1、1社区居家养老服务及其评估的借鉴研究本文为浙江省民政政策理论研究规划课题社区居家养老服务评估研究 （编号 ZMZD201323）阶段性成果 【摘 要】 对社区居家养老服务如何进行政策规范引导、外部评估与管理已成为推动社区居家养老服务质量提高的关键。本文分析评述了国外或境外在居家养老服务政策制度与运作、评估模式与评估主体、评估标准和评估程序、评估方法等方面的经验，以期为我国社区居家养老服务工作提供有益的借鉴。 【关键词】 社区；居家养老；服务评估；国内外；经验借鉴 居家养老模式最初被称为“社区照顾” ，起源于 20 世纪 50 年代的英国，是针对集中院舍照顾的弊端与正常化运动而兴起的。英国高福利
2、政策时期，国家通过兴办大量的福利院舍，对无依无靠的老年人以及有心理残障的人实施住院式的集中照顾，虽然他们在院舍内可以得到较好的照料，但却与自己所生活的社区与家人分开，置于一种非正常的生活环境中，生活受到了一定程度上的限制，甚至导致了各种疾病的产生，因而，让住院者回归社区的正常化生活方式的呼声越来越高。沃尔芬博格最早提出了“正常化”的概念，强调每个人都可以按一定的社会文化与社会价值，过尽可能正常的生活。1作为一种经济高效的养老模式，居家养老现在已经成为许多国家和地区推广的养老方式。 国外尤其是一些发达国家的社区发展已有将近上百年的历史，在社2区老年服务发展中更是积累了丰富的经验，因此，对我国社区
3、老年居家服务的发展有不少可以借鉴的经验与启示。 一、居家养老服务政策制度与运作 1、系列政策制度保障社区养老服务的发展规范与资金投入，服务内容全面多样化 无论是政府主导型的英、日、新加坡，还是民间、市场主导型的美国，政府在居家养老服务的政策推进、资金保证方面都起着举足轻重的作用。老年服务的费用主要由国家社会保障基金承担，特别是地方政府财政也承担了相当大的比例。英国由地方政府出资兴办社区服务中心、短期护理机构暂托处，部分上门服务也由政府出资向民间组织购买。社区服务方面充分考虑到了不同老年人的需求，服务内容也很丰富，包括吃、住、医等等方面，甚至还考虑到了行动有障碍的老年人，社区老年服务中心有专车接
4、送老人。还实行个案管理，通过建立老年人个案将老人的实际需求和社区服务更好地结合起来。日本社区服务的特点是社区服务的项目和资金来源都很广泛，但资金使用受到政府部门监控，并以强制性的制度来保证居家养老社区服务的实施。日本一方面建立了以年金医疗护理为核心的老年福利体系，另一方面建立家庭和社区相结合的老年服务模式。在 1980 年的时候，日本政府开始推行以居家养老服务为重点的社会福利政策，颁发高龄老人保健福利推进 10 年战略计划（“黄金计划” ） ，提出了依托社区建立多种服务设施，逐步完善了社区照顾服务体系，使老年人可以借助社区的力量在家养老。日本的社区服务项目主要有家庭帮助服务、白天服务、短期留宿
5、服务、长期服务、老3年保健的咨询和指导服务和建立老人俱乐部等。美国于 1981 年开始向各州推行医疗补助和社区服务（HCBS）计划，有的州还将该计划与集体住房计划相结合。医疗补助和社区服务计划为符合医疗补助资格、在家养老的弱势老年人提供家庭护理。资金来源主要是从各种保险计划中开支，也有一部分由个人付款。该计划主要包括病历管理、成人日间照顾、家庭健康扶助（以老人恢复性训练为主） 、个人照料、杂务服务等，各社区大学还提供 65 岁以上老人的免费进修项目。澳大利亚政府当前也正在致力于大力发展社区服务。澳大利亚的社区老年服务项目主要包括四种：老年社区服务项目、家庭和社区护理项目、照顾者津贴（政府对照顾
6、家中老人者给予资金补助）和暂息服务（长期照顾老人者申请将老人暂时寄托在养老机构以获短期休憩） 、面对特殊老人的社区服务项目。新加坡的中央公积金制度是一种由雇员和企业共同缴纳的强制养老储蓄制度，政府对账户部分比例公积金实行高于市场的利率，这是一种政府对个人养老的特殊资金补助。社区居家养老服务除常规家政服务之外，还提供交友服务、咨询服务，邻舍联系和老年人乐龄活动。 2、多元化的参与主体，民间组织在社区养老服务中承担主导地位 国外居家养老组织体系完善，如美国，社区居家养老有很多机构或个人参与其中。政府、社会福利组织、民间组织（非政府组织） 、评估机构、从事养老服务的企事业单位等各尽其能，尤其注重发挥
7、民间组织、机构和老年人自身的力量，共同为老年人创造健康的生活环境。英国的居家养老主要是通过政府的主导、民间组织的骨干作用以及商业性老人服务机构为补充来完成对居家养老的日常生活需要的满足。日本有四种4居家养老社区服务组织形式，分别是由政府和民政人员组成的组织、得到政府部分资助的民间组织、志愿者组织和企业式的养老服务。 3、专业社会工作者与志愿者队伍保证社区养老服务的专业性 许多国家非常重视专业化养老服务队伍的建设。社区有专门进行过专业培训甚至是大学社会工作专业教育的老年社会工作者来从事老年项目的管理服务。英美、香港等地区均有社会工作注册条例以及行业守则来规范专业老年社会工作者的服务质量，并有一套
8、规范的职级评定和晋升制度。家政服务人员或勤杂工也需经过培训获得上岗证后才能从事服务。社区养老服务中还活跃着一支编外队伍，即志愿者（义工） ，参与者包括普通公民、一些专业人士，甚至老年人都加参与其中，他们比其他群体有更充足的时间和热情参与社区服务志愿者活动。 二、居家养老服务的评估与监督体系 较早开展居家养老服务的国家和地区对服务的评估和监督的历史是从有需要评估开始的，对社会服务的评估与社会福利政策密切相关，是政府“物有所值”的政策需要推动社会服务评估的发展。一开始评估角色是“统计资料” ，即回答救济了多少个老人，发了多少救济；到后来主要是评估“投入”多少资源，强调养老服务的“硬件”建设，方法以
9、定量描述、历史方法为主要手段；接着评估开始走上制度化轨道，有的国家地区在政府社会福利行政架构上设立了“评估”职位，专职负责养老服务的评估工作，厘定了养老服务的标准。评估者的角色就是根据标准和程序进行“判断” ，既有定量也有定性分析，政府以“补助津贴”和“酌情津贴”两种模式去资助服务机构，使服务的品质得到保证。现在5的评估既要求程序的规范，又要求方法的科学。政府作为居家养老服务的购买方与社会服务的提供方（非政府机构）签订“津贴及服务协议” ，同时订立“素质标准” ，然后按“整笔拨款”模式提供资助，最后按照“服务品质标准”对服务提供方的服务进行评估。所谓评估方法的科学，就是引入如“绩效度量方法”等
10、方法。 1、评估模式与评估主体 对居家养老服务或社区照顾的评估主要是按照政府向民间（非政府组织）购买社会服务的评估要求来实施的。民间组织评估大致有三种模式：美国主导的评估模式、日本政府主导的评估模式和介于两者之间的英德模式。 在美国对民间组织的评估基本遵循自愿、自主与自律的原则。评估的机构一般都是独立的非营利性评估机构，经费来自于其他基金会的自主或会员的会费，而评估机构的权威也来自于组织自身的诚信建设，来自于评估机构之间激烈的竞争和不断优胜劣汰。这种模式优点是透明性高、公正性强、评估的效果好。但是这是根植于美国社会良好的诚信体系，非政府组织本身很发达，支持的资源多，媒体的监督作用又很大，很多非
11、政府组织和民间评估机构的公信力甚至超过政府。因此，对居家养老服务的提供者民间组织的评估主体主要是其自身以及与服务买卖双方利益无涉的第三方民间专业评估机构。 日本的民间组织起步比较晚，大约上世纪 90 年代中期才开始真正发展。所以对社区居家养老服务提供方民间组织的评估仍然是政府主导型的，以政府的现场检查和评估为主。台湾地区也是借鉴日本模式。其优点显而易见，评估权威性高、经费有保障，但是透明度差、客观公正性6受影响，而且政府很容易通过评估过多干预民间组织的自主性，甚至出现借评估寻租的现象。 英德模式介于以上两种方式之间，政府积极介入非政府组织的评估，同时又采用民间的运作方式。即评估机构由政府授权、
12、提供资金支持，但机构本身又是独立运行的。中间起关键作用的是评估委员会，它是最高权力机关，由政府、民间组织、社区和专家学者的代表组成。该模式优点是评估既有政府授权与权威性、稳定的资金保证，又具有独立性和自主性。在英国评估委员会称之为慈善委员会，它不直接参与外包服务，但它制定了一个关于服务机构会计规范方面的推荐事务报告 （SORP） ，该报告对社会服务的提供者服务机构在接受公共资助方面实施问责，帮助政府对服务机构进行有效的评估。另一评估主体是政府机构活跃社区司，设置在内政部下，负责政府对民间公益组织的指导、推进、支持、协调和相关法规及政策的制定与修改。其中活跃社区司负责推动以社区为基础的民间公益活
13、动与志愿服务的推广，通过政府“购买式服务”等方式与民间公益组织签订公共服务方面的协议，并评估协议的执行情况。 三种模式中，美国模式很理想，但不适合我国国情。笔者认为在评估体系建立初期可以以政府主导为主，同时扶持评估的民间机构，或如英德，建立类似评估委员会的中间模式，各地区可根据本地民间组织发展的状况来进行选择。 2、评估标准与评估程序 国内外对居家养老服务的评估主要集中在对机构设施、管理经营水7平、具体服务项目等内容上。各地区均出台了相关评估的标准和文件。评估过程一般经过自评-他评（来自第三方或政府部门定期不定期的检查）-整顿-公布结果等程序。 英国具有发达的治理和监督民间组织的体系，该国在许
14、多方面对这些民间组织十分友好，国家甚至专门在内阁中设置了第三部门部长。英国首相办公室于 2003 年还发布了地方政府的国家采购战略和若干份文件供地方政府在社会服务签约时或者委托时使用。这些文件是监督评估社区养老服务提供机构的标准之一。当然，作为服务机构的主要评估者慈善委员会的监督依据主要是通过政府制定的“照顾标准法” 。 1966 年日本开始推行关于养护老人院和特殊养护老人院及其运营基准 ，即最低基准 ，然而当时的服务评估是以“监察”的身份出现的。1988 年，全国老年人福利机构协会公布了老人院的机能及服务评估 ，以实现服务的标准化、提高服务的质量，该文件成为养老机构运营评估具体化的标志。19
15、93 年，日本又发布了特殊养护老人院、老人保健设施服务评估基准 。日本养老服务评价的内容，作为福利领域中的“服务评价” ，其重点是对成本、经营、服务内容进行评价。评估流程如下：提供居家养老的机构参照自评，再向服务评价委员会递交实地调查申请，委员会赴机构调查并提出必要整改建议，服务机构自我整改，委员会再评估，最后向社会公布居家养老服务机构服务评价内容。 在香港，社区居家养老服务称之为安老服务。香港对居家养老服务开展评估，主要依托“服务表现监察机制” 。该机制在评估方法、主体、指标体系方面都做出了详细的规定。评估标准和指标体系主要是依据两8份文件，一是津贴及服务协议，它由社会福利署（拨款者）与服务
16、运营者签署的约束性文件，列明双方责任、角色、社会福利署所提供的服务种类、服务标准及津贴基础。二是服务素质标准，16 项服务质量标准规定了服务单位应具备的素质水平，每项服务质量标准均有一套准则及评估指标说明。 3、评估方法 对社区居家养老的评估，从国际上流行的方法来看，有定量分析、定性评估、平衡计分卡、顾客满意度评估等。但根据研究重点以及评估标准的不同，评估方法也会有所差异。如果强调服务方案，选择的方法可以是服务预测评估、服务方案的可行性评估；如果强调服务提供过程，可供选择的评估方法有服务项目评估逻辑模式、服务审计等。如果是强调服务结果，可供选择的评估方法有服务满意度评估。大多数国家在居家养老服
17、务评估中都十分重视服务满意度的调查，但美国以及我国的香港地区则强调服务前的预测评估和对服务过程的审计。不过，无论采用何种评估方法，国内外的评估实践中都应用了一些具体的社会调查研究方法。例如，文献法、访谈法、问卷调查法、观察法等。文献法是一种最经济的一种评估手段，评估者在检查时，只要根据记录中的资料，检查文档资料是否齐全、是否可信便可以；访谈法不仅需要对服务接受者进行访谈，也需要对服务提供者及其管理者进行访谈；问卷法的优点是便于定量、相对更客观公正，但有时候回收率难以保证、问卷质量难以控制，对抽样要求也比较高；观察法最直接，评估者亲自到现场观察养老服务机构的场所、设施、安全设备等，最能证明该机构
18、是否达到规定9的质量标准。 我国大陆地区社区居家养老服务评估正处于起步发展阶段，在借鉴国内外最新理论和实践成果基础上，构建居家养老服务的评估体系，设计科学的服务评估模型与评估方法，这对我国居家养老服务的可持续发展无疑具有重要的实践价值。如何吸取他人所长，建设符合国情的居家养老模式将是我国今后社会养老工作的重点。 【注 释】 1 夏学銮.社区照顾的理念、政策和实践.北京：北京大学出版社，1996.4.10. 【参考文献】 1 邓国胜等.民间组织评估体系理论、方法与指标体系M.北京：北京大学出版社，2007. 2 陈锦棠等.香港社会服务评估与审核M.北京：北京大学出版社，2008. 3 王浦劬，莱
19、斯特.萨拉蒙.M.政府向社会组织购买公共服务研究M.北京：北京大学出版社，2010. 4 夏学銮.社区照顾的理念、政策和实践M.北京：北京大学出版社，1996. 5 张恺悌等.新加坡养老M.北京：中国社会出版社，2010. 6 刘芳.香港养老M.北京：中国社会出版社，2010. 7 王丽芳.日本养老服务评价制度及其对我国养老服务事业的启示J.肇庆学院学报，2010（4）. 108 Chelimsky&Shadish.1997.The coming transformation in Evaluation.Evaluateion for 21centry.AHandbook.Thousand Oasks.CA：Sage 【作者简介】 姚轶蓝，女，浙江绍兴人，绍兴文理学院讲师，硕士研究生学历，研究方向：社会工作.
