1、1人民政协协商民主建制化进程引论摘要：人民政协是中国协商民主的重要渠道，因为这种民主形式是建制化的。人民政协协商民主的建制化是建构组织、制定规范、研究理论，进而规约协商民主开展的动态过程。这一进程始于一届政协的召开，经过不断探索已经搭建起完整的组织平台，制定出健全的组织规范，展开了专门的理论研究，明确了人民政协的性质任务、运行原则、基本职能及其实现形式。人民政协协商民主基本实现了建制化。 关键词：人民政协；协商民主；建制化；进程 中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2013）06-0028-07 党的十八大提出要“健全社会主义协商民主制度” ， “坚持和完善中国
2、共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设” 。人民政协之所以是协商民主的重要渠道，就在于它是建制化的。在科学技术社会学领域，建制是“一种有秩序、有物质内涵的社会结构。它包括物质内容和制度内容，物质内容有物质化的技术和知识化的人力构成，制度内容有组织、行为规则、社会规范、习俗和传统构成”1。建制化则是形成建制的动态过程。人民政协协商民主建制化主要体现为搭建组织平台、制定规章制度、展开理论研究，并对协商民主达成诸多共识的过程。这一进程始于一届政协的召开，经过2不断探索，今天已经基本实现建制化。 一
3、 建制化首先体现在“组织”和“人力构成”上。经过多年探索和调整，人民政协组织建构已经定型，这为协商民主建制化搭建了平台。人民政协组织建设主要体现为三方面。 （一）政协委员界别的构成。一届政协经过协商由 46 个单位组成。二届政协调整为 28 个单位和特邀人士：中共、民革、民盟、民建、无党派民主人士、民进、农工党、致公党、九三学社、台盟、青年团、工会、农民、妇联、青联、合作社、工商联、文联、自然科学团体、社会科学团体、教育界、新闻出版界、医药卫生界、对外和平友好团体、社会救济福利团体、少数民族、华侨、宗教界和特邀人士。三、四届政协界别设置变化不大。五届政协撤销合作社，增加体育界。六届政协增设中华
4、全国台湾同胞联谊会和港澳同胞两个界别，改农民界为农林界，从而构成 31 个界别。七届政协增加中国科学技术协会。八届政协设 34 个界别：中共和 8 个民主党派、共青团、总工会、妇联、青联、工商联、科技协会、全国台胞联谊会、文化艺术界、科学技术界、社会科学界、经济界、农林界、教育界、体育界、新闻出版界、医疗卫生界、对外友好团体、社会救济福利团体、少数民族、归国华侨联合会、香港同胞、澳门同胞、宗教界和特别邀请人士。九届政协将香港同胞、澳门同胞界改为特邀香港人士、特邀澳门人士，农林界改为农业界；十届政协改社会福利界为社会福利和社会保障界。至此，全国政协的界别名称和数量固定下来，并一直保持至今。 3（
5、二）政协工作机构的设置。一届全国政协的工作机构分三级：政协全体会议、政协全国委员会和政协常务委员会；二届政协取消全体会议，只设全委会和常委会。全委会全体会议正常时期每年召开一次，平时由常委会主持会务。常委会由政协主席、副主席若干人、秘书长和常务委员若干人组成，他们同时组成主席会议，主持下一届一次全会的预备会。 政协常委会下设两类机构。一是工作组（委） 、专委会。一届政协设政治法律、财政经济、文化教育、外交、国防、民族事务、华侨事务和宗教事务 8 个组。二届政协设国际问题、工商、文化、教育、科学技术、社会福利、华侨、宗教、医药卫生、民族、妇女、学习委员会、地方工作委员会和全国政协会刊编委会等 1
6、4 个组（委） 。三届政协增设联络和文史资料研究委员会，文化组教育组合并，撤销社会福利组（1965 年 11月以后有调整） 。四届政协撤销地方工作委员会、联络委员会、全国政协会刊编委会。五届政协把文化组和教育组分开，另设法制、对台宣传、经济建设、城市建设、体育和农业各组。六届政协改国际问题组为国际问题研究组，撤销城市建设和对台宣传组，设立祖国统一工作组、外事工作组、提案工作委员会。从七届政协开始统称专门委员会（下设服务性办公室） ，当时共设提案、学习、文史资料、经济、教育、科技、医药卫生体育、法制、民族、宗教、妇女青年、华侨、祖国统一联谊、外事14 个专委会。八届政协调整为 8 个专委会：提案
7、、文史和学习、经济、科教文卫体、妇青和法制、民族、港澳台侨和外事委员会。九届政协设9 个专委会：提案、经济、人口资源环境、教科文卫体、社会和法制、民4族和宗教、文史资料、港澳台侨、外事委员会。十届政协改文史资料委员会为文史和学习委员会。至此，专委会设置固定下来。二是秘书处和办公厅（室） 。一至五届政协期间设秘书处，在秘书长领导下处理政协全国委员会的来往文电，负责会务开展，组织委员参观、视察，保管文档，联络地方政协等。一届政协期间，秘书处下先后设立过处长办公室、秘书科、行政科、人事科、财务科、组务科、联络科、地方科、警卫科、资料室、研究室和文化俱乐部等。二届政协至五届政协前期，秘书处先下设办公室
8、、办公室下设各科室，后改为直接设立办公室与各科、室、组，名称变化较大。1980 年 12 月 30 日之后，秘书处改为办公厅（不设主任，只由秘书长、副秘书长）并固定下来；办公厅下设研究室、秘书局、联络局等。 （三）政协地方机构设立。一届政协期间就在中心城市、重要地区及省会设立了政协地方委员会。二届政协会议以后，按照首部政协章程的规定，除了在省、自治区、直辖市和市设政协地方委员会， “其他地方”在有必要的时候也可以设地方委员会。此时的“其他地方”包括自治州、县、自治县和市辖区等。当时除少数县在有必要时可设地方委员会外，大部分县均不设；在有些市，如因人口少，社会关系比较简单，也可以考虑不设地方委员
9、会2。1982 年修订的政协章程规定，在自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市和市辖区“凡有条件的都可设立地方委员会”3。此后，政协地方委员会在县（市、州、区）级行政区域普遍建立起来。 二 建制化的第二层内容涉及“行为规则、社会规范、习俗和传统构成” ，5即规章制度的构建。人民政协协商民主建制化涉及的规章制度包括四个层面，它们或直接或间接地规约着人民政协协商民主的开展，为其提供理论依据和行动保障。 （一）国家宪法。一届政协经过协商制定的共同纲领具有临时宪法的作用。1954 年宪法是民主协商的产物，它强调“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党
10、派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线” 。1982 年宪法及其修正案既是民主协商的结果，又强调“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展” 。 （二）党和国家政治文件。一是党代会文件。如八大要求“充分发挥人民政治协商会议和各级协商机构的作用”4；十三大报告规定“人民政协是包括各民主党派、各人民团体和社会各方面代表的爱国统一战线组织。要加强政协自身的组织建设，逐步使国家大政方针和
11、群众生活重大问题的政治协商和民主监督经常化” 。此后，每次党代会报告都明确强调要发挥人民政协的作用、推进人民政协建设。二是中共中央（统战部）文件。如 1956 年制定了关于加强政协地方委员会工作的意见 ，1979 年制定了新的历史时期统一战线的方针任务 ，最为重要的还有中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见 （中发198914 号文件） 、 中共中央关于进一步加强中国共产6党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见 （中发20055 号文件） 、中共中央关于加强人民政协工作的意见 （中发20065 号文件）等。三是国务院文件。主要是 2005 年颁布的中国的民主政治建
12、设和 2007年颁布的中国的政党制度两个白皮书。 （三）党和国家领导人职务讲话。包括在各种政协会议、统战工作会议以及其他场合的讲话。如毛泽东在二届政协召开前的讲话关于政协的性质和任务 、1956 年在中共中央政治局扩大会议上的讲话论十大关系 ；1962 年周恩来在三届政协三次会议上的讲话我国人民民主统一战线的新发展 ；邓小平 1979 年在五届政协二次会议上的开幕词新时期的统一战线和人民政协的任务 ，在全国政协、中共中央统战部宴请出席各民主党派和全国工商联代表大会代表时的讲话各民主党派和工商联是为社会主义服务的政治力量 ；江泽民在七届全国人大四次会议、全国政协七届四次会议党员负责人会议上的讲话
13、 、在庆祝政协成立 50周年时的讲话人民政协继往开来的方向和使命 ；胡锦涛在庆祝中国人民政协协商会议成立 55 周年大会上的讲话等。 （四）人民政协规章制度。一是政协章程。一届政协制定的中国人民政治协商会议组织法起了政协章程的作用。二届政协通过了首部政协章程；1978 年五届政协一次会议通过了第二部政协章程；1982 年五届政协五次会议通过了新的章程。这部章程经过 1994 年、2000 年和2004 年的修改一直沿用至今。二是关于组织建设的制度。如 1958 年制定政协全国委员会工作组组织简则 ，1988 年制定政协全国委员会专门委员会组织通则等。三是关于工作的制度。如 1949 年 10
14、月制定政7协全国委员会工作条例 ，1951 年制定关于处理人民意见的试行办法 ，1988 年制定政协全国委员会常务委员会工作规则 （1996 年和 2005 年修订） 、 政协全国委员会委员视察工作条例 （2005 年修订） ，1991 年制定政协全国委员会提案工作条例 （1994 年、2005 年和 2011 年修订） ，2005 年制定政协全国委员会秘书长会议工作规则 、 政协全国委员会主席会议工作规则和全国政协全体会议工作规则 。四是关于政协职能的制度，如政协全国委员会 1989 年制定关于政治协商、民主监督的暂行规定 （简称暂行规定 ，1995 年颁布关于政治协商、民主监督、参政议政的
15、规定 （简称规定 ） 。 三 从学术研究来看， “建制化历程不但涉及到学术专业团体或机构、学术刊物的组建，也涉及到学术纲领的确立或重建”5。人民政协协商民主的建制化必然要求研究人民政协理论，而这种研究现已经实现专门化。人民政协理论研究长期从属于统战理论研究，其主要平台一是中共统战部门。共和国头 30 年，统战部的基本职能是“了解情况，掌握政策，调整关系，安排人事” ；进入新时期，其首要职能是“调查研究统一战线的理论和重大的方针政策，组织贯彻执行中共中央关于统一战线的方针、政策；向中央反映情况，提出开展统战工作的意见和建议”6。为搞好理论研究，新时期以来中共统战部门经常召开理论工作会议。1983
16、 年 4月召开十省市统战理论座谈会，1985 年 2 月召开首次全国统战理论工作会议，并同时成立中国统战理论研究会，会议还制定了中国统一战线8理论研究会章程 。此后，各地方纷纷成立统战理论研究会。统战理论研究会定期或不定期举行理论研讨活动。二是社会主义学院。社会主义学院创办于 1956 年， “文革”时期停办，新时期得到恢复发展，并成为“学习、研究和宣传党的统一战线理论、方针和政策的阵地”7 。2003 年 11 月制定了社会主义学院工作暂行条例 。现今，市级以上普遍成立了社会主义学院，其中副省级以上城市往往是独立的，市级以下则和党校、行政学院是三校合一。此外，各级人民政协和高校、社会科学院等
17、其他机构的理论工作者也纷纷开展统战理论研究。 新时期以来，党中央逐步提出了专门研究人民政协理论的任务。1985 年 9 月全国政协秘书长会议就要求政协研究室研究“有关统一战线和人民政协工作的理论”8。其后，许多地方政协积极开展人民政协理论研究活动。中发198914 号文件出台前，黑龙江就召开了政协工作理论研讨会；文件出台后天津、江苏等许多省市纷纷召开此类会议。李瑞环在 1993 年 5 月指出，要搞好政协工作“就必须从基本理论上对人民政协有一个正确的理解”9。次年， 人民政协报和深圳市政协联合举办了全国性的“新时期人民政协理论研讨会” ，全国政协副主席赛福鼎?艾则孜在会上指出：“加强政协理论研
18、究工作，是做好人民政协工作的一个重要部分。 ”941 此后，各地纷纷成立政协理论研究会并开展相关活动。2004 年 8 月，全国政协举办纪念邓小平诞辰 100 周年暨邓小平关于人民政协理论研究会，贾庆林在会上肯定“人民政协事业的创建和发展始终是在中国共产党创立的人民政协理论的指引下前进的” 。他还阐述了人民政协理论的概念和基本框架。胡锦涛在庆祝政协成立 55 周年大会上9明确提出要“大力加强人民政协理论研究工作” 。 在这一思想指引下，2006 年 12 月 20 中国人民政协理论研究会正式成立。研究会采取了三大举措以推动人民政协理论研究。一是颁布研究会章程 。章程规定研究会是在全国政协领导下
19、的全国性学术团体， “主要职责是制定人民政协理论研究规划，确定理论研究方向和课题；组织、推动人民政协理论和实际问题的研究，建立和扩大人民政协理论研究队伍；组织会员之间的协作，交流学术思想和理论研究信息，评选优秀研究成果；开展人民政协理论政策的宣传，编辑出版刊物和资料；反映人民政协理论工作者的要求，维护会员的正当权益；接受委托开展咨询和培训工作；开展对外交流和国际学术活动” 。它由政协全国委员会办公厅主管，实行单位会员制，主要包括地方政协设立的人民政协理论研究会或相关组织。研究会设理事会和常务理事会，理事会包括名誉会长、会长、顾问、副会长、秘书长。理事会日常工作由秘书处负责，下设办公室、调研部、
20、会员部。二是出版刊物。2007 年 2 月，由政协全国委员会办公厅主管、中国人民政协理论研究会主办，中国政协杂志社出版了中国人民政协理论研究会会刊 。它是首个在全国公开发行的研究人民政协理论的学术刊物，经过一年试刊，2008 年 2 月更名为中国政协理论研究 。三是 2009 年 12月制定关于加强中国人民政协理论研究会工作若干问题的意见 。意见规定了研究会的性质、工作基础，研究会有关负责人列席政协相关会议，秘书处内设机构管理、工作人员管理、研究会工作经费、秘书处工作人员经费、办公用房用品、工作指导等问题。此外，全国和地方各级政协理论研究会、各级各类理论研究者还积极研讨人民政协产生的理论依据、
21、10人民政协和中国的民主建设、人民政协与社会主义和谐社会的构建、人民政协的性质、地位、作用、职能、自身建设等。 四 经过探索，关于人民政协的诸多共识已经达成，这为协商民主建制化提供了基本规约。 （一）明确了性质任务。一届政协是人民民主统一战线的组织，在普选的全国人大召开前，政协全体会议执行全国人大的职权。一届人大召开后，它演变为“党派性的人民民主统一战线的组织”2。1954 年政协章程规定，政协的“基本任务是在中国共产党领导下，继续通过各民主党派、各人民团体的团结，更广泛地团结全国各族人民共同努力，克服困难，为贯彻宪法的实施，建设一个伟大的社会主义国家而奋斗” 。进入新时期，统一战线演变为包括
22、全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，人民政协也成为有广泛代表性的爱国统一战线组织；其任务“是要调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗”10 。1994 年修改后的政协章程增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构” 。1995 年规定把人民政协定性为“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式” 。至此，对人民政协性质的表述固定下来。新世纪新阶段其任务是“高举爱国主义、社会主义旗帜，在热爱中华人
