宅基地面积为 23 亩。且在许多农民眼里，宅基地与耕地性质相差不大，只有有利于生产生活的土地才有价值。 中华人民共和国土地管理法确定的农用地、建设用地、未利用地的分类与农民现实生活关联不多，农民也不太在乎那些抽象的土地权利。 2.农民主位与宅基地利用 农民从社会功能的角度理解宅基地，意味
8、着宅基地的相关构成对农民生产生活很重要，农民也会随时代变迁改变对宅基地的理解及利用方式，由此农村宅基地利用效率并不低。如在荆门市部分农村，随着技术进步及工业发展，堰塘功能处于萎缩状态，有些堰塘甚至被废弃，农民也因之不再将堰塘当做宅基地。问题是学界已经普遍形成了农村宅基地闲置量大，禾场、园圃、堰塘等附属用地粗放使用，利用效率低的观点共识。如王旭东统计表明，19972008 年，农村人口减少了 14%，而村庄用地却增长了约 4%，呈现人减地增的逆向变化趋势，农村户均总用地超过 1 亩，人均居民点用地高达 229 平方米，远高于规定的 150 平方米。从农村居民点用地规模大，利用率低和散、乱、空现象
9、出发，学者得出农村土地资源浪费严重、农村土地整治潜力巨大的结论，因而呼吁以城乡建设用地增减挂钩政策、城乡统筹政策进行土地整治的建议大行其道。 对此，笔者暂且不去评论在宅基地概念不确定的背景下农村5居民点用地的测量及推算逻辑是否科学，只从宏观结构约束下的农村宅基地利用情况来说明宅基地利用效率的状况。当前，我国农民人口数量存在不同版本，常见的有 7 亿多、8 亿多、9 亿多之说。笔者认同贺雪峰的判断，即我国目前的农村人口数量为 8.8 亿左右。以中国经济持续快速发展为前提，即使未来 50 年内人口城市化速度增至 50%，农村仍将有78 亿人口。也就是说，在未来相当长的一段时间里，大部分农民仍难以在
10、城市定居生活，还是要像候鸟一样在城乡间游走流动。农村宅基地的不退出与农民打工收入不稳定及宅基地生产功能难以替代有很大关系。以农民主位的视角审视，可以发现农村宅基地利用是合理的，土地资源浪费只是自上而下的一种表面认识而已。 农民收入主要来源于两部分：一是外出打工，二是在家务农。一方面，中国经济结构及其在国际体系中的位置决定了大部分进城农民务工收入微薄，难以完成劳动力的城市再生产。而在城市化、工业化的快速推进下，大量农民涌入城市，使得劳动力市场供过于求，城市打工者的收入空间被进一步压缩。另一方面，在人多地少的资源束缚及经济全球化的背景下，农业增长不增收的局面长期存在。由此，农业收益与打工收益二者共
11、同支撑起小农家计，缺一不可。在上述宏观结构约束下，农村宅基地不仅要承担居者有其屋的生活功能、保障农业收益的生产功能，还要承担应付市场风险的社会保障功能。 为了更好地获得家庭发展资金，一般情况下，老人在村种田养活自己，年轻人外出挣钱养小家庭。这在一定程度上造成了宅基地闲置情况。受农民城市就业的影响，有些宅基地闲置时间长，有些闲置时间则较短，6宅基地被永久抛弃的情况并不多见。因此，有学者从村庄空间形态角度所统计出的户均宅基地 0.268 的容积率，并依此说明农村宅基地使用效率低，这种结论并不符合农村宅基地利用的现实状况。宅基地使用效率应该从小农家计的角度思考，从社会保障的作用切入。以住宅居住情况来
12、讨论宅基地利用效率，不考虑小农家计模式，不考虑农民的流动机制，不符合农村社会现实。 三、农村宅基地的功能及其财产属性 制度经济学认为，任何一种资源只有自由流转才能形成价值，进而在价格杠杆的调节下流向生产率较高的一方，最终实现资源的合理配置。在“流转是提高效率基本方式”的逻辑下，不少学者认为，现行立法禁止宅基地使用权抵押、出租和转让，是农村土地利用低效率及农民生活水平不能改善的关键原因，与我国城乡发展变迁严重不符合，必须改革计划经济福利思想下的农村宅基地管理制度。笔者认为，这些观点对农村宅基地性质和功能的理解是有偏差的。过于迷信市场经济，对土地价值来源缺乏基本认识，会造成对现实宅基地利用状况的理
13、论误读。实际上，占 5%的城郊农村和占 95%的一般农村，其土地利用情况差异极大，一般农村的宅基地财产属性较弱，学界所谓农民“抱着金饭碗找饭吃”的观点与一般农村的宅基地利用现实不相符合。 1.农村宅基地的生产功能 一般认为，农村宅基地具有生存保障性与物权性双重性质，随着市场经济的发展，农村宅基地逐渐具有物权属性和资产属性，只要放开农村宅基地市场，就能实现其使用价值及交换价值。而笔者在湖北省荆7门市农村调查发现，当地 1990 年代以来就有宅基地流转现象，不过流转价格普遍较低，一般为 23 万元，有些甚至只有几千元，且要搭上几亩土地。买房者多为鄂西、四川等偏远地区的农民，他们以农田肥瘦、水利条件
14、等因素决定房屋买卖价格，然后落户该村。当地的“搭地卖房”现象延续至今，目前房屋价格至多为 5 万元。 房屋价格依附于农地质量且流转价格低，与“宅基地里头有资产”的论断形成鲜明对比。调查发现，在农民看来，宅基地与农地性质相差不大，共同发挥着生产功能，其价格低与使用价值低有关系。若宅基地无助于小农家计（如离农田位置远，房屋周围没有自留地） ，则房屋价格还要低廉不少。少数在城市落户的农户，他们可能将老房闲置甚至废弃。多数在城市打工的农户则要根据其在城市就业状况来选择何时回村居住，他们的居住地点具有不确定性，老房屋就在一段时期闲置下来。待农民收入提高、消费能力增强，他们或者回来改建房屋，或者在新地点建
15、房，“空心村”和“一户多宅”现象就此形成。 因为宅基地由村集体无偿提供给村民使用，将宅基地交给村集体并不划算，国家也没有相应的退出激励机制，少数进城户便将宅基地闲置下来，或者赠与、出售给其他农户。多数农户出于家计考虑，将老房屋复垦为耕地，在上面种菜种粮，农村宅基地因此变为耕地。如果土地收益较多，有些农户甚至将禾场和园圃复垦，在上面种植经济作物，笔者在湖北省荆门市、湖南省衡阳市、湖北省十堰市农村均发现类似情况。国家 2000 年出台退耕还林政策时，一些农户就在废弃的宅基地上种植树木。目前的情况是粮价太低，农业收益太少，农户复垦宅基地的动力不8足，不少宅基地因此长期闲置。尽管如此，农民还是需要通过
16、种植粮食来保障基本的生存需要，农村建房地点的选择还是要服务于农业生产的方便。 学界主流观点认为，在较长时期内，我国城市规模将继续扩张，各类建设用地将十分旺盛，在保障发展、保护耕地的压力下，盘活农村宅基地，可以减少耕地减少问题，保障粮食安全。B11 对此，笔者认为，该论点没有认识到当前不少农村出现耕地抛荒问题的主要原因是粮食价格低、农业基础设施差、农民种田动力不足，这种通过政策刺激来复垦宅基地，不仅浪费国家资金、增加行政成本，而且复垦出的耕地质量及维护效果也难以保证。实际上，保护耕地的目标是保护生产粮食能力，粮食生产能力及生产潜力远比粮食生产量重要。B12 2.农村宅基地的财产属性 相关研究认为
17、，农村宅基地作为最重要的生产要素，只要进行充分交易和充分竞争，就能显示其资产价值。成都市增减挂钩及重庆市地票政策的实践效果也已证明，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度具有重大战略意义 B13。问题是赋予农民完整的土地权利，有时并不能实现土地变资源、资源变资产的效果。 湖北省荆门市农村的“搭地卖房”现象在中西部农村非常普遍，务实的农户廉价流转宅基地，并非他们不懂土地的资产价值，而是宅基地比耕地的生产收益小。 决定土地价格的是土地使用价值（如土地质量好、区位条件好）及土地供求状况，学界常讲的农地非农使用的级差地租受土地供求关系影9响，与城市化、工业化发展带来的土地增值有很
18、大关系 B14。农村宅基地不是劳动产品，不具有使用价值，是否参与市场流通与宅基地财产价值的有无关系不大。B15 在土地资源有限及保护耕地的前提下，国家对土地用途进行管理，严格控制进入市场的土地数量，导致土地供给的稀缺并产生高价格。土地资源与一般商品的差别在于它具有不可移动性，城市化要扩张，只能占有特定位置的土地，城郊农村的土地包括宅基地因此迅速升值。 中西部农村的宅基地价格上涨与国家 2008 年出台的城乡建设用地增减挂钩政策有关。为实现“保红线、保发展”的任务，国家采取偏紧的土地供给策略，并按年度下达用地计划，带来建设用地的指标稀缺，造成指标市场的供不应求。城乡建设用地增减挂钩政策并没有实现
19、将复垦出的农村宅基地作为生产要素参与到与劳动力、资本结合中去的功能，而只是为了一减一增以获取城市发展的用地指标，一般农村宅基地被复垦为耕地并产生指标价值。指标与实地的不同是指标只有数量区别，没有区位好坏，它完全依赖于政府调控和偏紧的供给策略，一旦像金融证券那样放开，指标市场将供大于求，指标价格将会大跌，农村宅基地的价值也就不会再显化 B16。 当前 95%的农村宅基地要素价值缺乏，资产属性较弱，以促进生产生活方便为其主要任务。主张放开宅基地使用权流转或实行宅基地有偿使用的观点，忽略了土地的不可移动性及价值来源，没有关注到宅基地对农民家计的维系功能，因而难以对症下药，也很难得出合理的宅基地退出建
20、议。 10四、建立农村宅基地退出机制 1.宅基地利用乱象的由来 在广大的中西部农村，宅基地是农民的生产生活场所，兼具家庭经济及生活方式双重功能。农村宅基地的利用问题，除了与宏观经济社会发展形态有关外，还与基层治理状况、小农家计模式及农民群体的分化有关。从笔者及所在团队的调查来看，农村宅基地存在一户多宅、宅基地闲置、空心村等乱象，主要有以下原因造成。 第一，基础设施及公共服务的缺乏。笔者调查发现，不少村庄的堰塘淤塞废弃，灌溉渠道年久失修，机耕道毁坏严重，农技服务基本缺乏。农业基础设施的供给及维护不足使种田成为一件辛苦事，肩挑背扛的辛苦劳累与农业低收益形成鲜明对比。一些农户被迫“搭地卖房” ，到别
21、处安家种田，成为职业农民。另外，尽管我国近年来一直在推行新农村建设，但不少村庄依然没有公共文化设施，有些村庄连基础的医疗、教育、卫生、道路等公共品都供给不足，难以适应农民日益增长的物质文化生活需要。这些因素使得“外扩内空”或“人走屋空”的空心村出现成为必然。 第二，农村经济分化及农民阶层的出现。大规模流动及就业方式的差异，带来农民群体的经济分化，有些地区出现农民阶层分化。笔者以土地为主要变量，将农民分为脱离土地阶层、举家外出务工阶层、半工半农阶层、小农兼业阶层、村庄贫弱阶层。B17 不同农民阶层对老房子的功能诉求有所不同：脱离土地阶层大多在城市安家落户，他们可能出售或闲置老宅基地；举家外出务工阶层、半工半农阶层的宅基地多存在
