1、1农民民意表达机制创新的浙江经验研究摘要：农民民意表达机制的建设是民主政治建设的重要内容，有利于农村社会的稳定和发展。近年来，浙江在农民民意表达机制的建设方面有很多创新举措，积累了不少独特的经验。浙江农民民意表达机制创新遵循了民主增量改革的路径，促进了协商民主理念的实践。为健全农民民意表达机制，还需进一步推动政府民意整合和回应机制的建立，推进传统民意表达机制的改革，建立健全?络民意表达机制。 关键词：农民；民意表达机制；协商民主；基层民主；民主恳谈 中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）01-0023-05 民意表达是民主政治的基础和重要环节，民意能否得到
2、充分自由的表达及表达的效能如何是民主程度的重要指标。而民意表达渠道是否健全畅通，直接影响着民意的表达及其效能。在当今中国， “民意表达最突出的问题是通道不畅和权利不均” ，这个问题对于农民这个群体来讲更为严重。占中国人口绝大多数的农民，是社会主义现代化建设和政治发展中的一支重要力量，农民民意表达机制的建设是民主政治建设的重要内容，而现实生活中农民相对其他阶层来讲是较为弱势的群体，其民意表达的状况更需予以关注。近年来，浙江省大力推动农民民意表达机制的改革与创新，在基层民主和地方治理方面取得了令人瞩目的成就，积累了不少独特的经验。 2一、创新的典型 （一）基层民主选举方式的创新：自荐海选与创业承诺
3、 自荐海选是 2005 年 3 月杭州市余杭区唐家埭村在全国首创的无候选人的直接选举方式，即某一职位先由村民自由报名竞选，再由全村选民加以选举。2008 年浙江省采用这种方式选举村委会成员的村庄占54.3%，自荐海选现已成为全省村委会选举的主要方式。2008 年，村干部创业承诺制在金华全市 4000 多个村庄普遍推行。这种制度一改过去惯行的“先选人，后定事”的方式，而是按照“先定事，后选人，再践诺”的顺序，即经村民代表会议同意，由本届村“两委”提出下一届班子需要完成的工作目标，再由村干部候选人就如何完成这些目标开展竞选，新当选的村“两委”在乡镇政府主持下签订承诺书，向村民公开，接受村民的监督。
4、这种选举制度后来在浙江全省推广开来。 自荐海选在保留海选优点的同时，又有效地防范了海选中易于出现的选票过于分散这一情况的发生，将民主和效率两种价值很好地结合了起来；创业承诺的做法既使选举更好地体现了选民的意志，又促进当选人在选举后更好地履行诺言，从而将选举民主和治理民主很好地结合了起来。从实际情况来看，选举方式的改进提高了村民的政治参与效能感。从而促进了参选率的提高。2008 年的换届选举，浙江省的村民参选率达到了 96%，高于 80%的全国平均参选率。 （二）基层民意表达机制的创新：“村民说事” 2009 年 4 月。象山县以“说事、议事、办事、评事”为主要方式，在全县农村推行“村民说事”制
5、度。 “村民说事”的做法，是在每个村设3立村民说事室，在每个月确定 1-2 个固定的说事日，以村民为主体，以民主议事为形式，围绕农村经济发展、村庄建设、社会和谐稳定、基层组织建设和党风廉政建设等内容，开展基层民主议事和管理工作，以实现科学决策、协同治理和绩效评估等目标。 作为农民民意表达机制和农村基层民主制度创新的典型成果， “村民说事”制度在实践中发挥了巨大的效能。首先，通过“村民说事”制度，最大限度地维护了村民的知情权、参与权、决策权和监督权，提高了村民参与村庄公共事务的主动性和积极性，真正实现了村民当家作主。其次，通过“村民说事”制度和村庄的矛盾纠纷协调机制，大量的矛盾纠纷在基层得以解决
6、，农村社会的和谐稳定得以维护。再次， “村民说事”开展的过程，其实也是政治社会化的过程。通过“村民说事”制度，政府部门的相关法规和政策被有机地整合和融入到议事的过程中，为村民所熟悉和接受，从而保证各项制度和政策能更有效地落实到农村基层，推动了农村各项工作的有序开展。 （三）地方公共决策过程中农民参与协商机制的创新：“民主恳谈”“民主恳谈”是对温岭市在乡村、城镇及市直机关开展的各种基层民主活动的统称。它最初是 1999 年 6 月中共台州市委宣传部和温岭市委宣传部在温岭市松门镇联合开展的以会议对话和讨论为基本形式的一种思想教育方法。经过不断的发展、改进和再创造，这种本来以宣传政策、思想动员为目的
7、的干部对群众的说教，逐渐演变为干部与群众相互对话的民主恳谈会，内容由思想政治教育转变为对于基层和地方公共预算、4公共事务的商议，并由村级扩展到乡镇和市（县）机关部门、企事业单位及城市社区，内容和形式都不断地丰富和发展，并从体制外的商议形式演变为体制内的常规化的民主载体。 “民主恳谈”发挥了政府决策公开听证、官员和公民平等对话、不同利益群体之间协调沟通等功能，从而成为中国式协商民主的典型样本。2004 年，由于其在中国民主治理实践中的开创性贡献，温岭“民主恳谈”荣获“中国地方政府创新奖” 。 “民主恳谈”制度的建立及其深化，使民意得到了充分的尊重和吸纳，农民由此真正获得了对当地公共预算和公共事务
8、的参与权和监督权。“民主恳谈”的深层意义，恰如有的学者所言， “在于为扩大农民的政治参与、推进基层民主的发展提供了一种有效的制度安排。 ” （四）农民工参与基层社会治理的组织创新：融合性组织 在工业化、城市化进程中，大量的外来农民工涌入了浙江省经济较发达的城市，他们为流入地的发展注入了生机和活力，也对传统的排斥一管制型的基层社会管理模式带来了挑战。如何通过体制机制创新，推动外来流动人口参与社会管理，促进外来流动人口融入当地社会，就成为了一个重要的课题。外来流动人口几乎占了一半的宁波，在这方面较早地展开了探索，名为“和谐促进会”的融合性组织的建立就是这种探索的成果。慈溪市掌中镇陈家村的“和谐促进
9、会”是浙江省内第一个主要由外来务工人员组成的融合性组织，现今融合性社会组织在宁波大市已经实现了全覆盖。 融合 l 生社会组织通过将外来务工人员吸纳到社会管理体制中的方式，增强了他们的自主意识和参与意识，畅通了利益诉求的表达渠道，有效地化解了各类社会矛盾，进一步提高了新老5市民的认同感、归属感和亲近感，促进了社会稳定和新老市民融合共进。2011 年，慈溪市“基层组织和社会组织协同治理模式”项目荣获第六届“中国地方政府创新奖” 。 （五）?络民意表达方式的创新：政府效能? 2004 年天台县创建了“政府效能?” ，?站设立了“民意直达/阳光工程” 、 “建言献策” 、 “百姓评说” 、 “?络投诉
10、中心”四个栏目，专门刊登?民对政府部门的意见和投诉，并且要求相关的政府部门必须在帖子发表后的四个工作日之内在?上作出公开答复，答复结果由?民评定是否满意。与传统的信访渠道不同，效能?成为一个公开监督政府、建言献策的新型民意表达平台，借助这个平台，政府和民众之间展开了公开、平等、高效的沟通和互动。在这个机制的推动下，政府的回应性增强，政府效能快速提高，从而促进了政府的治道变革，增强了政府的服务性和责任性，推动了平等的协商合作型官民关系的构建。 天台政府效能?随之也成为当地农民反映诉求和政府倾听农民心声的有效平台。针对农民文化水平低、上?困难等问题。天台政府效能?还专门为农民设置了“?络代理点”
11、，使得农民能够通过“?络代理点”这个中介，反映生产生活中遇到的困难和村庄公共事务、公共服务中存在的问题，提出合理化的意见和建议。农民的利益诉求由此顺畅地传达至当地政府部门，并能够得到及时的反馈。 二、创新的路径和价值 （一）创新的路径 中国的经济体制改革，如有的学者所言，采取了先增量后存量或渐6进式的改革策略。所谓先增量后存量的改革。也就是在现有的存量之外，先在改革阻力较小的增量上做文章，将增量做大做强，然后用增量来激活存量。同样，我国在社会政治领域包括基层民主的改革和创新，也遵循了这一规律。浙江省农民民意表达机制的创新，在很大程度上也是通过增量民主改革来推动存量民主改革，实现体制外民主和体制
12、内民主的有机结合。 温岭的“民主恳谈” 。是先增量后存量的改革路径和创新类型的典型代表。 “民主恳谈”最先是作为原有管理体制外的一种制度创新产生出来的，它对于浙江省基层民主的发展具有非常重要的意义，因为它在政府和社会之间架起了对话的平台和桥梁， “弥补了原有管理体制的一个非常重大的缺陷：民众有序参与公共管理事务路径的缺乏” 。 “民主恳谈”一开始作为体制外的制度创新。在发展和深化的过程中遇到了瓶颈：如何将“民主恳谈”制度化，形成良性的路径依赖？在探索过程中，温岭市新河镇首先形成了在政府预算领域将“民主恳谈”与人大制度结合起来的做法，后来这种做法在整个温岭市推广开来，从而形成了以公共预算为切入点
13、，以“民主恳谈”为形式，以人大制度为保障的公民有序参与和监督地方公共事务的“温岭模式” 。这重要一步成为温岭基层民主创新的一个转折点，它实现了两个方面的重大突破：一是体制外的“民主恳谈”这种民意表达形式因为获得了体制内的民意代表制度人大制度的容纳而走上了持续发展的道路；二是体制内的人大制度因为体制外公民参与要素的加入，其监督功能被激活，现有体制中未曾用足的空间被开发了出来。这种体制外民主改革与体制内民主形式相互结合的创新方7式， “不仅可以降低改革的成本，减少改革的阻力，而且可以直接推动原有体制的改革向前发展” 。正是找到了这样一个“能够把党委、政府、民众参与、人大机制和民主恳谈制度创新有机结
14、合起来，各政治主体要素结合在一起”的“融合点” ，实现了协商民主和代议民主的有机结合，使得民意得以充分有序地表达，基层民主走上了可持续发展的、良性循环的道路。 （二）创新的价值 一般认为，民意表达处于政治过程的开端， “当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了” 。在现代国家， “以竞争为基本特征的票决是近代以来公共决策中最主要的民意表达和聚合的重要方式” 。但是，从当前浙江省农民民意表达机制的创新实践来看，其重心不是落在对人大代表的选举上，而是特别集中于选举后的环节，也就是说， “浙江省的地方政府和基层群众对后选举时代的村庄治理环节更为关注” 。这也暗合了 20 世纪 80 年以
15、来出现的协商民主理论的价值取向。 所谓协商民主，是指“由自由和平等的公民通过公共协商进行决策” 。协商民主侧重于选举后公民对于公共决策过程的参与。在西方发达国家，“协商民主是建立在发达的代议民主和多数民主之上的，它是对西方的代议民主（或选举民主） 、多数民主和远程民主的一种完善和超越” 。在代议制民主并不发达的中国， “村民说事” 、听证会、民主恳谈会、?络论坛上的官民对话等等，作为一种良性的利益表达机制。发挥了协商民主的作用，在某种程度上弥补了代议制民主发展不力的缺陷。 农民民意表达机制的创新不仅体现了协商民主所包含的价值，而且8在制度上让协商民主切实可行，从而发挥了积极的功能。 首先，农民
16、民意表达机制的创新为农民表达利益诉求提供了现实路径，有利于实现农民表达权和参与权的平等化。农民民意表达机制的创新，力图给予农民等弱势群体一个公正的机会来表达自身的利益诉求，影响决策结果。而现实中这种效果还是比较明显的。 其次，农民民意表达机制的创新使得政治权威和政策更具合法性和认受性。 “协商民主让我们看到更多值得信任和更具合法性的政治权威形式、更明智的决策和对公民权更积极的看法” ，而“合法的权威和决策形式依赖于协商民主理论的两个方面包容性和民主对话的性质” 。协商民主具有更大的包容性，它通过公共领域中利益表达和形成意见的程序，将农民所关心的问题转化为政策议题。使得农民民意最大程度地体现在了
17、相关政策中。如，民主恳谈会这种中国式的公民会议已经成为温岭市各级重大公共事务决策的前置条件。 “民主恳谈”作为一种民主决策的形式， “成为人们确定某种公共物品的供给，接受和信任某项决策的构成部分” ，从而成为公共决策和政府行为合法性的重要来源。 再次，农民民意表达机制的创新，拓宽了农民民意表达的渠道，发挥了社会安全阀的作用，有利于从源头上实现社会稳定。如群氓的时代的作者、社会学家莫斯科维奇所言， “交谈”是民众的镇静剂，而街头却非一个交谈的地方，而是一种宣泄的场所。因此，民意表达机制的健全，某种程度上是以体制内的“交谈”替代了街头的“宣泄” 。当今中国相当一部分群体性事件并不涉及个人利益，而是
18、纯粹的泄愤性事件。民意表达机制的建立健全，能在很大程度上纾解民怨、化解风险，促进社会的和谐稳9定。 三、创新的经验和启示 （一）浙江省农民民意表达机制建设的经验之一，是重视农民民意表达的组织化建设，从而有序地扩大了农民民意表达和政治参与的渠道 学者们在研究中国农民政治参与的过程中。注意到了当今农民原子化生存和农村组织衰败的问题，认为占我国公民绝大多数的农民没有自己的组织已经成为社会体制的严重缺陷。在一个现代化的体系中，如果社会的“各种成分缺乏有组织的集团，或无法通过现存的有组织的集团充分代表自己的利益时，一个偶然的事件或一个领袖的出现都可能触发人们蓄积着的不满，并会以难以预料和难以控制的方式突
19、然爆发” 。个体农民往往热衷于通过上访的方式来表达诉求，各地爆发的一些群体性事件都与农民缺乏组织化的利益表达形式有很大关系。 浙江省重视农民自己组织的发展，通过探寻合理的组织化路径，提升农民的组织化水平来拓宽农民的民意表达渠道，提高农民的政治参与水平。比如大力推进农民经济合作组织的发展，推进和谐促进会等融合性组织的发展，鼓励农民工参加工会组织等等，都反映了这种努力。这些组织，一方面可以发挥信息共享、表达农民诉求、维护农民权益、推动农民参与社会管理的作用；另一方面，能够协调农民之间、农民工和市民之间的利益分歧和冲突，减缓社会矛盾，促进社会稳定和社会融合。当然，当前发展较好的主要是经济领域的合作性
20、组织。除此之外，应鼓励农民成立其他性质的民间组织，在此基础上逐步形成代表农民利10益的合法政治性团体。并通过这些团体来增强农民的群体力量，扩大农民对政策的影响力。 （二）农民民意表达机制要有效地发挥作用，还需加强民意表达机制的配套制度建设。建立健全政府的民意整合和反馈机制 民意表达是民主政治的一个基础性环节。充分而有序的民意表达是保障农民参与权、维护社会稳定的重要基础，将对社会矛盾起到非常重要的疏导和缓冲作用。但是，利益表达只是整个过程的第一个阶段， “利益表达的要求成功与否，取决于利益综合、政策制定和政策执行的整个过程” 。当前农民民意表达的内容比较繁杂，有提意见建议的，有揭发控告的，有纯粹
21、发牢骚泄愤的，当然大量的还是要求解决问题的。如果缺乏民意整合、回应和协调等配套机制，那么就可能会因为表达的无效而导致农民政治效能感降低，或者造成其政治心理疏离、冷漠和对政府的不信任，或者迫使他们采取非制度化的甚至暴力的方式来表达诉求，从而引发社会的不稳定。 另一方面，现代社会是日益复杂的社会，民意也日益多元化和复杂化，政府可能会因为公共资源有限而难以承受繁重的信息负荷并作出有效的回应。因此，重视民意，不仅要建立健全民意表达机制，而且还要建立有效的民意整合和回应机制，促进民意沟通机制的制度化、程序化，比如建立各级党委政府的新闻发言人制度，?络舆情的回应和监管机制，等等。 （三）从长远来看，建立健全农民民意表达机制，还需在宏观的制度结构中，推动传统民意表达机制的改革。促进民意表达和整合的法治
