1、1社会治理体制改革创新中政府与社会关系的发展路径探析摘要：基于国内基层管理创新的典型模式分析，提出了社会治理体制改革创新中政府与社会关系的发展路径：即第一阶段从“强政府弱社会”向“小政府大社会”状态转变；第二阶段从“小政府大社会”向“强政府强社会”的转变；第三阶段从“强政府强社会”向“好政府好社会”转变，经过这三个阶段发展，可以达到政府和社会的理想状态，为社会治理体制改革创新奠定基础。 关键词：社会治理体制改革创新；政府与社会关系状态；政府力量；社会力量 中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2014）02?0159?07 一、引言 2013 年 7 月，在武汉市召
2、开的征求对全面深化改革的意见和建议的座谈会上，习近平提出：“要通过社会体制改革创新”来充分调动各方面积极性，最大限度增强社会发展活力，充分发挥人民群众首创精神，使全社会创造能量充分释放、创业活动蓬勃开展。从而达到进一步增强社会发展活力，促进社会和谐稳定的目的。这里习近平没有用“社会管理体制创新”概念，而是首次提出了“社会体制改革创新”的概念。随后党的十八届三中全会指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国2特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。要推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。其实从 2004 年党的十六届四中全会提出要“加强社
3、会建设和管理，推进社会管理体制创新” ，社会管理创新开展了已有十年时间，取得了很大进步，但是实践表明以前的创新很多还是主要依赖党委和政府进行社会管理的模式，对于社会协同和公众参与方面关注得不够，忽视社会力量作用。很多社会管理创新中社会组织和群众不仅难发挥社会管理主体的作用，在实践中他们反而往往成为被加强管理的客体，创新变成政府维稳机制创新。通过这些创新强化政府力量的存在固然可以提高政府的动员能力和反应能力，但是这种能力的使用过度，就会产生很多负面效应，一旦出了问题就要政府承担所有的责任，而且政治动员过度还会导致对自治制度和法制的破坏，最终导致国家和社会、政府和人民之间关系的对立化，社会管理的成
4、本越来越高。 正是认识到这个问题，习近平用了“社会体制改革创新”提法，这种提法表明了要突破以前政府本位思想的管理机制创新，要在大的社会领域制度体系进行治理体制创新，党的十八届三中全会直接提出要“推进社会领域制度创新” ，并将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。我们知道整个社会体制内包含了企业、政府组织与社会三大部门，一般企业很难成为社会治理的主体，因此政府和社会部门就成为了社会体制改革创新的两大基本力量。要进行社会体制改革创新，就是要对这二者关系进行创新，发挥社会部门中公众和社会组织的主体地位作用，激发他们的积极性，从而避免以上所述问题。本3文拟从国内基层管理创新典型
5、模式的分析出发，探索社会体制改革创新中政府与社会关系的发展路径。 二、目前我国基层创新的五种典型 模式分析 （一） 我国基层社会治理体制创新的五种典型模式简述 1. 青岛市南区模式 以 2008 年奥运会安保为契机，青岛市在市南区推行了以“街道转型”改革为主要特征的基层社会管理改革。为了使社区能够有足够资源和权威行使的社会管理职能，提供公共服务，区政府的人、财、权、物下沉到街道，街道的人、财、权、物下沉到社区。 “街道转型”改革最重要的一环是在社区设立社区工作站，街道党工委委员下到社区去当社区工作站站长，对社区工作负总责，并在社区工作站配置公务员、事业单位编制岗位，社区工作站也具有了相当的行政
6、职能和行政资源。工作站和社区居委会“机构分设，合署办公” ，社区工作站提供了从组织、维稳，到卫生、民政等服务，居民基本上不出社区就可以满足他们基本需要；居委会的配合社区工作站工作，发挥居民与工作站桥梁的独特作用。1 2. 成都锦江区模式 2008 年开始，成都锦江区推行社会管理“大变革”：第一方面，从街道办事处职能改革做起，以行政区划调整为契机，把街道的经济职能剥离出来，强化街道社会管理和公共服务职责，并增加投向基层公共服务的财力，2010 年就投入 25.2 亿元，占区财政支出 70.6%。第二方面，推进社区治理机制改革，剥离社区原来承担的行政职能，使其变成了真4正的社区自治组织。成立社区居
7、民代表大会，建立居民代表常任制，形成居民代表大会决策、居民代表会议工作委员会监督、社区居民委员会执行的自治格局。第三方面，该区进行制度革新积极培育社会组织，鼓励和引导社会力量参与社区建设。2010 年专门安排 200 万元专项经费大力扶持社会组织建设，区和街道办事处向社会组织购买服务项目 51 个，金额达 1 350 万元。 3. 广州模式 近年来，按照建设“大社会、好社会”的总体要求，借鉴香港、新加坡经验基础上，广州在基层社会管理创新中进行“政社分开” ，厘清政府与社会、政府与社会组织的关系，激活社会的自治功能，建立与社会主义市场经济体制相适应的社会体制。首先，强化街道管理和服务的职能与队伍
8、建设，着力建设街道的“一队三中心” ，并向社区延伸；其次，培育发展社会组织使其参与社会治理，推广政府购买服务。广州在街道建立社区综合服务中心，该中心负责为社区居民提供全面的社会服务。政府用一种官办民营的方法，通过资助、拨款、购买服务等方式委托专业社工组织承接社区综合服务中心，通过社工为社区居民提供各类专业、优质服务。近 3 年来，以社会工作人才队伍建设试点和社区综合服务中心建设试点工作为依托，市、区两级财政投入超过 1 亿元购买社会服务。第三，强化社区居委会的自治功能，推动社区居委会直选，完善政府与社区居民意见通道，推动社区居民有组织、有秩序地志愿积极投入到社区管理服务中来。2 4. 安徽铜陵
9、官山区模式 5自 2010 年 7 月以来，该区将原 6 个街道办事处和 49 个社区工作站整合为 18 个社区公共服务中心，撤销街道办事处，实行区直管社区，减少管理环节，实现一级政府两级管理。整合后的新社区，建立起以社区党工委为核心，社区居委会、社区公共服务中心、各类社会组织为支撑的整体架构。社区党工委直接隶属区委管理，主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责；将原街道党工委及群团、武装等部门职能和原街道办事处相关公共管理、服务、部分审核审批等职能下放到社区，在社区公共服务中心统一设置综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳信访等 7 个专业服务窗口，接受社区党工委和社区居委会的统一领导和管
10、理，对进驻社区的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理，最大限度的简化办事程序。3 5. 福安阳春社区模式 为了解决社区作为社会治理主体在社会管理和服务中资源和能力不足的问题，在街道支持下，由社区两委自发对驻在社区的各种社会资源进行整合，推动多元社会治理创新，为居民提供“六贴近六服务”的贴心服务。该模式的具体做法是：首先，在公共服务方面社区成立服务中心、老年服务中心，进行网格化管理和贴近服务，使矛盾化解在萌芽状态；其次，在社区支持下成立了 16 个社区文体社团队，志愿服务组织和义工队伍 3 支，发动群众参与社区管理和服务；第三，为了弥补社区在公共服务建设方面资源不足的困境，社区通过构建“大
11、党建”格局、利益共享机制、社区与单位互相支持等方式，争取驻社区企事业单位在人员、资金、场地、设施等方面支持社区服务，极大改善了社区公共服务水平。4 6（二） 典型模式中政府和社会关系创新的逻辑理路分析 1. 不同模式中政府和社会两种力量变革状况 为了深入研究不同创新模式背后政府和社会关系状态，我们尝试在坐标系统中对这些模式进行细分。把在社会治理中政府力量发挥作用情况看作是横坐标并用 X 轴表示，X 轴从左至右代表政府力量在基层社会治理中作用从小到大，原点 x0 表示政府基本没有积极发挥作用；社会力量发挥作用情况看作是横纵并用 Y 轴表示，Y 轴从下往上代表社会力量作用从小到大，原点 y0 代表
12、社会力量基本没有发挥积极作用。为了能够很好的对以上众多模式进行坐标定位，在坐标系统中，分别对纵坐标进行横向平移 1 单位，获得社会力量 Y轴，对横坐标进行纵向平移 1 单位，获得政府力量 X轴，这种位移本身并不影响横纵轴本身数值。这样就获得了四个轴，在坐标中，X 轴与 Y 轴相交于 A （x0， y0）点，这个点上政府与社会力量都基本没有发挥太多积极作用；X 轴与 Y轴相交于B（x1， y0） 点，这个点上政府力量发挥了一定作用，社会力量基本没有发挥积极作用；X轴与 Y轴相交于 C（x1， y1）点，这个点上政府与社会力量都得到加强，发挥了积极作用；X与 Y 轴相交于 D（x0， y1）点，这
13、个点上政府基本没有积极发挥作用，而社会力量得到加强，积极参与社会治理。这样把整个坐标分成从-的七个区间，每个区间表示政府力量与社会力量关系的不同状态，进而代表一种基层社会治理创新模式。通过对上面几个基层社会治理创新模式中政府力量和社会力量关系情况进行抽象，我们发现可以把这些模式和坐标中相应的区间进行对应，从而把这些模式进行细分。 72. 不同模式创新的逻辑理路比较分析 1）传统基层社区治理模式“弱政府弱社会”状态 I 区间表示在基层社会管理中，政府和社会（包括社区和其他正式社会组织）都有通过正式途径发挥作用，但是作用发挥都较少（01） ，公共权力向自治领域不断延伸，挤压了原来社区自治组织的活动
14、空间，使得原本就较弱的社会自治力量变的更弱（社区自治组织独立发挥作用 Y0） 。根据前面的描述，我们认为铜陵铜官山模式与这种情况类似，该区在基层社会管理中，把街道撤销，原属街道的部分公共权力向自治领域延伸，在整合原来社区自治组织的基础上，成立了新型社区8组织，全面负责社区管理和服务工作。实际上这个新型社区不再单纯是一个社区自治组织了，而变成了一个“小街道” 。但是在这个过程中社区自治组织自身都被新型社区组织兼并。VI 区间与区间相比，在社区治理领域，公共权力向自治领域不断延过程中，政府力量也是大大加强（X1） ，但是前者不同的是，后者在这个过程中社区自治组织没有被完全兼并，而是保持独立存在，但
15、是其作用被弱化（01） ，与此同时社会力量的作用也得到加强（Y1） ，在这两个区间，政府一方面通过改革政府机构和完善公共服务职能，提10高社区管制和服务水平；另一面通过增加公共服务财政投入等方式凸显政府在社会管理和服务中的主导任同时，又没有完全依赖将公共权力的触角深入到社区自治领域的方式来实现基层管理和服务，社区自治组织的自治功能没有被明显弱化，相反政府通过购买服务等方式鼓励社区自治组织和其他社会力量的参与社会管理，政府与社会合作完成对社区公共服务的供给。V 区间和 VI 区间的区别主要是后者社会力量发挥作用后者比前者更多，更制度化，所以我们认为成都模式落在 V 区间，广州模式落在 VI 区间
16、。因为广东省的社会管理创新中政府与社会合作制度化水平更高，这样从上制度上保证了在社会管理创新中政府与社会共同成长，促进政府与社会的长期和深入的合作，广州这么做也得益于长期以来广州对社会组织发展基础比较好，为改革提供了可能。 这两种模式，在强化政府作用的同时，积极提高社会组织发挥作用的空间，虽然这个两个区域中社会力量发挥作用总体要低于政府力量，但是我们认为这两种模式已经出现向 “强政府强社会模式”发展的苗头。这两种模式背后的改革逻辑是：在基层社会管理创新中，政府愿意与社区自治组织和其他社会组织合作，既强化政府在社会治理中的职责，同时又没有替代和弱化社会力量的作用，政府对社会力量是保留了一份尊重。这种调整反映的是政府和社会组织是对等的民法关系，是一种政府和社会力量的横向调整。这两种模式总体而言虽然还没有完全超出“政府主导、社会协助”的模式，但是已经呈现出政府与社会分工协作的影子。一方面，政府认识到社会治理体制改革创新，首先要完善自身
