1、1农地承包权退出机制构建【摘要】农地承包权退出机制缺失是目前工业化和城市化水平相背离、农业规模化经营难以实现、人户分离导致的管理困境，以及农村人地矛盾等问题的重要根源。建立农地承包权退出机制，明确规定农地承包权退出的基本原则、基本条件、合理程序和监管责任，同时推进户籍制度、农村社会保障制度、农村土地产权制度等相关配套制度的改革，是解决以上问题的有效路径。 【关键词】农地承包权 退出机制 农村改革 【中图分类号】F321 【文献标识码】A 文章编号1004-6623（2013）04-0026-04 随着我国工业化和城市化进程快速发展，大量农村劳动力向城镇和非农产业转移，这为减少农村人口，提高农村
2、人均耕地面积创造了条件。然而，由于缺乏农地承包权退出机制，已经转移就业的农民仍无法摆脱土地的束缚。在坚持农村基本经营制度，保持现有土地承包关系长久不变和解决好社会保障问题的前提下，逐步建立健全农村土地承包经营权退出机制，实现农民从农村有序退出，具有重要的意义。 一、农地承包权退出机制缺失所造成的现实困境 1 快速发展的工业化与相对滞后的城市化之间的矛盾。工业化与城市化是现代国家经济社会发展中两个密切关联、互为影响的重要命题。工业化进程通常伴随着农业人口向城镇的迁移，从而推动城市化的发展。2然而，由于缺乏农地承包权退出机制，农民难以真正从农村退出，加之存在着城市落户障碍，从而导致我国特有的半城市
3、化现象。2011 年，我国工业化率达到 46.8%，城镇人口达到 6.9 亿人，占总人口比重首次超过50%，达到 51.3%。如果工业化率按非农劳动力占全部劳动力比重算，城市化率按照居住人口算，城市化率为 48%，工业化率为 70%。无论是哪种计算方法，都充分说明当前我国的城市化水平严重滞后于工业化水平。数以亿计的农民工无法真正退出农村，也就难以真正融入城市。 2 农业生产规模化需求与农地承包细碎化现状之间的矛盾。农村土地家庭联产承包责任制，极大地激发了广大农民的生产积极性。为我国经济的发展做出了巨大贡献。这种农地分配模式所呈现出的细碎化特征适应当时农村户小人少、投入有限和生产工具落后的社会现
4、实。但随着科技进步和社会环境变化，农业生产规模狭小已成为制约农业发展和农民增收的重要因素。稳定扩大农业生产规模。提升农业生产效益，必须有效减少农村人口，实现农民从农村有序退出。毋庸置疑，农地承包权退出制度的缺失加剧了当前农地承包权分散化、细碎化的状况。阻碍了农业生产规模化经营的进程。 3 人户分离所引发的人口管理和治安管理困境。据资料介绍，目前中国有 1.28 亿农村人口在城市居住，长期处于人户分离状态。这不仅影响到农业生产和粮食安全，也给人口管理和治安管理带来诸多不便。在农村，管理对象虚化和监督管理困难；在城市，管理信息缺乏和管理抓手缺失。这种人户分离的状态也给农民及其家庭成员在社保、就医、
5、子女教育等问题上带来诸多不便。 34 村庄内部人地不均而导致的农村治理困境。我国大部分农村地区曾进行过两轮土地承包，第二轮承包至今多数已达 25 年，很多农村已出现严重的人地不均状况。由于缺乏农地承包权退出机制，导致离开农村的农民工无法退出耕地。农村的新增农民也无法获得耕地。按照“增人不增地，减人不减地”的政策，农村出现了“人少地多”和“人多地少”并存的局面。人地矛盾日益突出。这种人地不均的状况已经成为影响农村社会和谐发展的重要因索，也使得当前的农村理工作变得更具复杂性和艰巨性。 二、农地承包权退出机制的价值功能分析 1 有利于推动城市化进程，实现城市化与工业化协调发展。以户籍和农地标准来衡量
6、，我国城市化实际水平只有 30%左右。过于低下的城市化水平势必会制约工业化进程，最终影响国家的现代化进程和经济社会发展步伐。以建立农地承包权退出制度为突破口，促进农村土地制度改革和户籍制度改革，有利于推动我国城市化水平的大幅提升，从而实现城市化与工业化的协调发展。 2 有利于解决目前农地承包权极度分散化问题。推动农业规模化、产业化、现代化和集约化进程。目前一些地方推动的农地流转。主要是经营者获利，而作为拥有农地承包权的农民却无法从农地流转中获得更高的回报，从而造成大部分地区的农民并不具有很强的农地流转意愿，这也就注定农地流转不可能成为未来农业规模经营的主要方式。退一步讲，即使农地流转成为农民工
7、的普遍选掸。由于流转出农地的农民以及上轮农地承包后的新增农民都拥有在下轮农地承包时的承包权，农村人4多地少的困境并没有从根本上得到解决，农地承包权极度分散化和细碎化的现状也难以得到实质性改变。由于农地流转的期限必然少于农地承包期，使得农地流转的稳定性将远低于农地承包制本身。因此，实现稳定的农业规模化经营必须建立在农地承包权退出的基础上。 3 有利于解决流动人口“人户分离”的尴尬状况。农村土地制度的改革必然要引起户籍制度的相应变革。如果能够以建立农地承包权退出制度作为突破口。推动农村土地制度和户籍制度的联动创新，保障农民在通过合理程序退出农地承包权的同时。能够通过合适途径获取城镇户口，则可以实现
8、“户随人走、人户不分”的局面，进而实现对人口和社会治安的有效管理。 4 有利于化解当前农村普遍存在的人地不均问题，降低农村社会风险。在保持农村土地承包权长期稳定的前提下，建立合理有序的农地承包权退出制度，既符合实事求是、因地制宜的原则。也能够有效解决当前农村普遍存在的人地不均问题。减少农村社会矛盾。降低农村社会风险。促进农村社会和谐。 三、农地承包权退出机制的框架设计 （一）确立土地承包权退出的基本原则 首先是统筹管理原则。土地是农业之本，是国家赖以存在和发展的基础要素之一。在农村土地退出和利用方面，要总体设计、统一管理、分类规划、合理利用，严防各类不当用地或浪费土地现象。其次是依法自愿原则。
9、农村土地退出应当符合法律法规规定，在合法的前提下充分尊重农民的真实意愿。农民依法拥有是否退出土地承包权的自由，也依5法享有选择土地承包权退出方式的自由。采用强迫、欺诈等非法手段，或依靠某种优势地位施加影响，使农民违背本人真实意思表示的行为都是无效行为。最后是等价有偿原则。在现行体制下，农民主动退出土地承包权是一种无偿行为，既不能从农村集体也不能从地方政府那里获得任何补偿。在社会保障制度尚不完善、户籍制度改革尚不到位的情况下，农民无偿退出农地承包权将会面临巨大的生存风险。等价有偿原则既符合市场经济的规则，也符合法治国家的精神，更能降低农民退出承包权后的风险，这对于提高农民退出土地承包权的积极性，
10、加快我国城市化进程具有重要意义。 （二）确定农地承包权退出的基本条件 应包括以下四个方面：首先，要以家庭为单位提出农地承包权退出申请。我国现行的农村土地制度是集体所有的家庭联产承包责任制，无论是在制度层面还是实践操作领域，家庭都是实施农地承包行为的法定主体。当然家庭也应该是申请农地承包权退出的合格主体。其次，申请主体退出农地承包权的意思表示要真实有效。意思表示是法律行为的核心要素。土地承包经营权人退出土地承包经营合同，放弃其拥有的土地，是一种民事合同行为，其意思表示应该是真实且自愿的，否则就属于有瑕疵的行为，不产生法律效力。再次。应当征得农村集体经济组织的同意。根据宪法和农村土地承包法等相关法
11、律规定，农村土地的所有权属于村集体，农户是基于集体成员的身份，与村集体签订农地承包合同而获得土地的承包权。自然，农户退出农地承包权也应当征得土地发包方即农村集体经济组织的同意，这也是农地承包权退出合同得以成立并生效的必要条件。最后，非经法定程序不得擅自改变退出农地的6用途。对于退出承包权的农村土地，任何主体非经法律授权并经法定程序，不得擅自改变其农业用地的基本性质，否则应追究其法律责任。 （三）制定农地承包权退出的合理程序 合理的程序是实现特定目标或解决特定问题的有效途径，作为一项探索性工作，农地承包权退出应规定合理的程序。首先是退地农户向集体经济组织提出书面申请。申请材料应包含退出承包地的事
12、由、退出承包地的面积、全体家庭成员是否同意放弃承包经营权等内容，并同时提供农村土地承包经营权证和迁出地区县（自治县）公安机关出具的转户确认通知书。其次村集体经济组织对退地行为及拟补偿情况进行公示。公示的内容应该包括所退土地的位置、面积、补偿方式及金额等。最后是退地农户与村集体经济组织签订正式书面协议并获取退地补偿。补偿金首先应当由村集体经济组织支付，如村集体经济组织确实无力支付的，可以经审批程序后由县区一级专门设立的退地管理机构代为支付。在获取退地补偿金后，农户应当主动及时上交土地承包经营权证书。 （四）明确农地承包权退出过程中的监管责任 监管应注意以下几点：首先要防止当事人采用隐瞒、欺骗、编
13、造等非法手段获取补偿或谋取不正当利益。这就要求相关职能部门严格审查上报材料的真实性，必要时进行实地勘察走访。一旦发现弄虚作假、把关不严或隐瞒欺骗行为，尚未支付补偿金的要停止支付，已经支付的要依法追回，同时要严肃追究当事人的法律责任。其次要防止有关职能部门、集体或个人利用职权，中饱私囊或截留、挪用农户退地补偿金，以至于农户退地之后不能领取补偿金，从而侵害退地农户的合法权益。对7于损害退地农户利益的集体和个人，必须严惩不贷。最后要防止撂荒和擅自变更所退农地用途行为出现。土地、农业、财政、审计、监察、司法等部门在农地承包权退出监管中，既要分工明确，又要互相配合，如此才能保障农地承包经营权合理有序退出
14、。 四、推进与农地承包权退出机制密切关联的配套制度改革 关于户籍制度改革。农地制度改革和户籍制度改革是密切关联的两个问题。在城乡二元分割体制下，农民退出农村土地就意味着要放弃农村户籍，换言之。这就意味着必须取得城镇户籍。当前过于严格的户籍制度将大量在城市务工的农民拒之门外，既影响了城市化进程，也影响了农业规模化、现代化进程。农村土地制度改革，必然对户籍制度改革形成倒逼机制，推进户籍制度进行改革。相反，如果没有户籍制度的配套改革。农地承包权退出制度也无法彻底建立。当务之急，应以建立农地承包权退出制度为契机，深化户籍制度改革，消除户籍迁移障碍。实现农地承包权退出与户籍迁移之间的无缝对接。 关于农村
15、社会保障制度改革。对于中国农民而言，土地不仅仅是一般经济学意义上的生产资料，更是农民安身立命之本，承载着许多社会保障的功能。在农村社会保障体系尚未健全的情况下。简单粗暴地将社会保障功能从农村土地上直接剥离出来，也是不负责任的表现，其结果必然导致大量农民连目前的这种低层次、小范围的社会保障也难以享有。然而，不能因为土地所承载着社会保障功能而拒绝建立农地承包经营权退出制度，相反应该进一步深化农村土地制度改革，将农村土地所承载的社会保障功能逐步剥离出来，并不断强化其作为生产要素的基本功能。8农地承载的社会保障功能应该逐步转移给政府和社会，通过农村社会保障制度改革最终建立城乡一体化的社会保障体系是政府不可推卸的责任。关于农村土地产权制度改革。要建立农地承包权退出制度，还必须深化农村土地产权制度改革。改革开放 30 多年来，农村生产经营方式、利益格局、社会结构、组织形式、人口构成等正在发生深刻变化，现有农村土地产权制度的内在缺陷逐步显现出来。这种缺陷主要表现为所有权主体不明确、土地产权权能残缺不全、地权稳定性较差等方面，并由此造成农村土地流转不畅、生产效率和经济效益低下。农地承包权退出是农地流转的终极形式，这一制度的建立有赖于农村土地产权制度的深度改革。只有明确农村土地的产权主体和完善产权权能内容。将农村集体经济组织的成员权利与财产权利统一起来，才能真正夯实稳定农村经济关系的制度基础。
