1、1谈我国弱势儿童福利制度的发展谈我国弱势儿童福利制度的发展陆士桢 1，王蕾 2（1.中国社会工作协会专家委员会， 北京， 100000； 2.中国青年政治学院社会工作学院， 北京， 100089）摘要： 河南兰考事件引起了社会各界对孤儿流浪儿童的极度关注，出现各异的声音与观点，在全面建设小康社会的进程中，建构完善的社会福利制度是我们面临的重要任务，也是民众的强烈社会诉求，作为最弱势人群的儿童社会福利体系的建设更是不可忽视的重要社会建设议题。分析描述我国弱势儿童福利服务的历史变迁与发展现状，并在此基础上探索今后我国弱势儿童福利的发展途径，不仅是我国社会福利制度发展战略的重要组成部分，也是回应民众
2、关切，落实党的“以人为本”的执政理念的重要步骤。 关键词： 弱势儿童；儿童福利；福利服务 中图分类号：C 916 文献标识码：A 文章编号：1671623X（2013）02001407 1 月 4 日 11 时 27 分，中国网河南频道首先发布题为河南兰考一弃婴孤儿收养所发生火灾 7 名孩童死亡的报道，报道称“4 日早上 8 时许，兰考县一收养孤儿和弃婴的私人场所发生火灾，目前已造成 7 名孩童死亡，受伤人数不详。 ” 1 月 4 日至 9 日期间人民网、新华网、中国新闻网等主流网络媒体纷纷发布相关新闻，各商业门户网站快速转发，累计报道超过 23 724 篇，微博转发及评论约为 495 600
3、 条。1可见，这2场火灾引起了社会各界的广泛关注与讨论，如何保障弃儿、孤儿、流浪儿童幸福快乐、身心健康地成长，一时成为全社会关注的焦点。 儿童是社会上最弱小的群体，是承受力最低的社会群体，也是弱势群中的一个特殊群体。作为整体来讲，所有儿童本身就是弱势群体，而在这个弱势群体中又存在着更弱势的群体，如孤残儿童，贫困儿童等。经济学上的“木桶效应”原理告诉我们：水的外溢并不取决于木桶上最长的木板，而取决于最短的木板。社会风险最容易在承受力最低的社会群体身上爆发。一个国家的社会福利制度是否有效，关键要看其对最弱势人群的保障程度，而儿童福利就是一个国家社会福利最基础的指标，国家对儿童福利的投入也常常可以成
4、为测量其整体社会福利支出的重要标准。其中，弱势儿童的福利服务更是整个社会福利体系中最基础的部分，是衡量一个社会对大众保障程度的最重要表现。 儿童社会福利的概念包括狭义和广义两种，狭义的儿童福利是指政府和社会为有特殊需要的儿童及其家庭提供的各种支持、保护和补偿性服务；广义的儿童福利则是指政府或社会针对全体儿童的普遍需求，为促进儿童生理、心理及社会潜能的最佳发展而提供的各种服务。通常把18 岁以下、处于社会生活中弱势地位的儿童，称为弱势儿童或者困境儿童。这一概念是相对于正常儿童而言的，指在儿童群体中部分由于社会、家庭及个人的原因，基本权利难以得到维护，生存和发展遭遇障碍，需要借助外在力量支持和帮助
5、的儿童。2一般来讲弱势儿童主要包括： 弃婴或孤儿、残疾儿童、流浪儿童、贫困儿童等。从福利对象上看，弱势儿童社会福利一般被认为是狭义上的儿童社会福利，是一种以问题为3取向的儿童福利；而从福利性质上讲，弱势儿童福利同样具有广义儿童福利的特性，在救助、矫治、扶助等恢复性功能基础上，要同时满足儿童健康成长等需要，是一种具有发展取向的制度性儿童福利。 针对儿童的发展需求，儿童福利的形式包括物质性支持与福利服务的提供。这就需要组织完善的资金供应链条为儿童福利制度的实施提供充足的资金保障，同时需要通过全面多种的、专业化的服务，在福利资源与儿童服务对象之间建立起纽带，促进儿童幸福快乐地成长。所以，弱势儿童福利
6、是一个涉及社会观念、政策体系、政府管理、行政机制、民间组织发育、专业发展等一系列社会综合建设的系统工程。 中国的福利制度尚处于“嵌入型”的状态，独立的儿童福利制度并未建构起来，目前我国儿童福利所保障的对象主要是弱势儿童，但这些面向弱势儿童的福利，也大都没有构建起完整的制度予以切实的保障。因此，梳理我国弱势儿童福利发展的历史，分析目前在弱势儿童救助方面存在的问题，建构制度化的弱势儿童救助体系，不仅是我国社会福利制度发展战略的重要组成部分，也是回应民众关切，落实党的“以人为本”的执政理念的重要步骤。 一、弱势儿童福利的发展历史及现状分析 弱势儿童福利是我国儿童福利的起点并一直得到持续的关注，甚至于
7、在相当长的时间内弱势儿童福利就等同于儿童福利制度。某种意义上说，我国儿童社会福利的历史就是一部弱势儿童福利史。 应该看到，弱势儿童福利在我国儿童福利体系中占有重要位置。 弱势儿童社会福利在我国历史悠久，尽管中国一直是一个将家庭作4为儿童保护全部责任承担者的国度，但早在春秋战国时期，就已经出现了弱势儿童社会福利，其主要表现为儿童救助的福利思想，少有正式制度的安排。 管子?入国记载中出现关于“恤孤” ，及城邑、国都均设置掌孤的官职，规定士民死去，其子幼弱无靠，没有父母抚养，又不能独立生活的，就归其同乡、熟人、亲友抚养。到了宋代官府创办“散收养遗弃小儿钱米所” 、 “婴儿局” 、 “慈幼局”和“慈幼
8、庄”等多种形式的专门性儿童福利机构，采用蠲免丁税、助产胎养等多种方式防止杀婴和溺婴现象，同时还采取措施资助和鼓励民间积极收养弃婴、孤儿。明清时期，官办儿童福利机构的做法基本上被延续下来。同时，官府对于民间官绅士民参与儿童福利事业给予积极支持和资助，并在这个过程中试图将一些民间福利机构纳入官府的管理和控制。近代民国时期也是我国弱势儿童福利事业发展的一段重要发展时期，在我国儿童福利史上有重要影响。张謇在大量考察国内外特殊教育后，创办了中国人自己的盲哑学校，开创了我国特殊教育事业的先河。民国政府提出，各地为救济难童应开办儿童教养院，并颁布了一系列法规。这些法规涉及灾难儿童的救济、婴幼儿的养育和保护、
9、托儿所和保育机构的开办和管理等，为我国弱势儿童福利事业的发展奠定了一定的基础。 新中国建立后计划经济时代，我国开始逐渐健全儿童福利行政管理组织体系，弱势儿童救助与管理工作集中于民政系统，其中尤以教育和医疗卫生专业化管理最为典型。此外，20 世纪 60 年代以后，在城市地区儿童福利院单独设立部门专门收养孤儿、弃婴、残疾儿童，把顽劣儿童、有劣迹的社会流浪儿童另行送入工读学校接受改造教育，至此，弱势儿5童救助模式开始定型。同时，在部分农村地区针对孤儿和弃婴开展家庭寄养工作。由于经济和社会发展水平的制约，建国初期的儿童福利，与公有制经济有着密不可分的联系，与“单位”体制紧密结合，体现了社会主义福利与单
10、位福利意识，此时我国儿童福利机构完全为政府行为，并呈现出一个城乡“二元”结构。此时最大的问题是福利制度涵盖的面较窄，绝大多数弱势儿童还是由自己的家庭养育，政府的支持很少，甚至没有。 改革开放后，我国全面的弱势儿童福利制度开始探索并建立，儿童福利建设进入新的发展时期。全社会逐步普及儿童权利的理念，重视儿童需求与权利，将儿童作为一个能动的主体，儿童福利开始向全面覆盖儿童各层次、各类型、各阶段的需要，积极探索不同形式的儿童福利专业化服务发展。在此期间，儿童福利院的数量和收养规模迅速扩大，从 1999 年到 2004 年的短短 5 年间，我国儿童福利院的数量和收养人数几乎都增加了 1 倍，床位数增长了
11、 17 倍。从 2005 年到 2009 年，儿童福利机构的床位数和收养人数的增长速度有所放缓，但总体看来增长速度仍然很快。另一方面，这一时期儿童福利机构继续坚持“养、治、教”相结合的方针，开始探索儿童福利服务的专业化。特别是近年来我国民间社会组织发展迅速，在基本生存、特殊保护和儿童发展三大领域，民办儿童服务组织提供了政府尚未能提供的专业化服务，取得了显著的成效。从 20 世纪 90 年代末开始，我国一些高校陆续启动了社会工作专业人才的培养，开始有了儿童社会工作专业和儿童社会工作学科，为儿童福利专业化提供了理论依据和广泛的人才来源。同时，各地福利机构更加重视现有儿童福利工作人员的培训和在职训练
12、，不断提高工作6人员专业素质。这些都为儿童福利专业队伍的建设打下了基础。 回顾历史，可以看到，从古代到现代，儿童福利一直是政府和社会的关注重点，尽管不同时期的具体设计不同，但重视弱势儿童的救助和服务，以孤儿、弃儿、残疾儿童为主要福利对象，却是共同点。而且，政府是儿童福利的责任主体这一现代社会福利的基本特点，在不同时期都有体现，特别是改革开放以后，以官方儿童福利机构为主，政府、民间协作，既满足弱势儿童基本生活需求，也重视发展性精神满足的需要，已成为弱势儿童福利发展的基本趋势。 目前，我国基本建构起了弱势儿童的救助体系。 第一，积极推进法律法规建设，为弱势儿童救助提供法律保障。以对于孤儿的福利制度
13、设制为例，从法律上，有全国人民代表大会及其常委会通过的有关法律，如中华人民共和国收养法等；国务院及其各职能部门制订、颁布、实施的各类行政法规、部门规章和政策规定，如关于制定孤儿最低养育标准的通知 、 中国公民收养子女登记办法 、外国人在中华人民共和国收养子女登记办法 、 家庭寄养管理暂行办法 、 关于加强孤儿救助工作的意见 、 关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知等；有地方人大与地方政府职能部门制订、颁布、实施的各类地方法规、部门规章和政策规定，如 2004 年河南省关于规范和加强艾滋病致孤人员救助工作的通知等。法律的完善为孤儿的救助提供了系统和切实的保障。 第二，推动儿童福利服务行政体系建设
14、，积极建设儿童福利服务供给网络。最近几年，我国大力发展福利事业和慈善事业，特别重视弱势7儿童社会福利的完善。2006 年出台的关于加强孤儿救助工作的意见和关于加强流浪未成年人工作的意见 ，使孤儿、流浪儿童社会福利由养育向教育、医疗、康复、成年后的住房和就业拓展；特别是在基础设施建设上，先后启动实施了“十一五”儿童福利机构建设规划 、“十一五”流浪未成年人救助保护体系建设规划和“十一五”社区服务体系建设规划 ，把儿童福利机构、流浪未成年人救助保护机构、社区服务机构建设明确列入中央支持的公共服务重点工程，推动了儿童社会福利服务供给网络的建设。使 35 万多名残疾孤儿得到手术矫治的“残疾孤儿手术康复
15、明天计划”等一系列弱势儿童服务项目对于弱势儿童的健康成长发挥了巨大的作用。 第三，探索与现阶段中国社会相适应的弱势儿童救助模式。例如，在孤残儿童保障方面，积极探索以制度性救助与亲属救助相结合的模式。2005 年 4 月，约有 69 万人生活在国家设立的儿童福利机构中。3这些儿童近一半患有残疾，儿童福利机构较好的康复服务帮助残疾儿童解除疾患的折磨，增强了生活自理能力。再如，在流浪儿童救助方面，逐渐形成以救助中心为依托的临时性机构的救助模式。截至 2005 年底，全国有救助管理站 1 026 家，采取多种措施保障受助未成年人的生活、教育、管理、返乡和安置。据统计，自 2003 年实施城市生活无着的
16、流浪乞讨人员救助管理办法以来，全国共救助流浪儿童 325 万多人次。4在郑州、云南等地，一些救助站和非政府组织还采用“类家庭”的方式救助流浪儿童。 “类家庭”是类似于家庭的集寄养、看护、教育于一体的，对年龄在 814 岁之间的智力正常、身体健康的流浪儿童，实施的亲情式8救助，目的是对流浪儿童行为与思维方式的改变起到影响和干预，培养流浪儿童独立的生活能力，学会合作、协作，养成良好的生活习惯，为今后融入主流社会独立生活做准备。此外，针对不愿意进儿童保护中心的流浪儿童，一些地方还建立了“全天候街头救助点” 。这些“全天候街头救助点”是完全开放式的，不仅为流浪儿童提供饮食、休息、洗澡、医疗、咨询等服务
17、，而且有电视、电脑、儿童读物等多项娱乐活动，他们可以随时来去，不受任何约束。 第四，加大政府对弱势儿童的福利投入，弱势儿童救助财政保障体系正在形成。近年来政府不断加大对于弱势儿童福利的投入，仍以孤儿救助的运行机制为例，资金支持有相对规范的制度安排和财政保障。民发 2010 年第 161 号文件民政部财政部关于发放孤儿基本生活费的通知5，要求全国范围内从 2010 年 1 月起为全国孤儿发放基本生活费。通知规定，地方各级财政要将孤儿基本生活费列入预算，省级财政要加大投入，保障孤儿基本生活费所需资金，中央政府以专项补助资金的方式予以支持。通知还对未来中央财政投入的方式提出了具体的目标，以后年度按民
18、政部审核的上年孤儿人数及孤儿基本养育需求，建立孤儿基本生活最低养育标准自然增长机制，逐年测算安排中央财政补助金额。通知规定，各地财政部门要统筹安排中央补助和地方资金，地方各级民政部门要根据保障对象的范围认真核定孤儿身份，提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。孤儿基本生活费保障资金实行专项管理，专账核算，专款专用，严禁挤占挪用。 总体看，随着政府和社会对弱势儿童福利的关注和投入，我国弱势儿童福利对象虽然数量庞大，但9在政府主导、社会参与的大格局下，大多数弱势儿童得到了来自于政府和社会的救助和支持。 二、我国弱势儿童福利存在的问题 兰考事件引起的社会震动表明，我国弱势儿童福利还存在明显的缺陷
19、，从政策法规到行政执行体系，再到综合专业服务机制，还没有形成真正严谨、规范、科学的体系，对每一个弱势儿童的切实保障目标还难以实现。 第一，现有救助机制不能满足需要，相当数量的弱势儿童得不到救助。这里有政府提供的救助机构不足的问题，有社会力量参与不完善的问题，也有社会管理的偏差问题。如流浪儿童救助，在我国，流浪儿童总体数量始终难以确定而且相差悬殊。据民政部 2000 年流浪儿童救助教育工作进展报告， “到 2000 年，全国的流浪儿童已达 15 万人次” 。2003 年，国务院妇女儿童工作委员会办公室委托石家庄市保护流浪儿童研究中心课题组对流浪儿童现状的调查报告指出：“根据我们对全国几个样本城市
20、的抽样调查分析和测算，每年全国民政部门救助的流浪儿童总数在 51 万人次以上。假设实际存在的流浪儿童人数为被救助流浪儿童人数的 2 倍至 3 倍，那么，全国每年存在的流浪儿童人数应该在 100 万至 150 万之间。 ”6民政部社会福利司的有关官员根据全国流动人口的规模以及几个典型城市流浪儿童的流动人口的比例规律，推算出全国流浪儿童大约有 100 万。7而我们现有救助保护中心每年容纳流浪儿童人数却很有限，2005 年底的统计，附设或独立设置的流浪未成年人救助保护中心 130 家，共有流浪未成年人救助床位 5 000 余张，覆盖城市仅占10地级以上城市的 39%，县一级则根本没有福利院等设置。另
21、一方面，弱势儿童福利对象的范围过窄。目前我国弱势儿童福利的对象主要是儿童福利机构里的儿童，对于生活在部分功能不全家庭（包括贫困家庭、单亲家庭等）和正常家庭的相关弱势儿童福利服务供给严重不足。即便是制度较为完善的孤儿救助，保障对象界定于“失去父母、查找不到生父母的未满 18 周岁的未成年人” ，事实无人抚养的儿童（如服刑人员未成年子女、父母不履行抚养责任儿童以及父母重病重残儿童等）依然在制度之外。可以说，正是上述数据造成了兰考事故中袁厉害的悲剧。 第二，弱势儿童福利行政体系不完善，无法保障弱势儿童福利的健康运行。将儿童福利服务传送至服务对象手中依靠儿童福利制度的运行机制，它涉及儿童福利制度的行政
22、体系的建设、组织平台建设、资金筹措、服务提供、评估与监控、信息系统建设等方面。目前我国从中央到地方没有专门负责儿童福利工作的行政机构，只是政府机构内部设立了一些面向儿童的工作部门，从各自的专业领域负责儿童救助保护及相关儿童福利工作。如卫生部妇幼保健司负责婴幼儿的计划免疫和卫生保健，文化部少儿艺术司负责少儿文化艺术活动的开展等。弱势儿童福利的政府主管部门是民政部，但民政部也只有社会福利司设置一个儿童处，负责保障处境困难的儿童。群团组织，如共青团、妇联也设有儿童部，作为人民团体担负起教育和保护儿童的职责。民政部虽然作为政府职能部门管理有关弱势儿童的相关事务，但没有统领其他行政部门的权力，政府不同部门行使不同的儿童福利职能，追求不同的儿童福利政策目标，势必造成分散管理、效率低下、难以追究管理责任等问题。
