1、1农村公共服务社区化与实现路径摘要：农村公共服务社区化是指以农村基层政府为主体的、按照公共利益导向在农村社区供给与管理公共服务的过程，是农村社会新型的公共服务供给与管理模式。新农村建设和城乡一体化发展需要农村社区公共服务支持。政府公共服务下农村社区及其社区化，是城乡一体化进程中农村社区建设的核心命题，具有巩固农村基础性政权、提高社区居民自治功能、再造农村社区公共空间等作用。如此，政府可以选择综合改制农村社区、营造公共服务发展条件、完善公共服务多元供给体系、促进农民身份转变等途径，以促进农村公共服务社区化发展。 关键词：城乡一体化；公共服务；社区化 中图分类号：C916.2 文献标识码：A 文章
2、编号：10030751（2013）06006606 作者简介：吴业苗，男，南京师范大学社会发展学院教授，博士（南京 210097） 。 我国农村城镇化建设，尤其新农村建设全面实施后，农村社区便成为城乡统筹发展和城乡公共服务一体化的主阵地，不仅政府推进城乡公共服务一体化需要农村社区这个承接体，而且城市公共服务向农村延伸、农村公共服务与城市对接也需要农村社区这个传导体。城乡公共服务一体化发展，需要政府的公共服务下到农村社区并使其社区化，如此，可以优化配置公共服务资源，更方便、更快捷、更有效地为农村社区居民2提供城乡均等化公共服务。农村公共服务社区化应该成为提高农村公共服务水平、促进城乡公共服务一体
3、化的重要途径。 一、农村社区公共服务发展与社区化问题 布罗代尔曾指出，消灭城乡之间的对立，单靠意志是不能实现的，它取决于许多物质前提。其中，发展农村社区公共服务及其社区化，有助于推动农村公共事业发展，提升农村人的公共服务水平，使其过上与城市市民一样的生活，因此，它应该成为消弭我国城乡二元公共服务差距的必要条件。现实中，公共服务的诸多内容，如基础设施公共服务、就业公共服务、保障公共服务、卫生公共服务、安全公共服务、教育公共服务、文化公共服务等，都集中体现在农村社区中。在一定意义上，农村社区建设就是发展农村社区公共服务：农村社区公共服务的发展意味着城乡公共服务差距的缩小；农村社区与城市社区公共服务
4、的对接意味着城乡公共服务一体化的推进。城乡公共服务一体化发展必须直面农村社区长期存在的大量现实问题，注重“城乡社区的衔接”，将公共服务作为农村社区建设和城乡一体化的核心内容。 在经济较发达的农村地区，基层政府都很重视农村社区公共服务建设，有的甚至将发展农村社区公共服务视为全面建设小康社会和基本实现现代化的重要途径。如无锡市于 2005 年在农村社区创建为农民供应农资服务的三星级“为农服务社” ，该社后来发展为农村社区公共服务中心。中心有“办事大厅”为农民提供“一站式”政务服务，中心内部设有警务室、议事室、农家书屋、台球室、棋牌室等，中心附近设立篮球场、门球场等健身场所，为农民提供多样化、精细化
5、社会服务。有的社区公3共服务中心甚至有“大食堂” ，为农民操办红白事提供便利。如今，无锡样式的农村社区公共服务中心已遍及江苏省农村各地。该省农村尤其是苏南农村利用新农村建设契机，大力发展社区公共服务，大幅提升了农村公共服务水平，有许多农村社区公共服务已经与城市接轨，越来越多的农村居民过上了“市民”生活。 就全国新农村建设经验看，各地政府在新农村建设中都非常重视公共服务发展，并根据农村社区建设需要形成了若干模式，如浙江省宁波市的联村虚拟社区“联合党委”模式和舟山市的村“社区管理委员会”模式、广西壮族自治区百色市的“农事村办”模式等，都凸显了农村社区建设中的公共服务。综观这些发展模式，虽然它们推进
6、公共服务的途径有所不同，但它们都将新农村社区建设和发展农村公共服务结合起来，有效促进了政府性公共服务大规模下农村社区。宁波市在“地域相近、人缘相亲、道路相连、生产生活相似”的行政村之上建立一个高于行政村的“联村虚拟社区” ，着力打造“十分钟生活服务圈” 、 “十分钟文体生活圈”和“十分钟卫生服务圈” ，将服务中心的教育、文化、卫生、体育、科技、法律、治安警务、劳动就业、社会保障、社会福利、社会救助以及社区的流动人口管理等公共服务覆盖整个联村社区。舟山市在若干行政村之上设立社区管理委员会，对社区的公共卫生、计划生育、征兵、社会保障、殡葬、就业培训、扶老托幼、助残帮困、法律援助、全民健身等公共事务
7、和公益事业实施统一管理。百色市根据山区村庄分布特点，在前往县城或乡镇不方便的地方分别设立“农事村办”一级社区服务站（被撤并的原乡镇政府所在地） 、二级服务站（多个村社集中的4中心村社） 、三级服务站（自然形成的圩集所在村社）和四级服务站（地处偏远、交通不便的村社） ，将政府的公共服务“村社化” ，主要向农民提供六个方面的公共服务，即：以基础设施建设、农技推广和农资供应为重点的生产性服务；以医疗卫生、养老、就业为重点的社会保障性服务；以法律咨询和调解纠纷为重点的治安警务和司法服务；以文化活动为重点的文体娱乐服务；以办理政务为重点的各类办证服务；以活跃党员生活为重点的党员服务站建设服务。 不难看出
8、，自新农村建设以来，我国越来越多的农村基层政府已经或正在采取积极措施发展农村社区公共服务。农村公共服务设施，包括水、电、气、通讯、有线或数字电视等市政管网，以及道路、照明、图书室、公厕、垃圾处理、小区绿化、河道整治、休闲运动场所等基本设施，都有了明显改善；并且，政府的各项公共服务，包括医疗卫生、文化教育、就业培训、社会保障等也逐渐下沉到农村基层，农村居民得到的公共服务日趋广泛，水平也在不断提升。但就农村社区公共服务实施情况看，多数农村地区的公共服务还局限于村庄或行政村的场域内，农村基层政府还没有按照城乡一体化理念正确处理公共服务供给、农村建设和城镇化发展的关系，或者说，目前多数农村基层政府都是
9、以静态方式供给和管理公共服务，公共服务社区化的程度普遍不高。 农村公共服务社区化是指以农村基层政府为主体的、按照公共利益的导向在农村社区供给与管理公共服务的过程，是农村社会新型的公共服务供给与管理模式。其内涵包括：农村公共服务社区化的责任主体是政府、民营部门和社会团体，但各级政府尤其基层政府是农村公共服务5最主要的供给与管理主体；农村公共服务社区化本质是管理农村社区范围内的公共事务、维护农村社区居民最广泛的公共利益；农村公共服务社区运行机制是有效整合社会公共服务资源，满足农村社区居民多元性公共服务需求，最终促进农村社区居民享有城乡均等化公共服务。由此看来，当前农村基层政府发展公共服务，与其说是
10、公共服务社区化，还不如说是在建设新农村。一方面，公共服务基本上是在行政村或村庄中进行的，其场域不是严格意义上的农村社区。如浙江省宁波市和舟山市的农村公共服务模式，都是在乡镇和行政村间重新建立一个“社区” ，以供给和管理行政村的公共服务。正因如此，当地村民认为，社区是“政府组建的提供政府性公共服务的组织” ，专门提供政府性公共服务，而行政村“是自家的，是村民大家的” ，其公共服务还需要“由村里自己来管”。可见，一些村民把社区视为农村的“嵌入物” ，以“旁观者” 、 “欣赏者”甚至“批评者”的身份和态度看待政府的社区公共服务建设。另一方面，农村尚未形成成熟的公共服务体系，公共服务社区化缺乏相应的支
11、撑载体。其一，当前农村基层政府为农民提供的公共服务多数是“应景”式服务，一般按照“自上而下”方式供给，没有体现农村社区特点，农民在社区获得的公共服务非常有限。其二，市场力量和社会组织在农村社区成长慢，农村居民的大部分公共服务仍由政府提供，政府责任大、压力重。其三，除了极少数新型农村社区外，大多数农村社区的公共服务发展不快，不仅公共服务设施落后，而且还存在可及性问题。其四，一些农村社区的公共服务偏离公共性，表现为社区将公共服务视为本社区居民的特权，排斥户口不在本社区的居民，有的公共服务价格高，超6过弱势群体、边缘群体的承受能力。 二、政府公共服务下农村社区及其社区化意义 政府公共服务下社区及其社
12、区化，是新农村建设和城乡一体化发展的内在要求。这不仅体现在它能够改善农村公共服务环境、缩小城乡公共服务差距、提高农村居民公共服务水平、又好又快地满足农村人的公共服务需求，还体现在它对巩固国家的农村基础性政权建设、提高社区居民自治功能、再造农村社区公共空间等有重要意义。 1.农村公共服务社区化，有利于巩固农村基础性政权建设 20 世纪 50 年代后，国家政权通过组织农民加入互助组、初级社、高级社全面介入农村社会公共管理事务。到人民公社时期，国家权力基本实现了对农村“横向到边、纵向到底”的全方位、立体式管理，国家将农民日常生活和农业生产的所有活动都纳入政权控制范围内国家与社会高度同构，以至于“社会
13、国家化” 。由于国家权力对农村社会统得太紧、管得过死，极大地制约了生产力发展，农村社会发展陷入长期停滞状况。为促进农业生产发展和提高农民生活水平，国家在 20 世纪 80 年代实行了家庭联产承包责任制和村民自治制度改革，即国家将土地的使用权承包给农户，允许农民自主从事农业生产和经营活动；将乡村社会管理权上收至乡镇政府，允许村民按照村民自治方式自主管理村庄事务。国家权力在农村基层的退出，短期内解放了农村生产力，农村社会也由此焕发出勃勃生机。但国家权力在村级层面上的部分退出，却伴随着国家权力对农村社会影响力的下降：其一，国家权力放弃了对农村生产和生活管理权，却没有禁止基层政府对行政村的控制和村民的
14、“掠夺” ，一7些地方的村民由此滋生了对抗政府的情绪；其二，农村税费改革后，国家不准许乡镇政府向农民收费，镇政府陷入“悬浮”状态，不得不紧缩公共服务端口，甚至其附属的“七站八所”也不再为农民提供公共服务。这期间，农村俨然成为“世外桃源” ，农民不向国家交税，国家也很少“关照”农村。这种阻隔让农民“自由”的同时，农民日常生活却因农村公共服务设施损坏和政府公共服务供给减少而变得艰难，一些农村也因此走向颓废。为改变这种状况，也为使农村居民能享受到改革开放发展成果，国家权力在新农村建设的背景下再次下沉到农村基层。与人民公社时期所不同的是，国家不是采取控制、掠夺的方式恢复农村管理权，而是通过工业反哺农业
15、、城市支持农村的“多予”方式发展农村公共事业和公共服务，让农村居民时时感觉到国家“在场”的好处，以此来巩固国家的农村基础性政权。 2.农村公共服务社区化，有利于提高村民/居民自治能力 20 世纪 80 年代初，我国农村进入“乡政村治”时代，农村社会在乡镇政府领导下依靠村民自治制度运行。在此体制下，农村常规性公共服务，如五保户供养、贫困户救济等主要由乡村组织通过“三提、五统”方式供给，遇到道路兴建、河道治理等公益性事务，制度允许村委会采用“一事一议”方式解决。就实践效果看，村委会采用“一事一议”方式安排农村公共服务，其效率普遍不高：一是农村人口流动频繁，常住人口少，不容易召集到法定人数的村民参加
16、会议；二是在市场经济条件下，不少村民可以从村外获得公共服务，对村内公共事务缺乏兴趣，致使会议难以形成统一决议；三是即使决议获得通过，钱款也往往因村民8不在家等多种理由而难以收到。村民自治组织的公共服务治理困境，在农村非常普遍，经济欠发达的农村地区尤其严重。事实上，越来越多的村民已经不再指望村委会供给公共服务：一方面，随着农村空间结构调整和社会结构转型，村民可以很方便地从市场和城镇、城市寻找到自己需要的公共服务；另一方面，农民个体流动和家庭整体流动，以及由此带来的农村土地流转的加速，使“乡镇村治”的管理体制失去了控制力，越来越多的农民成为乡村管理人员眼中桀骜不驯的“刁民” 。即使现在国家加大了对
17、村级公益事业建设“一事一议”的财政奖补（有的补贴已达到 50%） ，但村民自治能力仍没有多大提高，农村公共事业发展仍面临“事难议、议难决、决难行”的尴尬。通过“一事一议”方式供给和生产农村社区公共服务的政策已经进入衰退期，必须改革或制定新政策。当前，农村公共服务社区化更具有适用价值：政府拥有较丰富的公共积累，能协助农村社区自治组织供给和生产农村公共服务，提高居民的公共服务水平；公共服务社区化能带动农村社区居民集体消费和个人消费，为经济可持续增长增添动力；公共服务社区化能促进城市公共服务延伸至农村社区，并使基层政府按照城市公共服务的理念和机制建设新社区，进而使城乡社区一体化与城乡公共服务一体化并
18、驾齐驱。 3.农村公共服务社区化，有利于再造农村公共空间 吴毅曾从社会学角度解释村落公共空间，即“在村庄这个社会有机体内部存在着各种形式的社会关联，也存在着人际交往的结构方式，当这些社会关联和结构方式具有某种公共性，并以特定空间形式相对固定的时候，就构成了村落公共空间”。依此，拥有相对固定空间和具有9公共性社会关联是农村公共空间的两个基本特征：固定空间是社区信任、参与、共享等社会关系发生场域，公共性是社区不同主体沟通关系、交流信息、舒缓感情、获取资源的平台。农村社区公共空间是农村社区人际互动和综合治理的组织基础和资源，但在农村社会结构快速转型过程中，农村社区的公共空间正在迅速萎缩。在传统乡村社
19、会里，农村社区公共空间是自发形成的自主空间，村道和河道两旁平地、大树/古树下空地、大户人家宅院口、祠堂、队部/村部、商店等公共场所，都可能成为社区居民日常活动和交往的公共空间。除了这些固定的公共空间外，社区还有一些临时的、流动的公共空间，如有红白事的人家也可以暂时成为村庄的公共空间在熟人社会中人们常把别人家的喜事或丧事视为村庄的公共事情，并心甘情愿地与其同欢喜、共悲伤。如此，红白事不仅成为农村社区居民吃饭、喝酒、玩耍的活动场所，也成了农村社区居民联络感情、增进认同的重要公共平台。如今，由于市场经济对农村社区的深度侵蚀，农村相当一部分中青年人常年在外打工，留在社区中的留守老人、妇女和儿童或因行动
20、不便，或因没有闲暇时间，或因缺少玩伴，日渐减少社区的公共活动，于是，社区中世代延续的公共空间，或慢慢消逝，或不再具有娱乐、交流、仪式的功能，或被新的公共空间如棋牌室、游戏厅等代替，沦为营利场所。随着农村社区公共空间的缩小和公共性的退化，农村社区居民的公共生活也日趋空洞化，如：一些农村社区商店类公共空间因社区人少，越来越没有人气；村中独体宅院和空心户增加，社区居民公共生活日益私密化，居民之间串门聊天也因出入不方便而减少；居民缺乏共同生产、生活经历，日常交流内容也由过10去社区中的人与事转换为电视剧与电影中的剧情、人物；社区内红白事也没有了往日的固定仪式，有些丧户因没有人参加丧事不得不取消仪式。伴
21、随农村社区公共空间的减少，农村一些公共精神和维系公共空间运行的公共机制也失去了往日活力，社区居民行为越来越缺乏规范规制。农村公共服务社区化对再造农村社区公共空间至少具有两个方面的作用：一是通过公共服务供给，为农村社区公共空间增加公共资源，如建立社区公共服务中心，为社区居民提供各式各类的公共服务；二是利用政府权力，整合农村社区公共空间，使之凝聚并提升农村社区的公共性，以减少并防止私人利益对社区公共空间的破坏。正如阿伦特所说：“在公共空间里，一切对于平等性和相互性有可能造成破坏的活动 ，是决不能被允许的作为公共空间的相互行为的活动，由于必须始终以对公共的关心作为自己的动机，所以，一切基于私人利益的
22、行为，也被绝对地排除了。 ”只有农村公共服务社区化，农村社区公共空间才有可能不为私人利益所左右，社区居民才能享有公正、平等的国民待遇，也才能将分散开来的农村人重新聚集起来，在公共服务的基础上形成社区认同感、归属感。 三、城乡一体化指向与农村公共服务社区化进路 政府公共服务下社区及其社区化，是城乡一体化进程中农村社区建设的核心命题，是发展农村社区公共服务和实现城乡公共服务一体化的重要途径，是新农村建设的现实要求和必然趋势。相对于城市社区，农村社区在很多地方不同于城市社区：农村社区生活区和生产区是重叠的，人们既在社区内生活，也在社区内从事农业生产活动和经营管理活动；农村社区是熟人社会，居民同质性强，按照大家认同的风俗、习惯、礼
