台湾新能源法律政策及其对大陆的启示.doc

1、1台湾新能源法律政策及其对大陆的启示摘 要：出于自然资源有限的现实需要和保护海岛型生态系统的客观要求等因素的考虑，我国台湾地区一直比较重视新能源法律政策的制定。台湾新能源法律政策较为完善，并且比较注重配套措施的跟进，其新能源政策涵盖了政策目标、政策原则和政策纲领等，新能源法则主要包括再生能源发展条例、原子能法和能源管理法等，这些都对大陆的新能源立法具有一定的借鉴意义。两岸在优势互补的基础上，进一步开展能源合作，必将创造两岸双赢的局面。 关键词：新能源政策；新能源法律；再生能源发展条例 ；两岸能源合作 基金项目：国家社科基金重大招标项目“发达国家新能源法律政策研究及中国的战略选择” （09&ZD

2、048） 作者简介：杨泽伟，男，法学博士，三峡大学特聘教授，武汉大学珞珈特聘教授，博士生导师（湖北 武汉 430072） 中图分类号：D927.582.67 文献标识码：A 文章编号：1671-0169（2013）01-0044-06 收稿日期：2012-09-11 进入 21 世纪以来，在能源需求增长、油价攀升和气候变化问题日益突出等因素的推动下，新能源再次引起世界各国的重视，掀起了新一轮发展高潮。特别是在 2008 年全球性金融危机的影响下，发展新能源已成为发达国家和地区促进经济复苏和创造就业的重要举措。在这一背景下，2我国台湾地区（以下简称台湾）于 2009 年 6 月正式出台了再生能源

3、发展条例 。因此，研究台湾新能源法律政策的主要内容及其特点，探讨它对大陆的借鉴和启示，对于进一步深化两岸的能源和经贸合作，无疑具有重要意义。 一、台湾地区新能源法律政策 制定的背景（一）自然资源有限的现实考量 台湾能源资源十分匮乏，除了少量的煤、天然气和水电资源外，其余绝大部分能源均须依赖国外进口。自 1993 年以来，台湾能源进口依存度一直维持在 95%以上，而石油进口的依存度更是高达 99%以上1（P109） 。尽管台湾能源资源匮乏，但其能源需求却随着经济增长而快速增加。能源消费由 1985 年 3 449 万公升油当量增至 2005 年 1 亿 805 万公升油当量，年平均增长率达 6.

4、5%资料来源台湾“经济部能源局” ，2006年。转引自财团法人台湾综合研究院：温室气体减量政策对能源政策之影响及因应对策 ， “行政院经济建设委员会”2006 年，第 1-3 页。 。因此，提高自主能源及清洁能源比例是台湾为稳定能源供应的重要主轴之一。 （二）保护海岛型生态系统的客观要求 “台湾乃为一本质脆弱且具隔离性的海岛生态系统。近数十年来之快速开发，已使得原本多样之物种其栖息环境受到伤害，无论森林、海岸、海洋、河川、湿地等生态系皆普遍面临威胁。 ” 二十一世纪议程“中华民国”永续发展策略纲领 （2000 年 5 月 18 日“行政院”国家永续发展委员会发布） ，载李建良主编：环境法 ，新

5、学林出版股份3有限公司 2012 年版，第 A-15 页。此外，台湾人口密度、机动车辆、工厂分布以及初级能源消耗量等均居世界前列，导致环境负担沉重。因此，发展新能源有利于保护脆弱的环境、促进可持续发展。 （三）应对气候变化、发展外向型经济的重要举措 虽然台湾不是联合国气候变化框架公约的缔约方，毋需承担强制性的减排义务，但是台湾与世界经济联系密切，属于出口导向型地区。台湾不少产品位居世界先进水平，对外贸易依存度极高。伴随世界环保意识增强、绿色关税壁垒日益增多等趋势，台湾企业，无论是出于社会责任的压力还是经营风险的考量，都必须积极应对节能减排和气候变化的议题。因此， 京都议定书生效后，台湾当局迅速

6、推出“节能减排四法案” ，即“可再生能源法案” 、 “减排法案” 、 “能源（碳）税法案”以及“能源管理法修正法案”2。 （四）具备发展新能源的天然条件 台湾具备较为优越的发展新能源台湾“经济部能源局”在其网站（http：/web3.moeaboe.gov.tw）上把太阳能、风能、生物质能、水能、地热能和海洋能作为再生能源。而笔者认为，新能源是一个广义的概念，它不但包括风能、太阳能、水能、核能、地热能和生物质能等可再生能源或清洁能源，而且包括通过新技术对传统化石能源的再利用，如从化石能源中提取氢、二甲醚和甲醇等；同时，能源资源的高效、综合利用以及节能等（如分布式能源、智能电网） ，也为新能源体

7、系中的重要组成部分。参见杨泽伟主编：发达国家新能源法律与政策研究 ，武汉大学出版社 2011 年版，总序。的条件。例如，风力发电虽然起步较晚，但在4近几年有显著增长；太阳能发展成效显著，到 2011 年年初太阳能热水器的安装密度高居世界第三 See energymonthly.tier.org.tw/201101/1.pdf.。此外，台湾还蕴藏丰富且尚未大量开发的地热能；台湾岛四面环海的地理特征，亦有开发海洋能的广阔前景。 二、台湾新能源法律政策的主要内容 （一）新能源政策 在 1968 年以前，台湾并无明确的能源政策。由于能源在经济发展过程中的重要性与日俱增，台湾当局在 1968 年首次颁布

8、了“台湾地区能源发展原则”3（P21） ，从而开能源政策之先河。到 1973 年 4 月，由于国内外能源形势的变化，台湾当局第一次正式出台了“台湾地区能源政策” 。之后，又在 1979 年、1984 年、1990 年和 2008 年等多次修订这一能源政策。目前台湾能源政策文件主要有：1996 年台湾地区能源政策及执行措施 、2008 年永续能源政策纲领 、2011 年稳健减核、逐步迈向非核家园以及 2012 年能源产业技术白皮书等。基于上述政策文件的分析，台湾新能源政策主要涉及政策目标、政策原则和政策纲领。1.政策目标。2006 年台湾“经济部能源局”明确提出台湾能源政策总目标为“永续、稳定、

9、效率、洁净之能源安全供需体系”参见财团法人台湾综合研究院：温室气体减量政策对能源政策之影响及因应对策 ，“行政院经济建设委员会”2006 年，第 33 页。 。2011 年 11 月，台湾“经济部能源局”在稳健减核、逐步迈向非核家园的政策文件中，5再次强调要“全力推动再生能源” 。其内容包括：“（1）扩大各类再生能源推广。规划到 2025 年装机容量达 9 952 MW（占发电总装机容量14.8%） ，新增装机容量 6 600 MW，提早 5 年达成再生能源发展条例所定 20 年增加 6 500 MW 目标，2030 年进一步扩大增长至 12 502 MW（占发电总装机容量 16.1%） ，发

10、电量可达 356 亿度，相当 890 万家庭用户年用电量（占台湾 78%家庭用电户数） 。 （2）推动千架海陆风力机计划。先开发陆域风场，再扩展离岸海域风场；到 2030 年风力装机容量合计达到 4 200 MW。 （3）推动阳光屋顶百万座计划。先缓后快、先屋顶后地面；到 2030 年太阳光电装机容量合计达 3 100 MW。 ”4此外，该文件还明确提出“发展低耗能知识型产业，使绿能等新兴产业占整体制造业实质产值由 2008 年的 4%提升至 2020 年之 30%”。 2.政策原则。2008 年 6 月，台湾“经济部”制定的永续能源政策纲领明确指出，要建构“高效率” 、 “高价值” 、 “低

11、排放”及“低依赖”二高二低的能源消费形态与能源供应系统：“高效率”是指提高能源使用与生产效率；“高价值”是指增加能源利用的附加价值；“低排放”是指追求低碳与低污染能源供给与消费方式；“低依赖”是指降低对化石能源与进口能源的依存度5。 3.政策纲领。台湾能源政策纲领主要包括能源供应侧的“净源”和能源需求侧的“节流” 。在“净源”方面，推动能源结构改造与效率提升：（1）积极发展无碳再生能源，有效运用再生能源开发潜力，在 2025 年占发电系统的 8%以上；（2）增加低碳天然气使用，于 2025 年占发电系统的 25%以上；（3）促进能源多元化，将核能作为无碳能源的选项；6（4）通过国际共同研发，引

12、进净煤技术及发展碳捕捉与封存，降低发电系统的碳排放等。在“节流”方面，推动各部门的实质节能减碳措施5。此外，台湾能源政策纲领还涉及构建完整的法规基础与相关配套机制。 （二）新能源法律 1.环境基本法规。台湾学者认为，台湾有关新能源的环境基本法规主要包括：宪法 、 环境基本法 （2002 年 12 月 11 日颁布实施） 、 环境教育法 （2010 年 6 月 5 日颁布）等2（P42） 。 2.能源管理法规与原子能法律规范。台湾能源管理法规主要有：能源管理法 （1980 年 8 月 8 日颁布实施，并于 1992 年、2000 年、2002 年和 2009 年四次修订） ， 能源管理法施行细则

13、 （1981 年 3 月 25日颁布，并于 1981 年 12 月、1987 年 4 月、1993 年 5 月、1998 年 7 月和2002 年 8 月五次修订） ， 石油管理法 （2001 年 10 月 11 日颁布实施，并于 2008 年、2009 年和 2011 年三次修订） ， 电业法 （1947 年 12 月 10日颁布，并于 1948 年、1965 年、2002 年 4 月和 2002 年 6 月、2005 年、2007 年和 2011 年七次修订） ， 电业登记规则 （1950 年 12 月 20 日颁布实施，并于 1997 年、1998 年、1999 年、2003 年、200

14、4 年、2007 年、2010 年和 2011 年八次修订） ， 自用发电设备登记规则 （2003 年 1 月 8日颁布实施，并于 2003 年 12 月、2004 年 7 月和 2009 年 1 月三次修订） ，汽电共生系统实施办法 （2002 年 9 月 4 日颁布实施，并于 2002 年 10月、2003 年 6 月和 12 月、2004 年 7 月和 12 月、2005 年 12 月、2006 年3 月和 12 月、2007 年 12 月、2008 年 12 月、2009 年 12 月、2010 年 12月和 2011 年 12 月十三次修订） ， 水利法 （1932 年 7 月 7

15、日颁布实施） ，7水利法施行细则 （1933 年 3 月 22 日颁布实施） ， 饮用水管理条例（1972 年 11 月 10 日颁布实施） ， 饮用水管理条例施行细则 （1998 年2 月 4 日颁布实施） ， 自来水法 （1966 年 11 月 17 日颁布实施）等5（P20） 。 与原子能开发利用有关的法律规范主要有：原子能法 （1968 年 5月 9 日颁布，1971 年 12 月 24 日修订） ， 原子能法施行细则 （1976 年12 月 7 日颁布，并于 1981 年、1983 年、1993 年、1996 年、1998 年、2000 年、2001 年和 2002 年八次修订） ，

16、 核子损害赔偿法 （1971 年 7月 20 日颁布，并于 1977 年和 1987 年两次修订） ， 核子损害赔偿法施行细则 （1998 年 3 月 25 日颁布实施） ， 游离辐射防护法 （2002 年 1 月30 日颁布，2003 年 2 月 1 日实施） ， 游离辐射防护法施行细则 （2002年 12 月 25 日颁布，并于 2008 年修订） ， 放射性废弃物处理贮存及其设施安全管理规则 （2003 年 10 月 8 日颁布实施，并于 2008 年 1 月和 10月两次修订） ， 放射性物料管理法 （2002 年 12 月 25 日颁布实施） ， 核子反应器设施管制法 （2003 年

17、 1 月 15 日颁布实施） ， 核子反应器设施管制法施行细则 （2003 年 8 月 27 日颁布实施）等。不过，台湾学者把这部分法律法规放在公害防治法规类别中6（P9） 。 3.再生能源发展条例及其相关的法律规范。 再生能源发展条例是台湾最重要的与新能源密切相关的法律。为推广再生能源利用，增进能源多元化，改善环境品质，带动相关产业及增进可持续发展，2001 年6 月台湾“经济部”推出了“再生能源发展条例草案” ，并于 2009 年 7月 8 日正式颁布实施 2009 年 7 月 8 日“总统华总一义字第 098001664718号令”制定公布再生能源发展条例正式施行。 。 再生能源发展条例

18、共计 23 条再生能源发展条例相关条文，可参见http：/law.moj.gov.tw/。 ，主要内容可分为：立法目的、主管机关及名词定义（第 1-3 条） ；政策规划、拟订管理核查遵行办法及特定条件下排除适用电业法 （第 4-5 条） ；明定再生能源发电设备奖励总量（第6 条） ；再生能源发展基金之设置、来源及用途规范（第 7 条） ；并联义务及成本费用负担（第 8 条） ；组成审议委员会，定期检讨费率及公式（第9 条） ；明定补贴奖励机制（第 10-11 条、第 13 条） ；公有建筑物优先装置再生能源发电设备（第 12 条） ；土地取得、设备进口优惠及鼓励机制（第 14-16 条） ；建

19、筑法规除外适用鼓励机制（第 17 条） ；主管机关查核、争议处理机制及罚则等规定（第 18-23 条） 。 再生能源发展条例的立法重点主要有：第一，为再生能源投资提供法律保障措施，如电力企业负有并联及收购义务、以固定费率收购再生能源电能，提供新技术示范奖励补助，放宽土地使用限制等；第二，为传统能源外部成本内部化7（P40） ，如化石能源及核能发电企业应缴纳基金作为奖励财源、使用及污染者付费等。 除了再生能源发展条例以外，台湾有关再生能源的法律规范还有：再生能源发电设备设置者与电业争议调解办法 （2010 年 2 月 11日颁布） ， 再生能源热利用奖励补助办法 （2010 年 4 月 12 日

20、颁布） ，再生能源电能费用补贴申请及审核办法 （2010 年 4 月 29 日颁布） ，电业及自用发电设备设置者缴交再生能源发展基金办法 （2010 年 4月 30 日颁布） ， 再生能源发电设备示范奖励办法 （2010 年 4 月 29 日颁9布） ， 再生能源发展基金收支保管及运用办法 （2009 年 11 月 26 日颁布）， 再生能源发电设备设置管理办法 （2010 年 4 月 30 日颁布）以及风力发电离岸系统示范奖励办法 （2012 年 7 月 3 日颁布）等8。 三、台湾地区新能源法律政策的特点 （一） 法律政策较为完善 如前所述，台湾“经济部”于 2008 年 6 月推出的永续

21、能源政策纲领除了明确提出能源政策目标、政策原则外，还在政策纲领中指出要“建构完整的法规基础” ，具体包括：第一，推动“温室气体减量法”完成立法，建构温室气体减量能力并进行实质减量；第二，推动“再生能源发展条例”完成立法，发展清洁能源；第三，研拟“能源税条例”并推动立法，反映能源外部成本；第四，修正“能源管理法” ，有效推动节能措施5。目前台湾“经济部能源局”不但于 2009 年完成了再生能源发展条例的立法工作，而且也在 2009 年修订了能源管理法 （该法至今已修订四次） 。此外， “温室气体减量法”和“能源税条例”也正在草拟中2（P34） 。 值得注意的是，虽然核能在台湾能源供应侧中所占的比

22、重并不高，但是台湾核能法律制度较为完善。如前所述，除了 1968 年出台的原子能法作为基本法以外，还有 1971 年核子损害赔偿法 、1976 年原子能法施行细则 、1988 年核子损害赔偿法施行细则 、2002 年游离辐射防护法和游离辐射防护法施行细则以及放射性物料管理法 、2003 年放射性废弃物处理贮存及其设施安全管理规则和核子反应器设施管制法以及核子反应器设施管制法施行细则等行政法规与10部门规章。况且，上述法律法规还根据形势的发展，多次予以修改完善。可见，台湾的核能法不但其法律体系较为完善，而且规范的对象和内容都较为具体、详尽。相反，目前中国大陆不但没有专门的原子能法2003 年 6

23、 月颁布的中华人民共和国放射性污染防治法作为当今核能方面的基本法。 ，而且对于第三方核责任问题，仅有国务院关于处理第三方核责任问题的批复 （国函198644 号）和国函200764 号两项行政答复 1986 年针对中港合资建设大亚湾核电站港方提出的第三方核责任问题，国务院比照国际惯例作出国务院关于处理第三方核责任问题的批复 （国函198644 号）并沿用至 2007 年。2007 年国务院仍以批复形式对国家原子能机构下发了国函200764 号批复。国函200764 号是中国政府对核事故损害责任问题作出的第二次行政答复。参见杨泽伟：“两型社会”与湖北核能开发利用的法律问题 ，载法学评论2009年第 2 期，第 61 页；杨泽伟：中国能源安全法律保障研究 ，中国政法大学出版社 2009 年版，第 101 页。 。 （二） 注重配套措施的跟进 台湾新能源法律政策，比较注意配套措施的跟进。以台湾地区能源政策及执行措施为例，一方面，其有关“稳定能源供应”的“政策条文”明确规定“加强整体能源规划，订定能源供需及应变计划，促进能源种类与来源多元化” ；另一方面，它的“执行措施”则明确要求“配合国家经建计划，订定中、长程能源供需及应变计划。继续开发水力、降低石油依赖、扩大进口液化天然气、适度增加核能。拓展油气、煤炭及核燃料之进口来源”9。