1、1深化黄瓜山统筹城乡发展改革示范区建设路径研究【摘 要】统筹城乡发展是党中央根据新世纪我国出现的一些阶段性矛盾和特征的基础上，为了破解“三农”问题，突破城乡二元结构问题，全面建设小康社会而作出的重大战略决策。笔者在对黄瓜山统筹城乡发展改革示范区进行调研的基础上，从黄瓜山统筹城乡发展改革的现状、存在的问题和下一步的路径策略三个维度进行分析和解读。 【关键词】统筹城乡发展；土地管理；社会保障；就业 建立黄瓜山统筹城乡发展改革示范区已有数年，为了能够深入了解我区黄瓜山统筹城乡发展的现状，查找存在的问题，准确把握规律，进一步提出有针对性和可取性的意见和建议，为区政府的决策提供参考，推动我区经济社会的全
2、面发展。区委党校课题组一行与区相关部门进行了座谈，对黄瓜山示范区进行了实地考察和走访调研，研究和探讨了黄瓜山进一步深化统筹城乡发展改革存在的问题及解决路径。 一、黄瓜山统筹城乡发展改革的现状 （一）黄瓜山统筹城乡发展改革基本情况 黄瓜山位于永川区南郊，距离永川城区 7 公里、重庆主城 63 公里，现有统筹城乡改革示范区面积共 92.6 平方公里，人口 4.81 万，是重庆最大的市级统筹城乡发展改革示范区，先后被评为：“全国农业旅游示范区、全国休闲农业与乡村旅游示范区、重庆市统筹城乡改革示范区、重庆市现代农业示范区”等金字招牌。随着统筹城乡发展改革示范区的2成立，黄瓜山片区始终把发展休闲产业和乡
3、村旅游等产业作为经济快速发展、产业联动发展、农民快速致富的突破点和着力点，通过实施“农业立区、旅游兴区”的改革发展战略，走出了一条自己的特色之路并有成效。如近几年黄瓜山接待游客达 90 万人次，旅游及农副产品收入高达2.5 亿余元，片区人均收入接近万元大关。 （二）黄瓜山统筹城乡发展改革的实践 1. 创建管理体制，统筹规划协调发展 黄瓜山统筹城乡发展改革示范区面积较广，包含南大街街道、卫星湖街道、吉安镇等三个镇街，为统筹协调推进片区城乡发展，永川区于2010 年 5 月率先成立了黄瓜山统筹城乡发展示范区管理委员会、黄瓜山乡村旅游开发有限责任公司等，负责整体推进区域内基础设施建设、产业规划制订、
4、品牌营销推广等统筹规划工作。按照“先规划、后建设”原则，黄瓜山管理委会牵头编制了黄瓜山统筹城乡发展总体规划（2010-2025） 、 黄瓜山统筹城乡重大项目规划（2011-2015 年） 等规范性文件，在政策层面构建了统筹城乡发展的整体框架，投资 90 余亿元，对黄瓜山片区产业发展和重大项目进行统一规划、布局，协调资源调配，加快建设步伐，达到统筹规划协调发展的目标。在此管理体制下，管委会与镇街既重点突出、权责明确，又相互配合、联动发展；既有利于整合优势资源，形成发展合力，同时又避免重复建设无序开发，为黄瓜山统筹城乡示范区加快发展、率先发展打下了良好的管理体制基础。 2. 搭建优质资源下乡平台，
5、建立现代产业体系 黄瓜山通过招商引资，吸引大城市的资本、技术、管理等优质资源3下乡，以现代观光农业为支撑促进乡村旅游发展，形成“大集团+大集体”、 “一产业 + 三产业”的现代产业联动体系，实现“村企共赢、产业联动”的现代产业实践。先后引进重庆建工集团、重庆华牧集团、台湾宏信集团、重庆永健公司、重庆华恩公司、重庆金土地公司等 27 户城市优秀企业，已完成投资近 20 余亿元。重点建设蓝莓园、梨博园、香草园、兰花园、苗木园、四季花海园、十里荷香园、科普趣味园等 14 个现代农业示范园。产业联动发展机制的建立，实现了传统农业结构调整升级，促进了城乡资源要素优势互补、共建共享。同时，成功有序地将农民
6、有一产业向三产业转移，带动农民增收致富。目前，示范区特色种植业和乡村旅游业从业人员共 1.5 万余人，约占区域总人口的 38%，人均年收入高达 16000 余元。 3. 破解土地体制制约，推进生产居住集中 针对黄瓜山人口多、土地规模小、分散经营等现实矛盾，为实现农业现代化，提高农业比较优势，加快推进农村土地规模经营。管委会在专家、学者等论证的基础上报区委区政府批准，出台了农村土地承包经营权流转（租用）合同等规范性文件。进一步破解土地现实矛盾制约的瓶颈，推进土地向大户集中流转，实现农户向小区集中居住，提高土地利用效率，使土地在流转中增值，使农民在流转中增收。近几年整合各级土地整治项目资金 528
7、 万元，整村推进黄瓜山村、代家店村等6000 亩土地开发整理，提高了土地质量。在此基础上，通过采取宅基地置换复垦方式，率先启动城乡建设用地增减挂钩试点，共清理出拆旧面积约 1562 亩，获得建设用地指标 1200 亩，集中建设居民新村，现已建4成黄瓜山村集中居民点 96 户，狮子坪、跃进等集中居民点 300 余户正在抓紧推进，可节约宅基用地 200 亩。截至目前，已流转各类土地近 2 万余亩，土地规模经营集中度达到 43%。 4. 创新“三权”抵押融资制，盘活农村沉睡资产 为解决黄瓜山统筹城乡发展改革示范区居民资金断链困难，区委区政府经过取证调研等手段，按照“资金从三权中来”的融资思路，在全区
8、率先启动农村“三权”抵押融资贷款工作。利用已沉睡多年的农村“静态”资产优势，扩大农村有效担保物范围，使农村房屋宅基地使用权、林权、土地承包经营权等均能够作为担保物。通过农村“三权”抵押贷款，把农村沉睡的“死资产”激活为可用资本。在“十二五”期间，黄瓜山统筹城乡发展改革示范区力争实现融资 10 亿元大关。 5. 融合支部保障产业，发挥党建助推发展作用 区委区政府为使黄瓜山统筹城乡改革示范区具有基层政治保障，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，引导和带领村民发展生产、增收致富。在黄瓜山村设立了党委，现有党员 221 人，将党员从业状况和兴趣爱好与设置基层党组织相结合，成功的将支部建在产业上，通过党建服务
9、并推动产业发展。然后通过支部委员结对帮扶农民的方式，充分发挥党员在推动产业升级中的带头示范作用，从而加快黄瓜山由传统农业向现代农业和乡村旅游业协同发展的进程。目前，示范区现有党员 221 人，设置了旅游支部、果业支部、企业支部、农业一、二、三支部、流动支部等 7 个党支部。 二、黄瓜山统筹城乡发展改革存在的问题分析 （一）城乡发展差距较为明显 5城乡发展差距是国家衡量统筹城乡发展改革是否可行的一项重要指标，在调查中我们发现城乡发展的差距突出的表现在：（1）城乡居民的收入水平。目前示范区的居民收入为 2.4：1，远远低于全国平均水平，但城乡居民的收入差距还在 1 倍以上，与东中部相比，尤其是主城
10、区相比还是具有很大的差距。而且在近几年破解土地制约机制、创新融资体制和财政政策性倾斜下，农民持续增收的潜力还不够明显，并有进一步拉大的趋势。这可能和农民缺少专业指导，盲目投资有一定关系，需要政府进行引导，并开拓销售途径，如今年的龙眼的销售，现已进入被动销售状态。 （2）城乡的公共服务建设。近年来永川区加大了对农村公共服务业的投入，但由于历史欠账因素的存在，难以提供与城镇相同的公共服务。 （3）城乡的基础设施建设。永川区这几年不断加大基础设施建设，但由于历史、地形和交通等原因，路、桥、污水垃圾处理等公共基础设施还较薄弱，大多采取露天堆放，与城镇差距较为凸出。 （二）二元制度设计依然有所表现 永川
11、区在黄瓜山统筹城乡发展上，始终把消除或破解城乡二元结构作为统筹城乡发展的突破口，在制度上进行了大胆的探索，取得了一定的成就。但是一些制约统筹城乡发展的二元制度设计还有所表现，如户籍制度和“三权”等问题。当前在户籍制度上政治、经济、社会待遇等的二元性还有所表现，这是因为重庆在打破户籍制度进行改革的时候，并未取得革命性的突破，还有所残留。当前在针对“三权”问题上仅仅作为一种抵押融资，还未将其进入市场进行交易和流转，这部分是与我们大的环境有关，也与我们未能在管理创新敢于开放有关。 6（三）生产方式有待优化升级调整 近几年，黄瓜山统筹城乡发展改革示范区通过吸引大城市的资本、技术、管理等优质资源下乡，先
12、后引进了一大批的优秀企业，为示范区的经济发展做出了一定的贡献。但是，这些企业的生产方式或是产业结构尚需调整，粗放式的生产方式还大量存在，也未能真正发挥或提高自主创新能力，形成新的产业格局和竞争优势，更未能把节约资源和保护环境放在突出位置，实现经济社会发展和人口资源环境的相协调。 （四）体制机制有待开放、创新 永川区在打造黄瓜山统筹城乡发展改革示范区创建了新的管理机制并接近理想值。但是，一个制度的制定总不是万能的，是要随着实践或者具体的历史条件变化的，同时这个制度也要敢于打破当前的体制机制障碍，勇于探索实践。针对新的问题和矛盾，我们要在重要领域和关键环节率先突破，破除制约经济社会发展的体制机制障
13、碍，认真总结，把握规律，以便为那些未进入统筹城乡发展示范区的提供借鉴，形成辐射效应。 三、黄瓜山统筹城乡发展改革示范区建设的几点建议 （一）优化土地管理方式，提高土地集约利用水平 土地是农民的命根，面对黄瓜山示范区人多地少的问题和严峻的现实矛盾，必须在土地管理上（农用土地和非农建设用地）进行结合实际的创新。胡锦涛同志在十八大报告中指出：“坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体” 。7在农用土地上我们可以尝试建立适合现代农业发展的土地流转机制，把规模小、较为分散的土地，通过流转、拆迁置换
14、复地等方式拓展农用土地规模，积极鼓励和引导农民将土地承包经营权转换成股份合作社股权，分取红利，提高农业规模化水平和组织化水平，保证农民通过此形式获取稳定收入。在非农建设用地上，严格执行土地利用总体规划和用途管制条例，进一步明确非农建设用地流转的范围、程序和方式，积极探索建立和完善集体经济组织、农民存于和共享集体建设用地的收益的分配制度。 （二）加快城乡社会保障一体化建设，实现全民社会保障 一要加快统筹城乡发展一体化建设，将社会保障体系规划建设一元化，把那些被征地的农民、参加股份合作社的具有股份的农民以及到城乡企业依靠打工生存的这部分农村居民，都要纳入城镇社会保障制度中去，享有和城镇居民一样的社
15、会保障待遇。这就需要黄瓜山统筹城乡发展改革示范区经济社会的发展和区财政上的支持和倾斜。 二要加快建立统一的社会基本医疗保险制度。根据永川区的财政实际，可以在黄瓜山统筹城乡发展改革示范区按照保障项目、覆盖范围、医疗救助、待遇标准和管理制度等，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度试点，逐步打破城乡居民基本医疗保险代沟。 三要建立科学合理的养老保障待遇标准，提高养老保障水平，消除农村居民的养老后顾之忧，对农村独生子女老人特殊情况还要给予照顾。（三）健全城乡就业服务体系，拓宽就业渠道 8一要在就业政策方面“领航” ，创造更多的就业岗位。要创造更多的工作岗位，政策是关键。不断强化黄瓜山管委会促进就业的责任
16、，对黄瓜山示范区现有企业要继续积极支持和鼓励现有在岗员工，缴纳失业保险。政府要对企业提供各种优惠政策，鼓励企业设立新的岗位。同时，我们还要不断的拓展第三产业的发展，以吸纳更多的劳动力就业。 二要在自主创业方面“启航，实现灵活就业。近年来，国家在自主创业方面一直加大扶持力度，先后出台了一些指导意见。黄瓜山统筹城乡发展改革示范区要加大政策扶持，政府主动出面与银行等洽谈为创业者开辟创业“绿色通道” 。要强化创业教育。自主创业不能盲目的干事业，政府应积极开展各类创业培训，鼓励创业者通过案例剖析，企业家现身说法等的形式，提高自己的创业能力。 三要在职业培训方面“助航” ，提高劳动者的素质。劳动者就业素质直接关系到就业的水平和数量。黄瓜山管委会要不断的加大职业培训规模，有针对性的开展各种技能培训，做到因人而异、因材施教。要加大职业培训的质量管理，以就业为导向，以技能为根本，科学而又合理的配置专业层次和内容，创新培训方式方法。同时，还要增加地方政府对农村劳动力培训的投入，以进一步提高劳动者的从业素质。 参考文献 1 十八大报告辅导读本M.人民出版社，2012. 基金项目：本文系中共重庆市永川区委党校校级课题，负责人：孔超。 作者简介：孔超（1968- ） ，男，重庆人，中共重庆市永川区委党校9党建办主任，硕士研究生，研究方向：党建管理。
