1、1气候融资背景下的中国碳金融创新与法律机制研究摘要：哥本哈根会谈后，全球气候变化资金机制由政府和公共部门融资机制向多元化、市场化和金融化的融资机制发展。在气候融资框架下，一些新的金融机构、金融产品、服务和市场要素将被设计并发展。基于气候融资的创新性、复杂性及中国的情况，提出碳金融法律机制的一套前瞻性、系统性分析框架，特别阐明服务于多层次市场、多元化金融组织机构、多样化产品、立体化服务的碳金融基本要素法律机制，以及由法律框架、组织机制、激励机制与监管机制等构成的碳金融保障机制，能在金融创新的同时控制风险，以金融创新支撑中国节能减排与产业结构调整。 关键词：气候融资；碳市场；碳金融；法律框架；监管
2、机制 中图分类号：DF486.3 文献标识码：A 文章编号：1671-6604（2013）010027-06 经济发展离不开能源驱动，而化石能源价格受到其稀缺性与碳排放的约束。纵观历史上的能源及其货币定价机制，如 1819 世纪的“煤炭一英镑” ，20 世纪的“石油一美元” ，可以预见“新能源碳金融”将成为21 世纪新的产业发展格局与金融支撑机制。在这样的大背景下，发达国家推动气候变化资金机制由原来的公共部门融资机制向多元化、市场化和金融化的融资机制发展。2010 年联合国成立的“气候变化融资高级顾问团” （HighLevel Advisory Group on ClimateChange F
3、inancing，2简称 AGF）发布了相关报告，从碳市场的公共收入、国际运输收入、与碳相关的资源收入、国际金融机构的来源、国际金融交易税、公共财政预算、私人投资与碳市场八个方面初步勾勒出全球气候融资的框架。在气候融资框架下，一些新的气候金融机构、金融产品、服务和市场要素将被设计并发展。气候融资经过机制建构以后，具有引发金融扩张甚至金融变革的潜力，碳指标的货币价值日益凸显。这场金融变革的推动者与最大的获益者是处于制定交易规则强势地位、娴熟掌握金融交易工具的发达国家。 面对这样的大趋势与挑战，中国必须加快推进相关金融模式与机制（以下简称碳金融模式与机制）的研发、创新与构建。这其中包括服务于多层次
4、市场、多元化金融组织机构、多样化产品、立体化服务的碳金融基本要素法律机制，以及由法律框架、组织机制、激励机制与监管机制等构成的碳金融保障机制，在金融创新的同时控制风险，以金融创新支撑中国节能减排，助推产业结构调整，保护生态环境，促进民生。 一、国内外碳市场与碳金融的发展现状与趋势 （一）全球碳市场 碳市场是建立在“总量控制与交易”理念之上的。期货之父、美国经济学家理查德?赡德尔（Richard Sandor）创建了温室气体排放权的金融衍生工具及交易理论，并于 2003 年和 2005 年建立芝加哥气候交易所（CCX）和芝加哥气候期货交易所（CCFE） 。理查德?赡德尔的理论为联合国接受并推广。
5、1997 年联合国通过京都议定书 ，37 个工业化国家共同约定一个减排目标，于 20082012 年年间在 1990 年的水平上平均减3少温室气体排放的 5.4%。各国可以通过以下三个“弹性机制”来实现目标：清洁发展机制（Clean DevelopmentMechanism，简称 CDM） 、联合履行机制（Joint Implementation，简称 JI）和国际排放权交易（International Emission Trading，简称 IET） 。这三种机制首次在全球范围内实现了温室气体排放权的可交易性。可以说，在现存的全球排放权交易市场中，大部分配额购买的最终目的是为了满足国际、国内
6、或区域性的强制法规（如京都议定书 ）的要求，这部分交易行为称为履约或规范市场（compliance market） 。 2009 年，碳配额的交易量为 74 亿吨 CO2 左右，交易额为 1228 亿美元左右，占全部碳交易额的 85%。CDM 市场的交易额为 26 亿美元，占全部基于项目的交易的 80%左右。在 CDM 市场的卖方中，中国占绝对的比重。截止到 2012 年 4 月 30 日，中国获得联合国签发的 CERs（CDM 项目产生的可认证的减排量）约为 5.47 亿吨 CO2e，占全部 CERs 签发量的59.45%。以 CDM 为基础，从事 CERs 现货、远期和期货交易的二级交易市
7、场发展迅速。2008 年，二级市场的交易金额为 262 亿美元，是 2007 年的5 倍，占全部碳交易总额的 20%左右，受金融危机影响，2009 年、2010年的交易额分别为 175 亿、183 亿美元，占全部碳交易总额的 12%左右。 （二）全球碳金融 以全球碳市场发展为先机，金融创新为节能减排提供了一个成本有效的途径。碳金融一般是指以碳资源配置的市场运作为依托，通过创新金融组织、开发碳金融产品、创新金融服务、创新金融绩效评估，从而为低碳经济的推进提供充足的金融资金。碳金融包含了市场、机构、产4品和服务等要素，其中碳市场是碳金融发展的基础。 1.金融组织创新。碳金融的发展得益于金融组织的创
8、新，包括碳银行、碳基金、碳经纪人等。其中碳基金是碳市场的主要资金来源，其发起人主要是国际和区域金融组织、政府和私人部门。 京都议定书生效后，履行减少温室气体排放国际义务的发达国家要购买碳排放指标，促使专门从事碳经纪业务的碳基金的产生与发展。 2.金融产品创新。银行除在传统信贷业务基础上进行创新外，还通过其他产品创新促进低碳发展。如美国银行设计了绿色购房按揭项目，对购买符合国家“能源之星”标准住宅的个人提供房屋按揭优惠利率或减免 1000 美元利息。 在碳配额现货交易基础上设计并发展起来的的碳衍生产品则包括碳远期、期货、掉期和期权等。如 CCX 交易主要是现货产品，即碳金融工具合约（CFI） ，
9、包括基于配额的信用额度和基于抵消的信用额度两种情况。基于配额的信用额度是根据会员的排放基线和交易所的减排目标分配的。基于抵消的信用额度产生于合格的减排项目，其只能用来抵消会员全部减排要求的 4.5%，所以在 CCX 交易的绝大部分都是基于配额的信用额度。而在 CCFE 交易的产品主要有：经核证的减排量期货期权、碳金融工具期货（CFIFutures） 、欧洲碳金融工具期货（ECFI） 、ECO 清洁能源指数期货（ECO-Index） 、IFEX 相关时间期货（IFEX-ELF） 、氮金融工具期货（NFIA） 、氮金融工具一臭氧季节期货（NFIOS）和硫金融工具期货期权（SFI） 。 3.金融服务
10、创新。随着碳市场交易规模扩大，流动性增加，市场透明度提高，金融服务业发挥的作用也从最初的中介扩5展到服务功能。碳金融服务主要定位于为碳排放企业与投资人提供交易平台，或直接购买碳排放信用额度，通过贷款、投资、慈善投入和创造新产品及新服务等手段为碳排放企业提供资金融资，为投资人提供新的盈利模式，成为整个低碳链的润滑剂与助推器。例如，2006 年 10 月巴克莱资本率先推出标准化的场外交易核证减排期货合同。2007 年荷兰银行与德国德雷斯顿银行推出追踪欧盟碳配额期货的零售产品。除了单纯地进行配额交易和设计金融零售产品外，投资银行还以更加直接的方式参与碳市场。2006 年 10 月，摩根士丹利宣布投资
11、 30 亿美元于碳市场；2007 年 3 月，参股美国迈阿密的碳减排工程开发商间接涉足清洁发展机制的减排项目；2007 年 8 月成立碳银行，为企业减排提供咨询以及融资服务。温室气体排放管理已经成为欧洲金融服务行业中成长最为迅速的业务之一。 （三）中国碳市场与碳金融的发展现状 从 2007 年开始，中国各地开始建立起一些环境权益交易所，作为排放权交易的二级市场平台。2007 年 11 月 10 日，嘉兴市建立了排污权储备交易中心。2007 年湖北省通过湖北省主要污染物排污权交易办法（试行） ，在武汉光谷产权交易所建立了排污交易平台，这是我国首次尝试将排污权交易引入产权交易市场。2008 年，北
12、京环境交易所、上海环境能源交易所、天津排放权交易所先后成立。但受国家法律、政策的影响，排放权交易市场并不活跃，因此各交易所的交易量都很小。中国“十二五”规划（20112015 年）提出引入市场机制，建立健全矿业权和排污权有偿使用和交易制度。国家发展和改革委员会 2011 年 10 月发6布了关于开展碳排放权交易试点工作的通知 ，同意北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点。2012 年 3 月 28 日，北京市启动碳排放权交易试点。在这样的背景下，中国排放权交易的开展还需要具备非常成熟的市场环境和完善的法律机制。开展排放权交易至少需要具备以下条件：一是总量控制
13、及其价值的确定；二是排放权的初始配置；三是排放权交易体系。 在国内，兴业银行是最早从事碳金融业务的金融机构。2006 年兴业银行与 IFC 合作签署了能源效率融资项目（CHUEE）合作协议 （即损失分担协议 ） ，成为国内首家推出“能效贷款”产品的商业银行。2010 年 1 月北京环境交易所与兴业银行联合在京推出国内首张低碳主题认同信用卡中国低碳信用卡。北京环境交易所全程为中国低碳信用卡的减碳提供全方位支持，并定期公布由该卡产生的碳减排交易情况，确保实现碳减排量的“可测量、可报告、可核查” 。2010 年 3 月，北京环境交易所与中国光大银行推出“绿色零碳信用卡” ，并为其提供一揽子碳中和服务
14、。与国外的碳金融发展相比，中国的碳金融还处于初级阶段。这主要是因为法律与政策环境的约束，特别是针对碳金融的激励与风险监管制度的欠缺，致使金融创新并未得到有效支撑与合理规范。 二、碳金融基本要素法律机制的建立与完善 （一）碳市场 在气候谈判中，中国坚持的是降低单位 GDP 碳强度的立场，因此现阶段不存在碳总量控制的政策。但为了发现碳价格、逐渐建立碳市场机制、应对气候融资，需要进行碳市场的试点。试点关键是聚集相关行业、7产业、技术、经济、法律专家。制订试点行业的排放总量、排放基准线与排放额的分配。依据国家发改委初步指导口径，应是在预测 2020 年行业排放总量的基础上，确定行业的年度排放配额。排放
15、配额的分配既要考虑将来经济规模的发展，又要照顾到新进企业的利益。此外，完善的碳市场机制还包括排放检测、配额指标和项目指标的统一、交易平台、清算和结算体系、指标拍卖机制和价格发现、相关会计和税务处理、国内和国际碳市场联动等要素。通过对自愿减排交易主体自愿减排交易的利益进行全面完整计量、核算、报告，从而对企业的节能减排行为实现公开、公平、自主、充分和可核证的交易激励。激励企业通过市场机制实现减排目标，降低行业的减排成本。 （二）碳金融组织体系 1.商业银行承担信贷资金配置的碳约束责任。在推进产业结构调整、实现经济结构由“高碳”向“低碳”的转型过程中，银行业金融机构是低碳理念推广的“践行者”和低碳金
16、融服务的“创新者” 。很多拥有低碳技术的企业属于中小型民营企业，企业的所有制性质、缺乏第一还款来源及有效抵押物，使企业的风险评估指数非常高，多数银行也不愿意承担贷款的风险。政府应该鼓励各银行设立碳金融相关业务部门，参与碳管理技术和低碳技术开发领域的贷款投资，承担起信贷资金配置的碳约束责任。 2.保险业承担防范和转移风险的责任。在低碳项目与技术发展中，需要保险机构对远期减排指标交易提供担保（信用增级）来降低最终使用者可能面临的风险。项目交易中存在许多风险，价格波动、不能按时8交付及不能通过监管部门认证等，都可能给投资者或贷款人带来损失。因此需要保险或担保机构介入，进行必要的风险分散。 3.碳基金
17、承担碳市场交易主体的责任。对于市场潜力巨大、投资效益高的新兴产品如太阳能、风能、地热等新兴能源，水煤浆、煤建液化、低热值燃料及伴生资源综合开发，煤洁净燃烧技术电站、废气（液、渣）综合利用、汽车尾气净化剂和催化剂等，可通过创业投资机制，设立环保产业基金或发行债券等方式，鼓励和处理节能减排技术创新成果的市场化与产业化。 （三）碳产品 中国虽为 CDM 项目产生的 CERs 的最大份额的提供者，但由于金融衍生工具的落后，不具备定价与议价的能力，处于整个产业链的最低端。境外各类投资机构将其在中国 CDM 市场上购买的 CERs 转往二级市场进行再交易，获得了非常可观的利润。为避免类似于制造业的“贴牌”
18、困境，除参与 CDM 项目的一级交易外，中国还应尝试逐步参与二级市场，研发相关的碳金融衍生产品及建立监管机制，具体包括：第一，针对碳金融衍生产品的新颖性、风险和不确定性，确定特定产品在特定交易场所进行试点运行，并由交易场所对交易主体、交易平台、交易规则与争端解决等进行自律规范；第二，建立健全登记、统计监测体系，以便监管部门能及时准确了解碳金融产品的交易信息与盈亏状态，实现准确及时的风险提示，预防不正当交易行为并维护市场稳定；第三，鼓励、引导国内金融机构参与国际碳金融二级市场交易，并由监管部门即时收集汇总相关信息，并及时研究国际国内市场的规则互动，尽早实现中国碳金融9产品的定价权与规范化发展。
19、（四）碳服务 1.银行的“绿色信贷”服务。绿色信贷前提是制定标准体系。这需要环保部门与银行业共同努力，建立紧密的信息共享与联动机制。从环保部门角度而言，应及时建立及更新相关特定行业及部门环境标准，这方面可参考 IFC“赤道原则”中对制造业、化工、能源、基础设施等 69个行业环境标准的设计。从银行业角度而言，在严格审查、控制污染项目信贷的同时，加大对节能环保工程、污染治理、节能环保技术推广、循环经济视点和资源综合利用等领域的信贷支持力度，不断创新产品和服务，逐步建立信贷支持环保的长效机制。 2.碳权抵押融资贷款。2008 年 9 月浙江嘉兴率先推进排放权抵押贷款。依据中华人民共和国商业银行法和中
20、华人民共和国担保法等法律法规规定，嘉兴市政府明确市环保部门为主要污染物排放权证抵押的登记管理部门。企业在环保部门办理排放权证抵押登记，再与市商业银行签订授信意向书后，即可将排放权证以抵押授信的担保方式在商业银行申请贷款。排放权证的抵押贷款将按照交易额的 70%予以授信。在同等条件下，排放权证抵押贷款将获得更加优惠的利率。 政府鼓励与规范碳权抵押贷款的发展，有利于解决低碳项目融资难的问题。对于申请排放权抵押贷款的企业，政府环保部门应审查其是否具备获得信贷支持的资格，申请贷款的主体的排污技术和设备至少应达到法定要求。抵押登记是排放权抵押贷款过程中必不可少的环节，排放权抵押登记对于确保贷款安全具有十
21、分重要的作用。但目前还没有专门的排放权抵押登记管理部门，也没有具体可操作的登记管理办法，导致10排放权抵押贷款业务发展缓慢。因此政府相关部门可考虑尽快规范排放权抵押登记管理制度，建立专门的登记管理机构，并出台相应的排放权抵押登记管理办法 ，促进这一业务健康有序地发展。 3.保险。碳金融市场是建立在碳排放约束基础上的，是基于人为制度设计而存在，而非自然存在的市场。这种政策不确定性给国际碳金融市场的发展带来了巨大的政策风险。此外，经核证的减排额度是由专门监管部门按照既定的标准和程序进行核证签发的，即使项目成功建立、运营，其能否通过核证而获得预期的减排额度仍是不确定的。而减排额度的交付又会受到诸多偶
22、发因素的影响而无法实现。目前国际碳保险服务主要针对交付风险。2006 年瑞士在保险公司的分支机构一欧洲国际保险公司推出全新的碳保险产品。该产品用于协助一家美国私募股权基金（RNK Capital）管理其投资于 CDM 项目的支付风险。该产品覆盖了 CDM项目进行中产生的项目注册及 CERs 核证失败或延误的风险，即如果 RNK因 CERs 核证或发放问题而受损，保险公司将提供 RNK 预期获得的 CERs或等值的现金。斯蒂伍斯?艾格纽（Steeves Agnew，澳大利亚保险承保机构）于 2009 年 9 月推出了世界首例碳损失保险。该保险覆盖因森林大火、雷击、冰雹、飞机坠毁或暴风雨而导致森林无法实现已核证减排量所产生的风险。一旦这些事件发生使森林碳汇持有者受损，保险公司根据投保者的要求为其提供等量的 CERs。美亚保险（Chartis）和美国国际集团（AIG）也都在积极进入碳保险领域，而该领域在中国至今还是空缺。三、碳金融保障机制的建立与完善
