1、1试论我国教育督导合理发展的走向问题摘要：教育督导已成为当今世界，特别是一些经济发达国家对教育实施科学管理的重要方式。由于各国的国情不同，其实施的具体形式和内容也不尽相同。未来我国的教育督导将何去何从，已成为教育行政管理中的一个焦点问题。实际上，我们只要以教育合理发展的观点来审视它，就能看清它的问题与走势。 关键词：教育督导；督学；合理发展 中图分类号：G46 文献标识码：A 文章编号：1672-4038（2013）11-0049-05 教育合理发展是站在科学发展观的视角下来审视教育发展中的各种问题，并为改善与解决这些问题提出有针对性的建议。教育督导作为我国教育发展中保障教育目标实现的一项重要
2、制度，在建设中还存在诸多问题，已严重影响到我国教育的改革与发展。如何完善与建立符合我国国情的现代教育督导制度，使之合理发展，已成为教育行政管理中的一项重要任务。 一、督政和督学的逐步分离 我国教育督导的合理发展首先需要澄清的就是督学和督政之间的关系问题。当前，我国教育督政与督学属于相结合关系，有些学者甚至还将此看成我国教育督导的显著特色。作为一国的任何一项政策及规定都可以有自己的特色，但这种特色必须是合理的、科学的，才可能有强大2的生命力与推动力。但是，尽管两者相互结合。但明显偏重督政，教育督导部门集督政与督学于一身。这种模式不论是从世界范围及我国的教育改革与发展的趋势，还是从教育行政管理自身
3、的发展规律来看，其运作的结果都很难达到设计的初衷。实际上，督学与督政在教育督导过程中应并举，但二者的职能应逐步分离，由不同的部门或机构分别完成。 要理顺二者之间的关系，必须从教育督导的涵义人手。 “督导”又称“视导” 。英文为 Supervision，原意指上级行政主管对下属部门工作的视察、监督和考核。引申到教育领域，最初的涵义就是指上级主管对下级教育机关与教育设施进行的行政视察、监督、指导和考核等督导行为的统称。但随着社会及教育的发展。特别是教育行政管理制度的变迁，教育督导的涵义在不同的国家及不同的时期都不尽相同。比较公认的观点是：教育督导是一种教育管理手段，在教育行政管理体制中属专门性的监
4、督系统，是由专门的教育督导机构和人员进行的指导性的行政工作。然而，这种解释是中央集权制政治体制下的产物。随着我国政治体制的改革、行政机构职能的转变由集权到放权、管理理念的更新由管理型走向服务型、责任型、法令型，任何一个机构都已不可能再有那么大的权力直接进行督政。督政可能更多是依靠日益完善的法律其及规章制度。因此，单纯把督政看成是教育督导的首要任务与我国的教育管理体制改革的趋势是不符的。 随着督政在教育督导中的地位逐步降低，职能逐步淡化，督学的地位将逐步提高。教育督导的根本目的是：使国家的教育方针、政策、法规得以很好地贯彻执行，不断提高教育质量，促进教育事业的健康发展，3保证教育目标的实现。督政
5、是从宏观角度促进这一目的的实现，督学则从微观角度保障实现这一目标。角度不同，其实质是一样的。不论从教育督导的目的来看，还是从国外教育督导的发展趋势来看，督学都将是教育督导的首要任务。 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年） 中明确指出“把提高质量作为教育改革发展的核心任务。 ”因此，教育质量必将成为我国未来教育督导的一个重点。 督政与督学虽是教育督导的两个侧面，但要保障两种行为的实效性，就必须将二者分开。督政更多的是强调刚性管理。虽然现在已逐步向服务型转变，但其行政性烙印还会依然存在。层级式管理虽然严格，但容易僵化。督学团的建制有其优势，但由于这种层级式的管理制度，最终反映
6、上来的数据可能并不真实。其结果必然影响教育决策的正确性。因此，我们可在保障教育督导中的督政与督学两个职能发挥的同时，应考虑将二者分开。由不同的部门及人员来分别完成这两项任务。在保障各自相对独立的基础上，甚至可以考虑邀请相关辅助部门或机构的参与。重点放在督学，只要督学的成效提高了，督政也就不需要大的投入。甚至可以实行垂直管理，形成由下到上，再由上到下的教育督导模式。 二、塑造“以人为本”的督导核心 简单来说，以人为本，就是一切为了人，一切依靠人，一切服务人，把人的生存和发展作为最高的价值目标。十八大提出，办人民满意的教育。这就要求教育的各项事业必须渗入为人民服务的根本宗旨，教育督导也不例外， “
7、以人为本”必将成为其合理发展走向的核心。要做到真正的“以人为本” ，教育督导的全部过程必须有所变革。 4首先，教育督导的目的应融入以人为本的思想。 教育督导条例（以下简称条例 ）中规定：教育督导的实施主要是为了保证教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的贯彻执行，实施素质教育，提高教育质量，促进教育公平，推动教育事业科学发展。可以看出，这一规定将侧重点放在了“督政”方面，关注国家意志的落实和社会的发展，体现出“社会本位”的倾向，忽视对人的全面发展的关注。因此，在教育督导的目的规定，应增加提高人的生存和发展质量的内容，增加关于教育主体的成长和发展的内容，将教育督导的目的真正集中到促进人的全面发
8、展方面。体现出对人的关注。 其次，督导方式体现出更多的人文关怀。 条例规定：教育督导的基本形式为综合督导、专项督导和经常性检查。而实际上，不论哪种形式，其督导的方式都是一样的。即督导人员在地方有关行政人员的陪同下到下级教育机构进行检查。这种方式很难体现服务性，更给被督导的对象都带来诸多不便。如：接待工作量较大、影响正常的工作及教学秩序等。因此，在督导方式上应事先与基层单位沟通，变集中督导为分散督导、变一次性督导为多次督导。在不影响正常的工作及教学秩序的前提下，尽量减轻基层的负担。这才是服务型管理的体现。 再次，督导内容要体现对人的价值的尊重。多年来，我国教育督导大多对国家教育政策或宏观方面的问
9、题进行督导，虽然条例中对学校教育督导的内容进行了一些规定，但仍显粗略，特别是在督导内容上人的价值体现不明显。如：2013 年中央教育督导的重点是：“进一步深化教育督导体制机制改革，健全教育督导评估与质量监测制度体系，加5强教育督导队伍建设，有效开展教育督导评估和质量监测。 ”虽然督导的内容与人的全面发展有关，但主要还是宏观的教育发展情况的专项检查。即使是一些地方教育督导活动，其侧重点仍是检查国家有关教育方针、政策的贯彻与执行情况。缺少对在教育活动中对人的价值尊重情况的检查。如：关爱学生情况、如何对学生进行课程和职业方面进行指导情况、教职工发表意见及参与学校管理情况、为教职工制定具有个性的发展计
10、划情况等。这些充满人性化的管理项目在教育督导的内容中都应有明确体现，也完全可以成为教育督导中的督导指标。 最后，督导结果的运用应能够“为人民所用” 。一方面，教育督导的结果不应作为奖惩的依据。而应为教育的可持续发展发挥作用。督导的结果不是给学校打分、排队，造成学校间的竞争；也不是给地方教育行政机构划分出等级，以此与拨款机制、官员的升迁直接挂钩。教育督导的作用在于帮助下级教育机构找出问题所在，制订发展计划，并协助它们实现预期目标。从而增加人的幸福感，而不是给基层造成过大的压力或紧张空气。这样，我们的评价才可能客观，我们的督导才可能更有实效。另一方面，督导意见的反馈是教育督导过程中的一个重要环节。
11、只有反馈的意见真实、全面，才能更好地改进督导工作。实际上，就是要顺畅利益诉求渠道。督导结果不能只有少数人可以看到，应该让更多的利益相关者了解。除了督导者、被督导的对象，还应该有所有与之有利益关系及对此关注者。通过各种渠道，让更多的人都知道通过何种途径与方法可以得到督导的结果。当然，这些途径与方法应该是简单的。而不是复杂的。在保证了大多数人的知情权的基础上，还应该引导人们以理性、合法的形式表达6他们的利益诉求。而且这种诉求对他们自身没有伤害性。只有保障了绝大多数人民的话语权，我们才可能不断丰富与完善我国的教育督导制度，更好地促进教育的改革与发展。 三、奠定“和谐”的督导基础 和谐发展是科学发展观
12、的基本原则，强调社会各种关系的协调发展。而“真正的和谐社会是国家权力与公共权利良性互动的社会，是国家的行政管理与公民个人的自主管理相统一的社会。 ”在和谐社会里，教育督导要合理发展，必须奠定“和谐”的督导基础。 首先，督导人员应平衡各方代表力量。我国教育督导人员主要分为专职督学与兼职督学。 “督学是执行教育督导任务，履行教育督导职权，对所辖地区和有关教育机构执行法律、法规和方针政策情况进行行政监督、检查、评估、指导的人员。 ”目前，全国共有专（兼）职教育督导人员 46245 人，其中专职督导人员 19984 人（含专职督学 9033 人） ，兼职督学 26261 人（含教育部聘请的总督学顾问、
13、国家督学及各级督导机构从民主党派、无党派人士中聘请的特约教育督导员 5116 人） 。在数量上可以说已经不少了，但其构成人员多数属于教育行政部门内部人员，尽管近几年督导人员中广泛吸收来自教育领域的权威力量，但代表性却不尽如人意。从我国历届教育督学团的人员构成上就可以看出这个问题。虽然有专职督学和兼职督学，但绝大多数是行政官员。虽有少量的研究人员。但也都具有较高的行政头衔。那么，社会其他阶层人员的教育诉求如何反映？因此，在构建教育督导队伍时，既要关注权威性，更要体现出代表性，尽可能地代表社会绝大多数阶层的利益，吸收广泛的教育7相关者，包括家长、学生、社会大众、社会中介组织等。 其次，督导内容应体
14、现出教育的全面发展。教育督导是一项综合性的工作，既涉及各级政府的工作，也包括各级教育行政机构和学校各个方面的情况。 条例对此作了明确的规定：“教育督导的内容包括县级以上人民政府对下级人民政府落实教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的督导：县级以上地方人民政府对本行政区域内的学校和其他教育机构教育教学工作的督导。 ”其内容几乎称得上覆盖了我国教育督导的全部内容。然而，教育督导内容的全面性不是僵化的，一成不变的，不是凭主观规定出来的，它要随着教育实践内容的改变而进行适时调整。这种全面性应是一种动态的全面性，而非静止的全面性。教育督导能否有效及时地发现教育管理的问题是衡量教育督导全面性的重要标准
15、。 最后，督导过程应平衡各种利益关系。教育督导机构不同于其他政府职能部门，它工作的对象具有广泛性。既要对地方教育行政部门及学校进行监督，也要对地方政府的教育工作进行监督。因此，在教育督导的过程中就需要处理好各种关系。只有各种关系协调好了，教育督导才可能合理发展。教育督导有它相对的独立性。它不直接进行决策，只是对有关部门或人员提供有效情报、科学咨询和论证，供有关部门或实践者决策与改革的参考。教育督导的这一特性就决定了教育督导行为的表现应更多地体现服务性。既使教育督导过程中的监督性行为也应从中立角度来开展，淡化它的行政性。在这一思想指导下，教育督导主要处理好以下三种关系：教育督导与地方各级政府之间
16、的关系：教育督导与地方各级教育行政部门之间的关系；教育督导与地方各级学校之间的关系。8不论哪一种关系，在教育督导过程中都应本着客观、公正、公开、公平的原则来进行，实现教育督导与被督导对象之间的有效沟通，减少信息的不对称性。只有二者之间相互了解，相互信任，共同配合，才能真正实现教育督导的目标。提高教育督导的效能。否则，不仅容易在二者之间产生不必要的隔阂，影响教育督导成效的发挥，更有可能导致教育功能的异化。 四、依赖“创新”的督导动力 创新已成为当代中国建设和谐社会的一个主旋律。建设创新型国家是我国构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一。在这一社会背景下，教育督导制度也需要以创新作为持续推进的动
17、力，张显其活力，促进教育的全面深刻变革。 首先，督导方式的多元化和制度化创新。教育督导对象的广泛性，决定了教育督导方式的多元性。只有通过多种方式，多种渠道对督导对象进行全方位、立体的督导，督导的内容才能全面，督导的结果才能客观。不论哪种类型的督导都应遵循集中与分散相结合的原则。集中不是一次性的走马观花，而是实实在在地在被督导的对象所在地待上一段时间，保障督导在时间上具有一定的连续性，更要在人员上、督导内容上、评估机构上分散，实际就是分权。充分调动基层工作的积极性与主动性，甚至调动社会方方面面有利于教育督导的力量，共同提升督导的质量。在探索教育督导方式多元化的同时，也必须注意到教育督导方式的制度
18、化建设。督导的目的是促进教育质量的全面提升。没有定期的、全面的督导，督导是片面的，督导的结果也很难具有可比性。不论从横向，还9是纵向，这种比较都要依赖定期督导。全面性的定期督导是选择性的督导，可能是三年，也可能是五年，其全国各地的督导结果很难进行整体比较与衡量。所以，对综合定期督导在时间的规定上要全国统一，不仅可以了解一个地区的教育发展状况，更可以从整体上把握全国的教育，为制定科学合理的教育政策提供咨询。 其次，督导机构的专业化和社会化创新。对教育的评估是教育督导过程中一个非常重要的环节。评估是否客观、公正，将直接影响督导的成效。教育督导过程中的督政与督学相分离，其中的一个主要目的就是为了保证
19、督导结果的客观与公正。评估机构的社会化也是这一目的。由督导机构自行进行的评估主要有两个缺陷：一是获得的信息不够全面，有失真现象。督导行为的行政性，使得督导结果与被督导对象有很大的利益关系，因此很难检查出被督导对象的全部问题及真实原因。二是评估手段不够科学。在我国的教育督导队伍中虽然有不少专家、学者，但到目前为止，我国还没有全国统一的督导指标，使得督导意见具有较大的主观性。因此，可考虑将评估交给更加专业的社会中介机构来完成。当然，这种中介机构应该是介乎政府与市场之间的中介机构，这也是我国社会管理体制演变的一个重要趋势。 再次，督导手段的科学化和全面化创新。督导本是教育管理的外部活动，但管理要想取
20、得良好的效果，除了要注重外部管理，还应注意内部改进功能的提升。也就是被督导对象还要进行经常性的自我评估。自我评估的基础一是评估指标应具有共享性。被督导的对象应非常清楚评估的各项指标及评定标准，而且这些评估标准并不是可望不可及的，只10要经过一定的努力就可达到相应的等级。二是评估指标的操作应体现简单性，甚至可以给出简化了的操作方法，方便被督导对象的评估工作。同时，最重要的还有就是自我评估必须得到教育督导机构或其他组织、机构及相关人员详细、有效的指导，这是自我评估成效的关键性保障。 最后。督导结构的公开化和简捷化创新。在畅通教育督导报告信息的传播与反馈渠道中，要有新观念、新方法。尽可能地让更多的利
21、益相关者对此有所了解。教育督导报告信息的传播与反馈属于大众沟通，其显著特点是信息公开、及时。为了让受众群体及时地了解有关信息，发表意见，其传播与反馈的途径就必须多元、顺畅。在广泛使用传统媒介的同时，更应充分运用信息社会中信息传播的新技术、新手段。如电视广告的滚动播放功能、电子邮件的自动回复功能、手机短信的群发功能等方式。不仅让受众群体被动地接受有关信息，更应通过有效的沟通影响他们的认知过程，从而激发他们主动寻找信息、反馈信息。同时，要注意信息交流的路径应尽可能地直接、简捷，以加快信息的交流速度，减少由于层级过多而造成的信息失真。 教育督导是一项复杂的、长期的、动态的任务。只有以更宽的视野、更新的观念、更高的标准来重新审视我国的教育督导，找出在其发展过程中存在的新问题、新原因，才能得到更好地改革与完善，促进其合理发展。 （责任编辑 田晓苗）
