1、1食品安全犯罪治理衔接机制建构方略摘 要：国以民为本，民以食为天，食以安为先。食品安全犯罪案件治理往往牵涉到多个行政部门与司法机关的协调和配合，十分复杂。2013 年 3 月，国家食品药品监督管理总局正式成立，势必将打开我国食品安全监管改革的新局面。针对当前食品安全犯罪治理衔接中存在的有案难移和养鱼执法的难题，我们必须探索建立一个统一的食品安全网络联动平台，以使行政执法与刑事司法真正形成合力，共同防范和打击食品安全犯罪。 关键词：食品安全；行政监管；犯罪治理；衔接机制 当前，各类食品安全问题层出不穷，此消彼长，一次又一次地挑战着公众的忍耐限度，考验着国家的执法能力和司法公信力。如何保障舌尖上的
2、安全，成为 2014 年两会的重点议题之一。李克强总理在政府工作报告中明确提出， “要严守法规和标准，用最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，坚决治理餐桌上的污染，切实保障舌尖上的安全 。 ”对食品安全犯罪，必须斩草除根。由于食品生产销售的特殊性，食品安全执法权与司法权分别由行政执法机关和刑事司法机关掌握。因而食品安全的治理往往需要二者之间的相互协调与配合，从此意义上讲，如何将食品安全行政执法与刑事司法有效衔接就显得十分关键。 一、食品安全治理机制改革之实然考察 因食品产业的专业性和特殊性，食品安全犯罪案件多是负有食品监2管职责的专门行政机关在对食品生产、流通和销售等环节的行政执法过程中所
3、发现的，因而由谁来执法，如何移送案件，由谁来监督执行，如何整合各方力量，如何进行信息传递、标准掌握和证据转换，以及如何进行责任追究等具体问题直接影响食品安全犯罪问题的解决。面对这一系列难题，我国食品安全行政监管与司法机关进行了一系列卓有成效的探索。 （一）行政监管改革 食品安全问题往往是从一个环节延续到多个环节，责任主体比较模糊。实际管理过程中容易出现职责不清和权责不明的监管盲区。早在2005 年，上海就探索了“大部制”监管模式，将各部门的职责进行重新整合和划分。 2013 年 3 月 22 日，国家食品药品监督管理总局正式挂牌，此举意味着我国政府新组建的正部级食品药品监督管理部门正式对外亮相
4、，再一次表明了政府打击食品安全违法犯罪行为的决心，同时也从国家层面上结束了“九龙治水”的监管模式。新组建的国家食品药品监督管理总局将国务院食品安全委员会办公室以及国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责加以整合，负责除种植、屠宰环节以外、食品安全从生产线到餐桌的整链条监管。新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理。商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。 3此举一定程度上可以实现行政监管上的“无缝衔接” ，基本消除当前食品安全监管中
5、的“盲区”和“真空” ，但明确划分行政监管职责仅仅是一个开始，打击食品安全犯罪行为还需实现与刑事司法机关的高效对接。（二）刑事司法探索 面对食品安全犯罪的严峻形势，我国司法机关不断加大对食品安全犯罪的打击力度，依法从重打击。自 2010 年 9 月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知后，重庆、辽宁、北京、四川、广东、河南等地区在公安机关中建立食品安全案件侦破专业队伍，严打食品违法和犯罪。从而宣示了公安机关严厉打击食品安全犯罪的决心，加强了其应对食品安全犯罪的专案侦查能力。 但是， “像打黑一样打击食品安全犯罪”可以在一定时期内，对控制食品安
6、全犯罪形势具有重要作用，可是仅有“刑事高压”和几次专项行动的“运动时执法” ，往往“来时一阵风” 、 “平时影无踪” 。同时，对于食品安全犯罪一概强调“严打”难免会造成司法资源的浪费，无疑会消弱司法机关对其它类犯罪的打击。因此，我国食品安全监管并非“无人能管” ，仅一时、一个部门的做大做强难以让公众喝上“放心奶” ，吃上“安心肉” ， “三聚氰胺”难免会重出江湖。必须在行政机关与刑事司法机关协调发展的同时，共同探索“两法衔接”机制的建立，实现行政执法与刑事司法的无缝对接和高质量运行，充分发挥二者的职能优势，共同织出防范食品安全犯罪的法网，长期有效地保障公众餐桌安全。 4二、食品安全犯罪治理衔接
7、问题之理性分析 当前食品安全行政执法与刑事司法的衔接上，存在着有案难移，有案少移甚至养鱼执法的难题。 （一）移送困境 移送程序的严苛、复杂，带来许多工作负累往往导致“有案不移，以罚代刑”的现象发生，致使实际运行中“移送难” ，延误侦查时机。根据行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定等相关规定的移送程序一般情况下，移送侦查最长需要 41 天的时间，最快也需要 3+1（审批 1 天）+1+3（假定审查立案仅需 3 天）=8 天的时间，而实际上，若非重大督导案件是无法有此效率的。移送程序过于苛刻，致使公安机关立案拖延，其最大的不利后果是延误了侦查时机，使犯罪分子有大量的时间毁灭、隐藏证据甚至逃跑等，给食
8、品安全犯罪侦查工作带来巨大的阻力和困难。目前一些行政执法机关有案不移、以罚代刑的现象仍然存在，损害了法律尊严，影响了对社会主义市场经济秩序的维护。不仅破坏了法律的严肃性和有效性，也严重影响到我国食品安全体制的建立，直接损害了人民群众的切身利益。 （二）养鱼执法 近年来公众所知悉的恶性食品安全犯罪问题，往往来自于媒体报道，监管部门总是“后知后觉” 。难道监管部门的业务水准真的这么业余吗？答案是否定的。 “三聚氰胺”毒奶粉事件发生前，经常有消费者反映问题，但在长达四五个月的时间内，各级检测机构“均未发现问题” ；河北“葡5萄酒造假事件”中，昌黎县当地的假葡萄酒业存在多年，形成了“造假一条龙” ，路
9、人皆知的事情，监管部门却是“浑然不觉” 。监管部门恐怕心知肚明，把监督和处罚问题企业当做“创收”的重要来源，因而往往甚至比犯罪分子更担心这些企业的违法行为构成犯罪，甚至为其撑起“保护伞” 。 “养鱼执法”的形容便十分贴切。这种养鱼执法的渎职监管行为，不仅阻碍了打击食品安全犯罪的司法活动，为其开展制造了大量的人为困难，更是严重损害民众身体健康与国家法律尊严。 三、食品安全犯罪治理衔接机制之可能建构 如何协调食品安全行政执法与刑事司法的发展，重点解决“移送难” 、“移送少” 、 “养鱼执法”等现实难题，我们认为，可以改善现有移交模式，尝试构建以检察机关为主导的食品安全犯罪治理衔接机制。 首先，食品
10、安全举报统一受案，构建食品安全网络联动平台。经济犯罪侦查必须依托信息化社会，建立针对经济犯罪行为人的信息优势。因此，统一受案平台，保障信息畅通就十分必要了。2012 年，上海率先实现了食品安全投诉“12331 一号通” ，建立了本市“一门牵头，分口受理”的食品安全投诉举报工作新机制，明确了食品安全投诉举报工作由市食安办牵头，各监管部门依照职责进行受理和办理，以实现“方便群众、构建群防群治格局”的工作目标。同时依照“统一受理、依责办结、协调沟通、公正高效”的原则，建立起与上海市农委、工商局、质监局等食品监管部门的网络联系，实现网络及时办公。投诉举报中心现与市农委、市工商局、市质监局的网络数据联为
11、一体，及时转办、协同处理了一批百姓关注的投诉案件。此举不仅提高了行政监管的效率，同时也6为食品安全群防群治提供了一个平台，让食品企业及各个监管部门通过这样的平台接受公众的监督。 其次，在统一受案平台的基础上，应构建食品安全执法司法备案制。即，将司法机关纳入食品安全网络联动平台。食品安全行政执法部门所发现的一切违法案件线索在行政受案、立案的同时，均应当报送检察机关备案，同时抄送公安机关和食品安全委员会办公室。即最终是否移送的决定权应赋予检察机关；另一方面，出于办公效率和执法成本的考虑，建议实践部门建立和完善网络办公平台，即实现统一网络备案和移交审批，以节省办公资源和时间。 最后，应当针对食品安全
12、“犯罪产业”的特征，建立重点监测制度。食品生产销售行为具有行业性、技术性，生产食品具有并存性，销售地具有游移性，食品安全犯罪危害结果呈现出固有的隐蔽性以及其与其他违法犯罪相互渗透、混杂等特点，因而，我们应当在建立信息化网络平台的基础上根据行业技术标准和分类构建案件分类管理制度，以便于分段监管，逐步实现一个部门为主的综合性、专业化、成体系的监管模式。犯罪具有模仿性特征，而且随着跨区跨国经济发展的日益频繁，食品安全违法行为跨区域化犯罪趋势日益显著，同一领域的违法手段和技术也十分相似。因而可以进一步在信息化网络平台的基础上构建重点监测对象体系，以提高案件立案审查的专业灵敏眼光和侦查效率水平。此外，利
13、用食品安全联动网络平台对部分重点行业、重点食品生产领域的实施统一监测，可以在因食品安全诱发的公共突发事件发生时，联动各7相关单位，及时部署，应急处置。 注 释： 如何以“三最”保障“舌尖上的安全”？ ，人民网，http：/ 年 3 月 7 日. 宋飞、庞旭：论食品安全监管渎职犯罪的惩治与预防 ，载湖北警官学院学报2012 年第 4 期. 参见上海市人民政府研究室、上海大学预测咨询研究所：上海食品安全监管体制改革绩效评估研究 ，载上海市食品药品安全研究中心：食品药品安全与监管政策研究报告 ，社会科学文献出版社 2008 年版，第 21 页. 中国国家食品药品监管总局挂牌 食品监管挥别“九龙治水”
14、时代，人民网，http：/ 年 1 月 23 日. 依法从重打击食品安全犯罪 ，人民网，http：/ 年1 月 23 日. 2011 年 5 月 9 日，重庆市沙坪坝区公安分局成立“食品药品犯罪侦缉支队” ，这被认为是中国第一支专门打击危害食品药品安全犯罪行为的专业警种. 2011 年 5 月 25 日，辽宁省公安厅食品药品犯罪侦查总队正式成立. 2011 年 7 月 15 日，北京食品药品案件侦查支队正式成立. 82011 年 8 月 15 日，四川成都市公安局食品药品犯罪侦查支队（大队）正式成立. 2012 年 7 月 7 日，广东广州市公安局食品药品犯罪侦查支队正式成立. 2013 年
15、3 月 8 日，河南漯河市公安局食品药品安全犯罪侦查大队成立. 重庆警方像打黑除恶一样开展严打食品药品安全犯罪 ，新华网，http：/ 年 3 月 2 日. 席作立：依靠法治破解食品安全难题 ，人民公安报，2012 年 12月 16 日第 003 版. 特别是国务院大部制改革，国家食品药品管理总局成立后，食品监管权限划分已十分详细. 参见最高人民检察院、公安部、监察部、商务部等四部门 2010 年 10月 14 日联合印发的关于开展行政执法机关移送涉嫌犯罪案件专项监督活动的工作方案. 董士昙：我国食品安全监管渎职犯罪初探 ，载江苏警官学院学报2011 年第 6 期. 大部分恶性食品事件背后皆隐藏职务犯罪 惩治食品监管渎职需改变“九龙治水”局面 ，法制网，http：/ node=20732，访问日期：2014 年 1 月 22 日. 9参见李广仓：论信息化背景下的“情报导侦” ，载辽宁警专学报2007 年第 1 期. 上海食品安全投诉实行“一号通”投诉热线启用 ，人民网，http：/ 2 月 23 日. 上海建立食品药品投诉举报新机制 ，中国医药报，2012 年 3 月13 日第 A03 版. 全国打击食品安全犯罪力度不断加大 ，检察日报，2012 年 8 月16 日第 02 版. 江苏公布危害食品药品安全犯罪十大案例 ，人民网.
