1、1社会保障性住房的土地供应问题及对策分析【摘 要】如何切实保证保障性住房的供应以满足广大中低收入者的需求，已经成为了我国构建社会主义和谐社会的重中之重。城市土地供应作为保障性住房建设的前提和基础，其供给总量、供给结构以及供给方式等都与保障性住房的供应有着密切的联系。文章尝试探讨我国城市土地供应制度与保障性住房之间的关系，分析土地供应制度建设与监测中存在的问题，并针对这些问题，提出一系列政策建议。 【关键词】保障性住房；土地供应；政策建议 社会保障性住房是指政府提供的限定建设标准、供应对象和租售价格或租金标准、具有保障性质的住房，具体包括保障性商品房、保障性租赁房、廉租房和安置房，保障性住房是对
2、不同收入家庭实行不同住房保障政策的一套住房保障体系，具有社会保障性、政策导向性、非营利性、需求有限性、价格低廉性、分配层次性与复杂性等特点。近几年来随着我国城市化进程的不断加快，越来越多的劳动者倾向于到城市来生活，住房问题日益成为一个不容忽视的社会问题。保障性住房建设问题也成为社会各界关注的一个热点。 一、我国城市土地供应制度的内涵与特点 （一）我国城市土地供应制度的内涵及构成要素 城市土地供应制度是指在特定的土地所有权制度下，构成城市土地供应制度的各个项目相互依存或相互影响的综合体。由此可见，城市土2地供应制度不是单一的制度，而是由城市土地供应政策和法规、城市土地供应的方式和手段、城市土地供
3、应市场、城市土地供应计划、城市土地供给渠道、城市土地供给模式和流程等要素构成的综合体。 我国的城市土地供应制度，是特指国家作为城市土地的唯一供给主体，为适应城市发展和规划的要求，本着城市土地可持续利用的原则，结合城市土地资源的实际情况，以划拨、协议、招标、拍卖、挂牌等方式，有计划、有目的的供给土地的规则。 （二）我国现行的城市土地供应制度的特点 我国现行的城市土地供应制度既体现社会主义土地公有制和全民所有制的性质，又初步形成与社会主义市场经济体制改革相适应的目标模式和基本框架，因此，其具有以下一些制度特征： 1. 我国城市土地供应制度的双轨特点。我国城市土地供应制度的双轨特点主要体现在两个方面
4、，一是土地供应方式，即有偿出让和无偿划拨共存；二是体现在供应渠道上，即土地储备和直接流转并存。 2. 国家垄断土地供应的一级市场。我国城市土地所有权的唯一主体是国家，国家垄断了城市土地供给的一级市场，由政府统一控制土地供给总量，即形成了“一个池子蓄水，一个空头放水”的格局。 3. 实行用途管制的城市土地供应制度。我国的城市土地供应制度实行用途管制，主要以新土地管理法为核心，它从机制、法制、体制上对土地制度进行了全面改革，有利于实现土地科学有序的利用。 二、我国保障性住房现行的土地供应模式及存在的问题 （一）城市保障性住房的土地供应模式 3依据我国经济适用住房管理办法第七条规定“经济适用住房建设
5、用地以划拨方式供应。经济适用住房建设用地应纳入当地年度土地供应计划，在申报年度用地指标时单独列出，确保优先供应。 ”另外， 廉租住房保障办法第十三条规定，廉租住房建设用地“采取划拨方式，保证供应。 ”根据中华人民共和国城市房地产管理法第二十二条的规定：土地使用权划拨，是指县级以上人民政府批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。国家设立划拨土地使用权的现实社会因素就是为了公共利益的需要，其立法本意是对纯公益性而非营利性的建设项目采用无偿方式供地，可以实现一定程度的社会公平。根据相关行政法规、部门规章的规定，以划拨方式取得的
6、土地使用权，一般是无偿的或者说是仅缴纳了土地补偿、安置等较低的费用后取得的，相对国家来说也是无偿的。但在实际操作中，绝大多数土地使用者都是在交纳了补偿、安置费用后才取得划拨土地使用权，无偿取得划拨土地使用权的情况越来越少。当前我国保障性住房建设用地供应主要是采取政府行政划拨方式，但是由于体系的不完整，仍旧存在着许多问题。 （二）城市保障性住房土地供应问题 由于我国现行的城市土地供应制度仍不够完善，其在保障性住房的土地供应中存在的问题主要表现在以下几个方面： 1. 保障性住房建设的土地供应不足。保障性住房建设作为我国关注民生发展的一项重要举措，在近几年来不断提上中央政府的议事日程，2010 年
7、4 月 15 日我国国土资源部首次发布了专门的住房供地计划公告，4要求“保障性住房、棚改房和自住性中小套型普通商品房用地优先供应，确保三类房供地不低于 70%”。然而，各地政府在实际操作中却不能合理满足保障性住房需求，其中一个重要原因就在于用于保障性住房建设的城市土地供应不足，其根源在于：第一，地方政府大多对“土地财政”有着极强的依赖性，地方政府缺乏投资保障性住房的动力；第二，我国的土地供给机制不完善，相关体系也不够健全，导致相当部分地区没有按照供给计划供应土地，同时，很多地方政府往往忽略长期土地利用规划的制定，大多数城市采用的还是“以需定供，总量不限”的方式，缺乏对土地市场的科学预测与合理判
8、断，在很多情况下是无效率的甚至是不可行的。 2. 保障性住房土地供应中的缺乏监管。在保障性住房建设的城市土地供应过程中，政府一方面充当着政策的制定者和规划者，另一方面又充当着政策的执行者和监管者，而政府在整个过程中角色定位的大包大揽，直接导致的两个后果就是土地供应市场缺乏有效的监管，同时很容易产生寻租活动。 由于保障性住房所批示的土地，在实际建设过程中缺乏完善有力的监控体制予以制约和规范，所以大量的保障性住房用地被用来建设商品性住房，或冒用保障性住房的名号，建一些超户型的“豪宅”等现象屡见不鲜。 3. 保障性住房建设选址偏僻且集中。由于保障性住房尤其是经济适用住房和廉租住房用地一般为无偿或少量
9、有偿划拨，难以体现土地价值及潜力，因此保障性住房项目选址多偏远。加上基础配套设施的落后，5使得这些中低收入家庭居住地远离就业地、医院、学校集中地和原来的生活圈，承担更多的交通成本和通勤时间，造成其中一些人放弃工作，甚至失去就业机会，同时社交圈缩小。与此同时，餐饮、购物等配套服务业不愿入驻保障性住房小区，加重了当地居民的生活困难程度。 而纵观全国，基本上保障性住房建设大多建在城市边缘地区，偏离城市中心地带，且多呈集中建设状，这样的布局，容易造成一种新式贫民窟的境况，不利于整个社会的融合和健康发展。 三、我国社会保障性住房土地供应的政策建议 针对我国城市土地供应在保障性住房建设中存在的种种问题，政
10、府应着力从以下三个方面予以改进： （一）进一步完善土地供给机制 1. 优化土地供给结构。早在 2007 年初，我国国土资源部就提出当年的土地供应要向民生用地倾斜，紧接着在 2007 年下半年，便明确提出要优先安排用于解决城市低收入家庭住房困难的住房用地，市县国土资源管理部门要优先安排廉租房、经济适用房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地，其年度供应总量不低于住宅供应总量的 70%。2010年 4 月 17 日国务院发布了关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知，即“新十条” ，其中第五条也明确提出要增加居住供地的有效供应。因此，在我国房地产市场不断膨胀，房价节节攀升的情况下，调整我国城市土地
11、供应结构，增加民生用地尤其是居住用地的供应比例是稳定房地产市场、遏制房价过快增长的有效手段和必然选择。 同时，对于保障性住房内部的供给结构来看，也应根据建设投资规6模、规划、建设时序等不确定因素的实际变化，由地方政府根据国家住房政策的调整、实际建设规模、时序等因素，因地制宜的适时调整各类保障性住房的用地结构。 2. 制定切实可行的土地供应计划。运用科学的方法分析城市土地利用现状并进行潜力预测，在控制总量的情况下，制定土地供应计划。通过城市地籍调查和农用土地详查，搞清城市规划内的土地利用现状，并按照城市土地利用的分类情况进行统计。在此基础上，以城市规划和土地利用总体规划为导向，根据社会经济发展对
12、土地需求的预测情况，对城市土地的可供应量进行分解，制定年度土地供应计划，应具体明确各类社会保障性住房、经济适用房、公共租赁房等的用地规划，具体包括土地出让总规模、开发强度、开发时序、空间布局和市政基础设施配套等几个方面，做到土地供应计划既定量又定位，并及时向社会公布信息，必要的时候应通过听证会等形式广泛收集人民群众的意见。 （二）加强配套政策体系建设 1. 加强地方财税配套管理。加强财政税收等方面的配套管理，降低经济适用房、廉租房和经济租用房的成本。对确实有意愿建设保障性住房的开发商提供低息贷款，解决他们在资金上的困难。严格执行国家规定土地出让净收益的 10%用于廉租房建设的政策。对廉租房、经
13、济适用房建设用地以及廉租房经营管理单位按照政府规定价格，向规定保障对象出租的廉租房用地，免征城镇土地使用税；开发商在经济适用房、商品房项目中配套建造廉租房，在商品房项目中配套建造经济适用房，地方政府可以按照一定的比例给予税收优惠：企事业单位、社会团体以及其7他组织转让旧房作为廉租房、经济适用房房源且增值额未超过扣除项目金额 20%的，免征土地增值税。此外，对在部分地区探索建设的经济租用房，在财政和税收方面，也可以根据开发商建造经济租用房的建筑面积比例给与适当的城镇土地使用税减免，以刺激开发商的建房积极性。 2. 进一步完善土地储备制度。要抓好保障性住房建设和投资收购，采取多种方式拓宽保障性住房
14、房源。第一，要充分利用政府在行政管理中新增的房源。第二，可以鼓励和支持企事业单位集资建房，使其承担起帮助员工解决住宿问题的社会责任。第三，在旧城旧区旧村改造中可以将其中部分比例的土地配套用作保障性住房的建设。第四，可以通过实施危旧住房改造，从而拓宽保障性住房的房源。 （三）建立完善的土地使用监管机制 1. 建立公开透明的保障性住房供地公示制度。分级构建保障性住房建设用地供应信息系统，改进监管技术，对保障性住房用地实行动态监控，并向社会公开各类保障性住房建设规划、年度供地数量、布局、用地审批等情况。同时，加强对保障性住房用地的执法监察。加强实地巡查和执法监察，地方政府及国土资源部门要依法查处违规
15、操作、未批先用、擅自改变用途等违规行为，规范用地管理秩序。 2. 进一步发挥媒体舆论和广大群众的监督作用。国土资源部门要适时联合发改、建设、监察等部门，组织各主流新闻媒体开展专项执法检查、采访报道活动，发挥社会的力量，加强对保障性住房用地的监督。同时，应该将建设过程定期进行公示，将工程的建设进度置于人民群众的监督之下。 8参考文献 1 蒋立红，黄兴文，金贻国.不动产热点问题研究评述M.北京：北京师范大学出版社， 2006：82-92. 2 张洪.城市土地供给制度的改革与创新J.城市问题，2004（1）：63. 3 建设部课题组.多层次住房保障体系研究M.北京：人民出版社.1995. 4 张晖.
16、不断完善住房保障体制解决中低收入家庭住房问题J.兵团党校学报，2007（5）. 5 濮励杰，黄贤金，周寅康.城市土地供应与房地产市场运行研究M.北京：科学出版社.2008（04）：1. 6 陈振明.公共管理学一种不同于传统行政学的研究途径（第二版）M.北京：中国人民大学出版社.2003：7. 7 范恒山.土地政策与宏观调控M.北京：经济科学出版社.2010：7. 8 蒋省三，刘守英，李青.中国土地政策改革政策演进与地方实施M.上海：上海三联书店.2010，7. 9 苏多永，张玉香.保障性住房供给不足原因与建议J.上海房地.2010-03. 作者简介：张慧艳（1990- ） ，女，厦门大学公共事务学院。
