1、1生态环境保护公益诉讼的激励约束机制研究摘要：生态环境保护公益诉讼的激励机制是通过降低起诉主体的诉讼成本，减少其诉讼障碍，保障切实维护生态环境权益的诉讼目的得以实现的一系列有效方法，具体包括公益诉讼基金与保险制度、费用减免制度、法律援助制度、私人原告的胜诉奖励制度等。但是，权利的拥有者也容易转变为权利的滥用者，因此，需要通过滥诉防范机制对公益诉权进行约束。激励机制和约束机制具有对立统一的关系，激励和约束这两个维度可以促使生态环境权益真正得到维护。 关键词：生态环境保护；公益诉讼；激励机制；约束机制 中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2013）03?0042
2、?07 如果认同“公益诉讼是任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法的司法活动” ；1（52）那么，生态环境保护公益诉讼是指任何组织和个人根据法律的特别规定，在生态环境受到或可能受到破坏的情形下，为维护生态环境公益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼，由法院依法追究行为人法律责任的诉讼。只要设立的新权利对消除社会成员实际享有和他们应该享有的法定权利之间的差距来说是必要的，那么该权利就是正当的。2新民事诉讼法第 55 条规定公益诉讼的起诉主体是法律规定的机关和有关组织。我们认为，在生态环境公益诉讼领域，2不能因为惧怕自然人滥用公益诉权
3、，就可以忽视自然人的生态环境权益而否认其诉权之存在，而应在赋予其诉权的同时通过制度设计规范其诉权的使用，保障公益诉讼的功能真正得到落实。1（155?181）生态环境保护公益诉讼的起诉主体大致可以分为公起诉人（如检察机关、官方环保组织等官方主体）和私起诉人（如草根环保组织、自然人等民间主体）两大类。如果缺乏倡导人们积极进行起诉活动的魅力，那么公益诉讼只能是埋藏在泥土里的宝石，将永远无法绽放出灿烂的光彩。我们应建立一套什么样的激励机制或制度来激发和维持私起诉主体对公益问题的热情？如何保障私起诉主 体很好地行使生态环境公益诉权？该采取怎样的措施来平衡和保障从事公益诉讼私起诉主体的经济利益？这些都是值
4、得研究的重要问题。 一、生态环境保护公益诉讼的激励 约束机制的存在机理 公益诉讼的私起诉主体往往与所提起的诉讼不存在直接利害关系，或者即便存在利害关系，也是微乎其微的。而生态环境保护公益诉讼的规模宏大，需要付出昂贵的诉讼成本。由于生态环境保护公益诉讼的这些特殊性，起诉主体一方面不愿、不敢、不能提起诉讼，另一方面有可能会滥诉。 “国家的体制愈良好，则在公民的精神里，公共的事情也就愈重于私人的事情。 ”3公益诉讼的介入是对诉讼体制的改革，而体制是否良好取决于制度的设计是否合理。在公益诉讼领域，目前并不要求公众把公共事情看得比私人事情更重要，只要求公众在提起公益诉讼时像私益诉讼一样尽心尽力即可。如何
5、让起诉主体在提起公益诉讼时像关注3私人事情一样尽心尽力，就需要设置特别的机制来进行激励和约束。下面笔者将从四个方面具体说明为什么生态环境保护公益诉讼需要设置激励约束机制。 收稿日期：2012?11?26；修回日期：2013?03?13 基金项目：教育部 2012 年度哲学社会科学重大课题攻关项目“生态环境的公益诉讼机制研究” （12JZD037） ；教育部 2012 年度“新世纪优秀人才支持计划” （NCET-12-0556） ；中国法学会 2011 年度部级法学理论研究重点课题“宏观调控程序法律问题研究” （CLS（2011）B07） ；2011 年度最高人民检察院检察理论研究重点课题“民事
6、检察监督模式研究”（GJ2011B09） 作者简介：颜运秋（1968?） ，男，湖南攸县人，中南大学法学院教授，博士生导师，主要研究方向：环境法学，经济法学与公益诉讼；罗婷（1989?） ，女，湖南桃江人，中南大学法学院硕士研究生，主要研究方向：环境法学. 首先，从生态环境保护公益诉讼的特殊性质来看，公众通过诉讼途径来维护生态环境利益是国家在把部分社会责任转嫁给社会公众承担。国家作为受益者，有必要对公众主动承担社会责任的行为进行相应的鼓励和支持。 “国家将越来越多的社会公共事务交由社会公共组织来完成，实际上是国家将维护社会公共利益的责任部分地交给了社会组织和个人，既然如此，国家就有义务为社会组
7、织和个人提供能够切实保障社会公共利益的可行渠道。 ”4公民缴纳了税金，国家有职责为社会公众提供舒适的生活环境，在生态环境遭到或有可能遭到破坏时，国家就有义务采4取一定的措施进行预防和治理，当然采取措施所需的各种费用就需要国家来“买单” 。生态环境保护公益诉讼维护的是不特定多数人的生态环境利益，因此，当无直接利害关系的起诉主体尤其是私主体提起诉讼时，公众就分担了一部分国家的社会责任，那些本来需要由国家负担的成本就在向社会转移。因此，国家应当采取一定的措施保障公民行使权利的渠道畅通，充分调动公众维护生态环境利益的热情，实现国家力量和社会力量的整合。 其次，考虑到被告的特殊性，社会公众一般不敢提起诉
8、讼。生态环境遭到破坏往往是大企业对生态环境的肆意妄为所造成的。国家多年来坚持“谁污染，谁治理”的政策，但是有些企业却是地方政府的“宠儿” 。这些企业为地方 GDP 的增长做出了巨大的贡献，也是地方财政收入的主要来源。地方政府为这些企业的发展一路“开绿灯” ，甚至忽视纵容环境污染和生态破坏的现象，导致在生态环境遭到破坏后，部分企业并没有及时采取相应的治理措施。因此，生态环境保护公益诉讼面对的是实力强大的企业或权力强大的国家机关，而公益诉讼的私起诉主体相对于被告来说，无论是财力还是权力等各方面的实力都不能与之相抗衡。公益诉讼的起诉主体（尤其是私主体）在提起诉讼后还需要谨防各方面的打击报复。因此，国
9、家有必要采取相应的措施克服公众的恐惧心理。 再次，从原告的特殊性来看，有关主体一般不愿提起诉讼。生态环境保护公益诉讼的起诉主体是“无直接利害关系人” ， “不诉”和“滥诉”两种可能性都存在。生态环境公共利益具有“非竞争性”和“非排他性”的特征，而且生态环境损害一般都是间接的，因此谁都有保护生态环境5的义务。但也正是保护生态环境利益的这种公共性，作为“理性的经济人” ，谁都不愿意在生态环境保护方面付出更多。生态环境保护公益诉讼涉及的范围很广，诉讼标的巨大，调查取证专业性强，难度大，所耗时间长，所需的诉讼成本比一般的私益诉讼成本高，然而败诉的风险却更大。如果胜诉后被告的罚款只是上缴国库或用于生态环
10、境治理，私起诉主体并不能因此获取相应的经济补偿时，他们一般是不愿主动提起诉讼的。中华民族自古以来就是个厌诉的民族。人员流动性相对较小，生活在这样的熟人社会里，即便是私人事物，社会公众一般也不愿意去法院“大动干戈” ，更不用说公共事物了。虽然云南、无锡等地设立了环境保护法庭，但“等米下锅”的尴尬局面表明了生态环境保护公益诉讼起诉主体的起诉意愿并不高。因此，国家就有必要采取一定的措施，对提起诉讼的主体进行相应的鼓励。生态环境保护公益诉讼维护的是生态环境公益，如果按照目前的诉讼程序，只需遵循现有的诉讼规则，公益诉讼的原告可能为了一己私利，不惜以损害生态环境为代价，与被告私下达成协议，私自对公共利益进
11、行处分。因此，为了防止出现滥诉的现象，也有必要设置一定的制度进行约束。 最后，从生态公民的培养来看，生态公民的养成并不是一个自然形成的过程。生态公民的养成需要公民自身觉悟的提高，更需要国家提供良好的外部环境。 “生态公民指的是有生态文明意识且积极致力于生态文明建设的现代公民。这些公民无论在思维、认识上，还是实践上都以生态文明为导向。 ”5生态公民不同于一般的公民，既具备很高的环境人权意识和生态意识，又具备很强的环境责任意识，而且具有分布广泛，反应灵活等特点。这些公民的培6养，本身既可以减少对生态环境的损害，又能成为推动生态环境公益诉讼发展和维护生态环境利益的有生力量。对于这部分公民来说，提起生
12、态环境保护公益诉讼既是其权利，也是其义务。因此，这些公民并不只是消极的享受权利，更会积极去履行义务，努力促使生态效益的提高。生态环境的保护是一个长期的过程，而生态文明的建设更需要积极发挥生态公民的能动作用。如何鼓励更多的公民成为真正的生态公民，就需要国家提供各种便利条件来实现。一方面，国家应该赋予这些公民更多参与生态环境保护的渠道，而生态环境保护公益诉讼无疑为这些公民开辟了保护生态环境的广阔天地。生态公民既可以参与到有关组织中去，也可以通过自身的力量来推动公益诉讼的开展。生态环境保护公益诉讼的广泛推行，对推进环境决策的民主化进程，便利公众参与国家事务的监督和公共事务的管理，促进社会的公平、正义
13、等都有十分积极的促进作用。6另一方面，在国家赋予公民权利之后，更要提供行使这些权利的保障机制。生态公民自身的觉悟很高，自愿作为生态环境的代言人，但是考虑到生态环境公益诉讼的复杂性、专业性、长期性和广泛性等特殊性质，私人力量显得相对弱小，而且如果缺乏约束机制，这些公民追求生态环境利益的立场容易转变。这个时候就需要国家提供激励约束机制来督促公众积极地行使权利，自觉地履行义务。生态环境保护公益诉讼的推进需要生态公民的努力，但是生态公民的真正养成也需要一定的外部条件，因此，国家的任务就是积极地提供培育这些公民的土壤。 总之，随着社会的进步，工业的发展越来越迅猛，对生态环境破坏的可能性越来越大，而同时社
14、会公众对生态环境质量的要求越来越高，7原有的纠纷解决机制已经不能满足社会需求。因此，对现有的诉讼体制进行创新和改革就变得非常必要和紧迫了。考虑到生态环境保护公益诉讼的各种特殊性，在这种新型诉讼还处于起步阶段时应以激励为主，约束为辅。 二、激励机制之一：生态环境保护 公益诉讼基金与保险制度 生态环境保护公益诉讼的正常进行需要持续和稳定的资金保障，不仅要为胜诉原告提供资金支持，对败诉的原告也要提供一定的经济补偿。生态环境保护公益诉讼的开展耗资巨大，如果仅由国家负担全部诉讼成本将导致国家财政负担过重。而私主体在提供生态环境保护公益诉讼资金方面也具有随意性和短期性。因此，需要通过生态环境保护公益诉讼基
15、金和保险制度来保障公益诉讼的正常开展。 （一） 生态环境保护公益诉讼基金制度 生态环境保护公益诉讼基金的设立可以为诉讼的运转提供资金支持。例如，海南为了保障公益诉讼的发展，特意设立了环境公益诉讼资金，由省级政府拨款，专款专用。云南也设置了环境公益诉讼的专项基金，对涉嫌侵害环境的行为提起公益诉讼时，诉讼者每案最高可获 20 万元的专项救济。此外，贵阳市设立了“两湖一库”环境保护基金。 “日本著名环境经济学家宫本宪一通过研究发现，公害问题具有生物中的弱者、社会的弱者和绝对的不可逆的损失三个基本特征。 ”7越是贫困和边远地区生态环境的破坏越严重，但是维护环境的资金缺口也越大。基金的设置不仅可以提供诉
16、讼费用的支持，而且还可以对环境治理的资金进行8统一的调拨和使用，这样便能弥补地方差异，提升社会弱者逃避公害的能力。因此，为了促进生态环境保护公益诉讼的可持续发展，设立基金这样稳定的资金来源渠道是非常必要的。 基金的设置首先要考虑的是筹资渠道问题。生态环境保护公益诉讼的资金来源有：第一种是国家财政支出。这是一种最稳定的资金来源，占资金中的主要比例。第二种是私人捐助。可以接受来自企业、组织以及个人的捐款。在中国，公益事业的发展远远不如西方国家，尤其是私人对公益事业的热心度并不高，因此，此种方式并不能作为基金筹资的主要方式。第三，在胜诉的环境公益诉讼案件中，可以从被告的惩罚性赔偿金中提取一定比例的资
17、金。传统民事责任一般采用补偿性原则，而惩罚性赔偿是由法庭作出的赔偿数额超出实际损失数额的赔偿。在生态环境违法行为领域建立惩罚性赔偿金可以扭转企业“守法成本高，违法成本低”的局面，提高生态环境公益诉讼的威慑力。从赔偿金中提取一定的比例用于基金的发展，能为以后生态环境保护公益诉讼的发展提供物质基础。第四，其他方式。如发行法律彩票以及接受国际援助等。基金的来源并不局限于本国，生态环境利益往往具有跨国性，印度每年都会从美国得到大笔的环境治理资助费用。生态环境破坏的跨度往往很大，涉及的地域很广，因此，基金的设置应尽可能地扩大地域范围。笔者建议设立国家级、省级和市级基金三种形式。国家级基金可以在全国范围内
18、统一协调公益诉讼资金的使用问题，为跨省域的生态环境保护公益诉讼以及其他维护生态环境的活动提供资金保障，省级和市级基金经营管理本辖区的生态环境保护经费。 9（二） 生态环境公益诉讼保险制度 建立双向的生态环境保护公益诉讼保险制度进行风险责任的转移，为公益诉讼的真正落实提供资金保障。对于生态环境的享用者来说，可以通过参与生态环境保护公益诉讼保险以共担风险的形式分散高额的诉讼成本压力。公起诉主体的资金主要来源于国家财政，因此，只有私起诉主体推动诉讼时才有必要引入公益诉讼保险制度。对于生态环境的主要破坏者企业来说，可以让其通过参与生态环境污染责任险来分担其赔偿责任，使得公益诉讼的执行更加便利，让公益诉
19、讼的效能得到更充分的发挥。 公益诉讼保险本质上是一种以公益诉讼为保险标的的诉讼保险制度。生态环境保护公益诉讼保险是指投保人通过购买生态环境保护公益诉讼这种确定的险种，在被保险人与他人发生生态环境保护公益诉讼时，由保险公司通过理赔方式向投保人支付诉讼费用的保险制度。8生态环境保护公益诉讼成本之高昂要求公益诉讼的原告通过各种途径对诉讼成本进行转移。公益诉讼保险制度建立后，当损害生态环境公共利益的事情发生时，公益诉讼的私起诉主体就可以从保险赔付中获得相应的资金支持，从而减轻了诉讼的负担。随着社会需求的变化，保险的险种也是不断发展变化的，如日本和新西兰等国家有地震险。公益诉讼保险作为一种新的险种，与一
20、般的商业保险相比具有很多特殊性。首先，它的投保人是公益诉讼基金。公益诉讼适格的起诉主体往往有提起公益诉讼的权利，但是不一定有提起公益诉讼的义务，是否提起诉讼完全在于适格主体自己的意愿。生态环境保护公益诉讼适格的起诉主体往往没有缴纳保10险费用的动力，因此，保险费用只能通过公益诉讼基金来支付。公益诉讼基金可以为某一领域的生态环境保护公益诉讼向保险公司投保，保险公司也可以根据这一领域发生诉讼的可能性以及诉讼费用的大小来权衡是否承保。其次，它的被保险人是提起公益诉讼的私起诉主体，投保人和被保险人是分离的。但是这种分离只是形式上的分离，实际上二者具有高度的重合性。从公益诉讼基金的形成看，基金的资金来源
21、于财政补贴和社会捐赠等。实际上社会上的每一个成员都或多或少地为基金的形成作出了贡献，即便公民没有为基金作出捐赠，也为国家财政作出了努力。总之，每个公民都是基金的真正所有者。在公益诉讼的过程中，这些公民和组织同时也成为了基金的使用者或管理者。此外，由于生态环境的公共性和整体性，每个人都是生态环境利益的享有者；因此，从实质意义上来说，投保人和被保险人是重合的。最后，考虑到保险标的的特殊性，生态环境公益诉讼保险应该由政府提供一定的支持。公益诉讼保险是一种商业保险，它的运作以市场为主，但是这种保险的风险比一般商业保险都大，许多公司承保意愿不高。为了解决这个问题，当超过一定的赔付额度时可以由国家承担剩余责任，可以尝试建立以市场为主、国家为辅的运作模式。 同时，环境公益诉讼起诉主体的积极性能否得到提高，还在于公益诉讼的执行能否得到真正落实。对于企业来说，一旦败诉就需要支付巨额赔款，许多资金力量薄弱的企业就因此面临破产的危险，公益诉讼案件的执行也将面临困境。公益诉讼所解决的问题往往涉及多种公益的冲突和协调。从国家的可持续发展来说，其目的并不是只追求生态环境公益而忽视经济公益，将所有损害环境的企业永远
