全球治理与中国战略的路径选择.doc

1、1全球治理与中国战略的路径选择摘要：随着全球化的深入发展和科技革命的推动，全球治理日益引起国际社会的关注。解决全球问题已经超越了单个国家的能力范围，不同国家面临着不同的战略选择。21 世纪的中国需要积极应对全球治理及其带来的各种挑战。中国的战略设计需要在平衡好国内和国际两个大局的基础上，采取灵活而富有弹性的多重战略，同时积极寻求策略，变被动为主动、变压力为动力，就能够最大限度地为中国成为国际社会中负责任的大国创造有利的成长环境。 关键词：全球治理；全球问题；中国战略；战略选择 中图分类号：D815；D829.10 文献标识码：A 文章编号：10093060（2013）02-0037-08 伴随

2、着科技进步和全球化的深入发展，世界各国、地区之间相互联系、相互影响、相互依存日益加深，人类面临越来越多的发展瓶颈，出现了单个国家或地区难以克服的全球问题。与此同时，传统主权国家之间的关系日益复杂化，国家行为体与非国家行为体之间、各非国家行为体之间的互动也显著增强。国际体系的结构变迁和稳定运行需要一种超越传统以国家为中心的方式来管理国际政治、经济、环境等事务。人类在新的历史条件下，如何转变观点积极应对全球治理成为不容回避的课题。 一、全球治理的界定 2全球治理理论兴起于 20 世纪 90 年代的西方。最为积极主张这一理论的是美国国际政治学家詹姆斯?罗西瑙（James N.Rosenau）和德国政

3、治学家奥托?切姆皮尔（Otto Czempiel）等人的研究小组，以及以联合国大学的国际政治学家坂本义和等人为中心的研究小组。詹姆斯?罗西瑙指出：“与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包括非正式、非政府的机制，随着治理范围扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要并实现各自的愿望。 ”罗西瑙认为，全球治理就是一套没有公共权威的管理人类活动的行之有效的机制。1995 年，罗西瑙在全球治理创刊号提出了一个更为明确的全球治理定义：全球治理可以被认为是包括通过控制、追求目标以产生影响的各层次人类活动从家庭到国际组织的规则系统，甚至包括被卷入相互依赖的、急剧增加

4、的世界网络的大量规则系统。 国内学者在 20 世纪 90 年代中期以后也密切关注全球治理这一主题。其中较早接触且影响比较大的研究者是俞可平教授，他认为：“所谓全球治理，指的是通过具有约束力的国际规制（regimes）解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。 ”俞可平的代表作主要有治理与善治 、 中国公民社会的兴起与治理的变迁 、 增量民主与善治 、 全球化：全球治理等。庞中英主编的中国学者看世界?全球治理卷 （2007）集中体现了中国学者在理解全球化和全球问题基础上对于全球治理的认知，并且探讨了如何实现全球治理及中国的角色定位。叶江所著的全球

5、治理与中国的大国战略转型 （2010）主要探讨了全球治理背景下中国对国际体系变迁3的认知以及中国未来的战略转变需要打一套“组合拳” ，包括界定国家利益、参与国际制度、借助多边主义、参与全球治理，从而建设和谐世界。近年来国内外学术界对于“全球治理”理念的讨论大致分为肯定与否定两派。凡是对“全球治理”理念持肯定态度的学者，虽然在具体阐释方面有分歧，但是基本都认为：“全球治理”的理念是建立在国际体系已经发生巨大变化的客观基础之上，该理念的提出是顺应国际体系和结构发生变化的必然结果。0 美国著名的自由制度主义理论的代表人物罗伯特?基欧汉（Robert O.Keohane） 、约瑟夫?奈（Joseph

6、S.Nye）对“全球治理”的理念持肯定态度。英国学者戴维?赫尔德（David Held）和安东尼?麦克格鲁（Anthony McGrew）从世界主义和自由主义的国际主义两个方面对“全球治理”的理念展开讨论。中国学者蔡拓赞成运用“全球治理”理念来对全球化世界作研究分析。他指出：“所谓全球治理是以人类整体论和共同利益论为价值导向的，多元行为体平等对话、协商合作，共同应对全球变革和全球问题挑战的一种新的管理人类公共事务的规则、机制、方法和活动。 ” 虽然越来越多的国内外学者对“全球治理”的理念持支持态度，但是在国内外学术界仍然有学者对这一理念持怀疑态度。怀疑论者从总体上认为“全球治理”没能很好地解决

7、“国家问题”和“权力问题” 。同时他们否认“全球治理超越了地缘政治，或者说，全球机构或跨国公民社会在世界政治中是一些独立的权力部门” 。在西方传统现实主义阵营中对“全球治理”理念持怀疑态度的重要学者有斯蒂芬?克拉斯纳（Stephen 4D.Krasner）和罗伯特?吉尔平（Robert Gilpin）等。他们两人都运用国际政治经济学中的现实主义理论，通过强调国家特别是霸权国家在国际体系中的决定性作用来考察和分析国际体系的走向及国际政治经济关系的演变。 尽管目前学界对全球治理还没有一致的、明确的定义，但是全球治理概念的宽泛性并不防碍人们对于全球治理的深入研究。不可否认的是，联合国的改革、气候变化

8、大会的召开及其在全球引起的广泛关注恰恰反映了全球治理在国际社会的深入实践。全球治理概念的多样性正好符合了当代国际关系不断扩展的客观特点。 二、全球治理的主体与全球问题 全球治理存在一个由不同层次行为主体在世界范围内动态运动与不同力量博弈形成的复杂的治理结构。俞可平认为：“全球治理的要素主要有以下五个：全球治理的价值、全球治理的规制、全球治理的主体或基本单元、全球治理的对象或客体以及全球治理的结果。 ”还有学者认为：“全球治理包括以下几个要素：文化价值、制度以及行动。全球治理理论的提出实际上在很大程度上是建立在这样一个假定上：即存在着实现全球治理的共识性文化价值基础。 ”迈尔斯?卡勒（Miles

9、 Kahler）认为全球治理模式由许多重要维度来界定：首先，谁来治理？其次，全球治理的制度性特点随着治理维度的大小而变化。第三，全球治理的制度目标特别是结果，既有积极面，也有消极面，并且包括既有达到成果的战略也有避免某种结果的战略。最后，从治理层面来看，任何一种治理系统都需要集中权威。不管是什么样的全球治理结构，治理的主体和客体5要素是不可或缺的，即使作为全球治理的制度和行动要素，也必须通过行为主体之间的互动产生并最终实现。 全球治理的主体，指的是制定和实施全球规则、制度的组织机构。全球治理的主体是多层次、多中心的，是全球化时代国际政治中的“权威空间” ，它是由世界政治的不同行为体建构起来的一

10、个全球性、变动复杂的价值分配过程。俞可平认为全球治理的主体主要有三类：第一，各国政府、政府部门及次国家（sub state）的政府当局；第二，正式的国际组织，如联合国、世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织等等；第三，非正式的全球公民社会组织。托尼?麦克格鲁（Tony McGrew）认为全球治理的基本单元（infrastructure）正在逐渐演变成一种复杂的、多层的体系。它由五个主要的治理单元（或层次）组成的结构性网络，这五个主要的治理单元是：超国家组织（如联合国） 、区域性组织（如欧盟） 、跨国组织（如公民社会与商业网络） 、次国家（如公共协会和城市政府等） ，而夹在这些层级之间的则是民

11、族国家。罗伯特?基欧汉（Robert O.Keohane） 、约瑟夫?奈（Joseph S.Nye）认为：不一定由政府或政府授权的国际机构排他性地实行治理。私人企业、企业联合会、非政府组织（NGO） 、非政府组织联合会等参与其中，它们常常与政府机构携手创造治理机制；有时干脆没有政府机构的参与。他们进一步做出了有关全球治理作用变化的分析框架（见表 1） 。 与 20 世纪的以国家治理为中心相区别，该表显示了 21 世纪初各组织间的关系和在各区域内所起到的主要治理作用，体现了全球治理主体的多元化。 6全球治理的客体，主要是指已经影响或者将要影响全人类的全球性问题。这些问题很难依靠单个国家得以解决，

12、必须依赖于国家社会的共同努力。 “全球问题”这个概念，是由欧美学术界、企业界、政界人士组成的一个未来学研究机构罗马俱乐部于 20 世纪 60 年代末首先提出的。罗马俱乐部把全球问题的研究又称作“人类困境研究” 。20 世纪 70年代后在信息技术的带动下全球化迅速发展，全球化深刻影响了各国的经济发展，同时对国际政治、国际安全及环境变化等都产生了重大影响，催生出一系列全球问题。如何界定全球问题成为应对挑战的首要课题。 从功能上看，全球问题包括政治问题、经济问题、安全问题、文化问题、环境问题等不同领域，每个问题又可以进一步划分。比如安全问题可以划分为以军事安全为特征的传统安全和包括恐怖袭击、破坏信息

13、及公共设施等为特征的非传统安全。从时间上看，全球问题可以分为短期问题、中期问题、长期问题。但是短期问题、中期问题、长期问题之间的界限有时不是非常清晰，在一定条件下短期问题可能演变成中长期问题。比如对于国际金融危机，如果在危机爆发之初采取得力措施应对，危机可能在一两年内得以解决，这种金融危机就是短期问题。反之，如果任由一国爆发的危机持续蔓延，各方无法迅速有效地进行国际合作，危机就很有可能演变成长期的问题，对世界经济造成重大损失。对于全球气候变化的问题，单单依靠某一国或少数国家在短期内是难以解决的，它就属于长期的全球问题。 从解决问题是否紧迫性角度看，全球问题可以划分为紧迫性问题和非紧迫性问题。对

14、于 2008 年由美国次贷危机引发的金融危机，它就是各7国迫切需要积极应对加以解决的问题，如果不及时解决会导致各国经济持续下滑，失业率上升，社会动荡。对于地球温度变化问题，它的产生是一个长期的自然与历史过程，而且全球气温变化的机理和引起气温变化的相关因素研究目前还没有定论，这个问题就属于非紧迫性的全球问题。 从问题涉及对象国家的相关性角度看，全球问题可以分为强相关性问题、中相关性问题、弱相关性问题、非相关性问题。例如对于气候变化导致海平面上升的问题，马尔代夫、斯里兰卡等这样的岛国就非常关注，对于他们而言这个气候变化引发的海平面上升问题就是强相关性问题；反之对于内陆的国家如蒙古，海平面上升不会对

15、他们的领土变化产生任何影响，这个气候变化引发的海平面上升问题就是非相关性问题。再比如粮食安全问题，对于出口粮食大国而言就是弱相关性问题，而对于每年大量进口粮食国家而言粮食安全就是强相关性问题。 三、全球治理与国际战略的选择模式 在对待全球治理问题上，尽管出现了治理主体多元化的趋势，但是非国家行为体的地位和作用仍然有限。主权国家与非国家行为体并不是零和博弈的关系，而应该是相互联系、相互依存和互为补充的关系。对于发展中国家而言，应该十分清醒地认识到西方发达国家是全球治理背后的主要推动力量，国际政府组织、非政府组织、跨国公司和全球公民社会等大多是在国家授权下或实行权力转移来发挥作用的。在全球治理的进

16、程中以传统民族国家为中心的角色地位没有变化，在这种情况下不同的国家应对全球问题就有不同的战略选择模式。 8以国家对于全球问题的态度而言，可以发现两大类国家：一类是主动型国家；另一类是被动型国家。以处理全球问题的方式而言，我们可以发现四种类型的国家：第一类是解决问题型国家，这类国家常常在涉及自身利益的全球问题上起着重要甚至主导的作用；第二类是参与问题型国家，这类国家由于自身实力或其他因素的考虑只是参与问题讨论，提出相关建议或被动接受相关决议；第三类是逃避型国家，这类国家对于相关全球问题抱着无所谓的态度，解决与否与本国无关；第四类国家是反对型国家，这类国家对于相关的全球问题持反对态度，甚至采取种种

17、措施阻止相关国际决议的实施。 把国家态度和国家行为相互结合考虑，就会发现从理论上说对于全球问题有八种国家战略，如表 2 所示： （1）奉行主动解决型战略的国家，常常在某一项全球问题上起主导作用。该国与此全球问题有重大利益关切或者国际社会对该国解决此全球问题有强烈的期待。2010 年 4 月 12 日召开的华盛顿核安全峰会就与美国在防止核武器扩散方面的重大利益密切相关。 （2）奉行被动解决型战略的国家，往往是因为某一个全球问题与自身利益密切相关而需要解决，但是由于解决该全球问题所需成本太高或时间太久，该国不愿意积极地应对。 （3）奉行主动参与型战略的国家，常常愿意在国际社会中发挥应有的作用，但由

18、于自身国力的局限性无法真正解决该全球问题，只能适度地参与。 （4）奉行被动参与型战略的国家，往往是因为该全球问题与自身关联不大，但是其他国家都已经参与，故作为国际社会的一员也随大家一9起参与。从某种意义上说，奉行该战略的国家在当今国际社会中占有的比例比较大。 （5）奉行主动逃避型战略的国家，常常是因为该全球问题与自身没有任何关联性，如果参与该问题的谈判甚至解决，自身需要付出一定的成本，所以主动逃避该问题的解决。奉行该战略的国家常常是一些地区小国。 （6）奉行消极逃避战略的国家，也是因为该全球问题与自身没有任何关联性，常常以本国事务的解决为借口，消极逃避该全球问题。 （7）奉行主动反对型战略的国

19、家，也因为该全球问题的解决违背了其自身国家利益。对于 2010 年 4 月 12 日在华盛顿召开的核安全峰会，伊朗总统内贾德在国内旅游业举办的一次活动中说：“这几天召开的世界峰会意在羞辱人类。 （8）奉行被动反对型战略的国家，往往不便于公开表达反对意见，会在私下采取相关措施抵制甚至阻扰相关国际决议对自身国家利益的损害。 必须指出的是，任何国家对于全球问题的战略选择不是一成不变，往往会针对不同的全球问题采取不同的战略，即使对于相同的全球问题，不同时期采取的战略可能也会有差异。这种战略制定的灵活性、变动性一方面增加了国家的政策选择，另一方面也给解决全球问题带来了利益协调难度大、解决成本高等难题。各

20、国采取的国家战略始终处于动态变化中，中国也需要在动态变化的国际环境中针对不同的全球问题制定好自己的国家战略。 10四、全球治理与中国战略的路径选择 面对冷战结束后的国际风云变幻，中国稳步推进改革开放战略，综合国力显著增强，人民生活水平持续改善，国际地位不断提升。与此同时，一段时间以来“中国威胁论”甚嚣尘上，比如美国费城外交政策研究所亚洲项目主任芒罗首先发难，发表了正在觉醒的巨龙：亚洲真正的威胁来自中国一文， “中国经济强大政治崛起军事扩张” ，这就是头脑中只有强权信条的“中国威胁论”者的逻辑。他们认为中国的和平发展给世界带来了威胁。进入 21 世纪一些国家开始突出宣扬“中国责任论” ，要求中国

21、在解决全球问题上承担更多的责任。特别是 2005年 9 月 12 日佐利克在美中关系全国委员会上做的一篇题为中国往何处去：从会员到责任的演讲。他说，中国已经不是美中建交时的中国，因此美国的对华政策应该“超越引导中国加入国际社会的融入政策 ”，变为鼓励中国成为国际社会中“负责任的利益相关参与者” 。不管是“中国威胁论”还是“中国责任论” ，都凸显了中国和平发展道路的复杂性，中国需要制定更加灵活的大战略来参与全球问题的解决，塑造未来的相关国际规范与规则。 随着今后全球问题的日益增多，中国在参与全球治理的进程中发挥的作用将越来越多。中国如何在确保国内经济繁荣、社会稳定的前提下，体现中国的国际责任，削弱乃至消除周边国家及国际社会对于中国和平发展的担心至关重要。中国的战略设计需要在平衡好国内和国际两个大局的基础上，采取灵活而富有弹性的多重战略，为中国成为国际社会中负责任的大国创造有利的成长环境。