1、1水电移民逐年补偿安置模式探析【摘 要】云南是我国水能资源最丰富的省区之一，是我国重要的水电基地。目前，云南境内水电开发已进入高峰，对水电移民安置模式进行分析，总结移民安置工作的经验教训，不仅有助于推动云南水电开发，还可以对其他省份的移民安置工作提供很好的借鉴和参考。 【关键词】水电开发；逐年补偿；安置模式 云南是我国水能资源最丰富的省区之一，水能资源理论蕴藏量达10364 万千瓦，其中可开发容量 9570 万千瓦，占全国的 23.8%。目前，云南水电资源开发率不足 20%，开发潜力巨大。水电开发不可避免的会淹没大量的房屋和土地，导致众多的水电移民。良好的移民安置是水电工程建设的重要基础和前提
2、，移民安置的成败已成为决定工程建设成败的关键因素之一。根据云南省电力工业“十一五”及 2020 年远景目标规划 ，截止 2020 年，云南省将在澜沧江、金沙江、怒江三大流域建设 33座大中型水电站，规划搬迁安置移民约 45 万人。 一、水电移民逐年补偿安置模式的依据和必要性 （一）逐年补偿安置的涵义 近些年来，众多学者和专家对移民逐年补偿安置模式进行了研究。但是，截止目前，业界对逐年补偿安置的涵义仍未统一。有的人从广义的角度对逐年补偿的涵义进行了界定，认为逐年补偿是一种水电移民安置理念，主要目标是为解决移民的长远生计和后续发展，因此，逐年补2偿并不是一种单独的安置模式，而是涵盖了包括土地入股分
3、红、长期实物补偿、定期现金支付方式、社会保障安置、养老保险安置和留地安置等众多新型移民安置模式的总称。有的人从狭义的角度对逐年补偿的涵义进行了分析，认为逐年补偿是以货币或实物形式对水库影响实物指标按年进行补偿的一种特定的移民补偿模式。综上可以看出，广义的逐年补偿安置涵义过于宽泛，逐年补偿的定义和内容难以界定，不利于操作与实施；而狭义的逐年补偿定义具有一定的局限性，实施中缺乏灵活性。本文总结已有的关于逐年补偿的研究成果，结合云南省实际，将水库移民逐年补偿安置界定为：对移民进行生活安置的基础上，在一定时期内（通常是从移民搬迁安置起到水电工程报废，土地恢复原状交由移民耕种） ，根据水库淹没移民法定承
4、包耕地（含枢纽区及库区）的地类、面积，以前三年的主要农作物平均产量为基础，由项目法人或业主对淹没耕地所有权人或法定承包人按年进行补偿的一种新型移民安置方式。此外，补偿标准应随生产力发展，耕地产值增长或粮食市场交易价格上涨等定期进行调整。 （二）逐年补偿安置的依据 1. 理论依据 （1）帕累托最优。帕累托最优是一种理想的资源配置状态，是指如果一个资源配置状态的改变使得一部人获益，而同时没有使其他人的状况变坏，那么就认定这种配置状态的变化是“好”的，反之则认为是“坏”的。水电工程的建设就是一个利益再分配过程。实行逐年补偿后，3移民每年可以定期获得相当于被征收入耕地产值的货币或实物补偿，而且旱涝保收
5、，收益高于一次性货币补偿，节省的劳动力可以转移到其他产业，获得额外的收入。对水电项目业主来说，则节约了前提成本投入。因此，确保移民的生活水平不降低、考虑到其长远生计的逐年补偿就是一种帕累托改进。 （2）移民效益参与效益共享。国内最早提出移民参与水电工程效益分享这一安置理念的是河海大学的施国庆和朱文龙，他们从价值转移和系统理论的角度研究了效益分享机理。此后，杨文健、段跃芳、张桂华和高季章学者分别从不同方面对移民分享工程效益安置模式进行了进一步的研究。水电工程移民逐年补偿安置方式使得水电工程存在一年，则移民获得一年的稳定收益，移民在一定程度上分享了水电工程效益。 2. 政策依据 逐年补偿安置作为一
6、种新型移民安置模式，仍处于探索阶段，还未上升到国家政策，目前的政策依据多为间接依据。 （1） 大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例 （国务院第 471 号令）第四条规定：“以人为本，保障移民的合法权益，满足移民生存与发展的需求” 。 （2） 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 （国发200428 号）规定：妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。 （3）国土资源部关于切实维护被征地农民合法权益的通知 （国土资发2002225 号）规定：“要推广各地做好征地工作的成功作法，采4取多种途径，妥善安置被征地农民的生产和生活。要积极开展征地制度
7、改革研究和试点工作，探讨适应社会主义市场经济体制的新型征地制度。” （4） 可再生能源发展“十一五”规划支出：“创新移民工作机制，研究和探索电站长期补偿淹没土地的办法，并在有条件的地方进行试点。 ” 3. 水电移民逐年补偿安置的必要性 （1）耕地稀缺，人地矛盾突出。 （2）民族众多，移民外迁安置困难。 （3）库区淹没线上资源难以处理。 实施逐年补偿安置后，移民不配或配置少量土地，这减轻了调地的困难，大幅减少了移民搬迁，移民原有社会网络不变，淹没线上剩余资源可以有效得到利用。 二、云南水电移民逐年补偿不同方式及特点 在借鉴其他省区经验的基础上并结合实际，云南省于 2007 年相继发布了云南省人民
8、政府办公厅关于印发向家坝水电站云南库区农业移民安置实施意见的通知 （云政办发2007157 号文） 、 云南省人民政府办公厅关于印发云南金沙江中游水电开发移民安置补偿补助意见的通知（云政办发2007159 号文） ，开始在金沙江中下游试点逐年补偿安置方式，以后，又逐渐推广到澜沧江流域和省内其他地区的新建水电工程。逐年补偿自移民土地征收之日起到水电工程报废，土地整理交还移民耕种为止。 5目前，云南水电开发移民逐年补偿安置模式在不同工程的具体做法上存在一定的差异，总的说来，可以分为以下三类：即“简单逐年补偿” 、“部分逐年补偿+土地”和“城镇最低生活保障标准” ，补偿形式均为逐年货币补偿。 （一）
9、 “简单逐年补偿”方式的内涵及特点 “简单逐年补偿”的方式是以库区前三年的主要农作物平均产量为基础，由项目法人或业主按照库区淹没人均耕地为标准折成货币，对淹没耕地所有权人或法定承包人逐年进行补偿。此外，在执行中还可根据集体财产情况，为移民人均配置一定数量的耕地。 金沙江中游阿海水电站是实施“简单逐年补偿”方式的典型工程。在逐年货币补偿之外，还根据集体财产情况，为移民人均配置 0.3-0.5亩水田或旱地。目前，云南金沙江中游水电工程移民安置基本采用这种方式。这种方式所配置的土地，来自于集体财产补偿费，不足部分由业主补足。这种方式有效的破解了库区和安置区土地资源制约问题，在一定程度上考虑了移民长远
10、生计，这是对传统的以土为主的大农业安置方式进行的创新。 （二） “部分逐年补偿+土地”方式的内涵及特点 “部分逐年补偿+土地”方式是相对于“简单逐年补偿”方式而言，它不将库区淹没人均耕地为标准折成货币全部发放给移民，而只将其中的一部分作为逐年补偿资金发放，其余部分用于为移民配置一定数量的土地。 “部分逐年补偿+土地”方式主要运用在金沙江下游水电工程移民安置，向家坝水电站是其典型代表。向家坝水电站云南库区采用将库区淹6没人均耕地的 70%作为逐年货币补偿发放标准，其余 30%用于为移民配置一定数量的耕地，不足部分用人均集体财产补偿费配置，如再不足，则由业主补齐。 （三） “城镇最低生活保障标准”
11、方式的内涵及特点 “城镇最低生活保障标准”方式是指以库区所在地城镇居民最低生活保障标准作为移民逐年补偿资金发放标准，并随城镇居民最低生活保障标准提高而提高。在逐年补偿之外，还可根据集体财产情况，人均配置一定数量的耕地的一种逐年补偿安置模式。 澜沧江下游糯扎渡水电站是采用“城镇最低生活保障标准”方式的典型代表。糯扎渡水电站库区涵盖普洱和临沧 2 市 9 个县区，逐年货币补偿发放标准采用普洱市城镇最低生活保障标准，并随城镇生活最低保障标准变化而变化。此外，为移民配置一定数量的耕地，不足部分用人均集体财产补偿费配置，如再不足，则由业主补齐。 总之，不同的逐年补偿安置方式体现了云南移民逐年补偿安置政策
12、的不断完善和发展。逐年补偿安置模式不仅解决了云南人多地少的现实矛盾，也缓解了移民安置工作的压力，一定程度上保障了移民的长远生计，有力的推动了云南水电工程建设。 三、云南水电移民逐年补偿不同方式的利弊分析 （一） “简单逐年补偿”方式的成效与不足 “简单逐年补偿”的逐年补偿安置方式在取得了良好效果的同时也存不足，主要表现在：相对于集中外迁安置的移民，库区原有居民相对居住分散，改善库区基础设施相对投入大；这种方式减轻了土地调剂难7度，但可能仍需为移民配置一定数量的耕地，移民安置仍存在一定困难；移民人均配置土地资金来源于集体财产补偿费，集体财产补偿不足产生资金缺口时，会增加业主额外投入；缺乏国家层面
13、的政策支持；逐年补偿资金在电站建设期计入工程成本，运营期列入运营成本，如电站亏损，会导致逐年补偿资金风险；不用劳作也可获得稳定收益，移民劳动力获得解脱，如不能有效将劳动力转移到其他产业，无所事事可能导致社会不稳定。 （二） “部分逐年补偿+土地”方式的成效与不足 “部分逐年补偿+土地”方式存在的问题是：由于强制为移民配置一定数量的土地，移民安置仍存在一定困难；移民人均补偿和集体财产补偿不足时，需要业主另外出资，增加了业主负担；将逐年补偿资金部分发放，不利于移民集中资金发展生产；缺乏国家层面的政策支持；逐年补偿资金在电站建设期计入工程成本，运营期列入运营成本，由于周期较长，遇到特殊情况，如电站亏
14、损，电价调整等，会产生逐年补偿资金风险；移民可获得稳定收益，劳动力得到解脱，可能导致社会不稳定。 （三） “城镇最低生活保障标准”方式的成效与不足 “城镇最低生活保障标准”除具有其他逐年补偿安置方式的问题外，还有自己特殊的问题：采用城镇最低生活保障标准作为逐年补偿标准，往往是由于逐年补偿标准较低，相当于移民获得了比原有农业收入高的额外收入，增加了业主投资；移民获得额外收入，可能会对其他工程产生“负示范效应” ，如果得不到有效引导，可能会导致社会不稳定。 四、结语 8综上所述，虽然在实践中，逐年补偿政策已有不同的操作方式，且收到了良好的效果，但有利必有弊，随着我国“以人为本”理念的不断深化、水电
15、移民安置政策的不断完善和众多学者的不断深入研究，出现了将不同安置方式有机结合的多样化安置模式。此外，可持续发展理念也在水电开发中得到越来越多的关注。多样化、可持续方式能更好的兼顾移民当前和今后的长远生存和发展，这将成为今后云南乃至全国水利水电开发移民安置的主导思想和主流方向。 参考文献 1 朱文龙，施国庆.移民系统分享工程效益机理与方法探讨J.水利经济，1995（2）：58. 2 施国庆等.水库移民系统规划理论与应用M.南京：河海大学出版社，1996，164. 3 杨文健等.水库移民与水电工程效益共享安置模式研究J.人口与经济，2002（4）：9-14. 4 段跃芳.水库移民补偿理论与实证研究D.华中科技大学，2003. 5 张桂华，张敬西等.石梁河水库的移民安置和土地补偿J.水利发展研究，2006（7）：38. 6 高季章等.水电开发投资型移民模式初探A.水利部移民开发局.水库移民理论与实践C.北京：中国水利水电出版社，2005. 作者简介：张国栋（1985-） ，男，吉林四平人，华能澜沧江水电有限公司助理工程师，主要从事水库移民管理工作；冯海军（1985-） ，男，9湖北咸宁人，华能澜沧江水电有限公司助理工程师，主要从事水库移民管理工作；张万红（1969-） ，男，云南丽江人，华能澜沧江水电有限公司工程师，主要从事土地、林地报批和水库移民管理工作。
