1、1完善我国社会养老服务体系建设再思考摘 要： 养老服务是社会保障制度的重要构成部分，是应对人口老龄化、保障和改善民生的重要途径。陕西省社会养老服务体系建设取得了显著成绩，也面临着诸多问题。加快推进社会养老服务体系建设必须优化供给结构，明确多元组织权责；开放运行系统，合理配置稀缺资源；拓展项目内容，践行“文化养老”理念；加强监督管理，提升养老质量水平。 关键词： 人口老龄化； 社会养老服务体系； 陕西省 中图分类号： F719 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）03-0061-05 近年来，在党和政府的高度重视下，我国的社会养老服务体系建设取得了突破性进展。据国家统计局
2、最新公报显示，截至 2012 年底，全国各类收养性养老机构已达 4.2 万个，养老床位达 318 万张，收养各类人员 262 万人。社区养老服务方面，已建成含日间照料功能的综合性社区服务中心 1.6 万个，社区服务站 7.2 万个，大大提升了社区养老服务能力。但是，尽管如此，我国的养老服务事业仍处于起步阶段，不仅难以满足国内新形势、新任务的需要，而且也与发达国家完备的社会养老服务制度相去甚远。反思体系建设现状，探究矛盾及其根源，是推进社会养老服务体系建设不可缺少的环节。 一、陕西社会养老服务体系建设现状 2陕西人口老龄化近十年来发展迅速。梳理四次人口普查资料发现，1982 年全省 65 岁及以
3、上人口仅有 132 万人，1990 年为 169 万人，2000年为 213.78 万人，2010 年猛增到 318.4 万人。1982 年到 1990 年 8 年间，老年人口年均增加 4.62 万人；1990 年到 2000 年 10 年间，年均增加4.47 万人；2000 年到 2010 年，年均增加 10.46 万人，是前 18 年年均增加 4.54 万的 2.3 倍。1严峻的人口老龄化趋势下，如何确保老年人的生活质量和生命质量，是政府不可回避的重大战略性问题。 社会养老服务是通过社会途径，以社会制度为保证的老年人生活照料服务、保健护理服务和精神慰藉服务的总称。是养老保障制度的重要构成部
4、分，是应对人口老龄化、保障和改善民生的重要途径。2010 年，温家宝总理在全国人民代表大会上作政府工作报告，明确提出要实现“老有所养” 、 “加快建立健全养老社会服务体系” ；10 月，党的十七届五中全会在“十二五”规划建议中强调“优先发展社会养老服务” ；11 月，民政部举行了“全国社会养老服务体系建设推进会” ，这一系列重大举措标志着党中央、国务院高度重视我国的社会养老服务事业。陕西省自2000 年开始，尤其是进入 2010 年以来，按照“以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为支撑”的工作思路，努力推动社会养老服务体系建设，取得了显著成绩： （一）陕西社会养老服务体系建设取得的显著成
5、绩 1.健全法律与规章。据不完全统计，2000-2012 年，陕西省先后共出台了 21 部“为老服务”政策法规，为社会养老服务体系建设提供了坚实的智力支持和制度保障。其中，老龄事业方面有 4 部，涉及老年人司法3援助、老年人合法权益保障和为老年人提供经济补贴与优先、优惠服务，使其分享社会经济发展成果等内容；社会福利方面有 9 部，涵盖陕西社会养老服务体系发展规划、服务规范、建设标准、评价体系和福利机构管理办法等内容；社区建设方面有 8 部，包括社区老年福利服务星光计划实施方案、城市社区基础设施共建活动意见、城镇社区专职工作人员管理暂行办法和社区服务体系建设规划（20112015 年）等。 2.
6、 提升规模与水平。自 2009 年 7 月，省政府办公厅转发省老龄办等 12 个部门关于加快发展养老服务业意见的通知起，各地先后制定了符合当地实际的实施办法，按照“公建民营” 、 “民办公助”的方式，多渠道、多形式兴办老年社会福利事业，有力推动了养老服务的社会化进程：（1）大力兴办社会养老机构。据统计，截至 2012 年底，全省各类养老机构已达 1053 个（包括福利院、养护院、敬老院、荣军养老机构、老年公寓等） ，养老床位达 91278 张，收养各类人员 18936 人2。 （2）深入推进社区养老服务。首先，社区养老服务设施建设成绩显著。截至2011 年底，全省公共财政投入 1821 多亿元
7、，新建、扩建（含改建）了1777 个城市社区服务中心（站） 、11 个市（区）级社区服务信息网络平台，建成农村社区服务中心 3833 个，社区综合服务设置覆盖率达到了48%。3其次，社区养老服务水平日渐提高。服务对象上，从 80 岁以上高龄老人、特困老人、 “空巢”老人，逐渐拓展到愿意接受社区服务的所有老人；服务内容上，从单一的生活照料，逐渐拓展到医疗康复、日间托管、便捷餐厅、文娱健身在内的“一站式”综合养老服务；服务方式上，从对特殊对象的无偿服务，逐渐发展到对有一定经济能力，不愿到4养老机构，自理能力有困难老人的低偿服务。再次，社区服务队伍不断壮大。目前，全省除有 13578 名社区居委会干
8、部和 11854 名社区服务站专职工作人员外，另有 30 多万名社区志愿工作者，成为推动社区养老服务建设的重要力量。 （3）加快健全居家养老支持体系。为了落实“十二五”期间，逐步建立与陕西省经济发展水平相适应，与社会养老需求相适应的社会养老服务体系的“9073”目标（90%的老年人居家养老，7%的老年人社区养老，3%的老年人机构养老） ，各地积极开展社会化居家养老服务实践探索，创新了一批独具特色的服务模式。如，西安市莲湖区推出了政府“买单” ，非政府组织（如家居家养老服务中心）运作型服务模式；未央区启动了老年“一键通”远程安全保障服务模式；灞桥区建立了一对一“情化助老”与陪护用餐等邻里互助型服
9、务模式。 3. 加大投入与优惠。在推进社会养老服务体系建设中，陕西省基本形成了多元化投入格局：（1）政府财政方面。为了确保“八大民生工程”中涉老项目的顺利实施，省级财政从 2008 年起，每年拨付 2200 万元，拟在 10 个市和杨凌示范区各新建一所床位在 300-400 张的公办或民办老年公寓（已完成 6 个） ；在乡镇敬老院建设上，累计投入农村五保供养机构建设资金 6.9 亿元，安排新建项目 284 个；在保障老年人权益，落实老年人优待服务工作上，省、市、县三级财政决定从 2012 年起每年追加18 亿元用于高龄老人保健补贴支出，达到 22 亿元/年的标准。 （2）福利彩票公益金方面。2
10、009-2011 年，累计资助福利机构建设 35282 万元，农村敬老院建设（含村级五保集中供养点）9074 万元，老年活动中心建设和补助 1155 万元，社区服务补贴 589 万元，社会养老服务体系建设 20005万元。 （3）民间资金方面。迄今已吸引资金 4 亿多，兴办养老机构 80 余家。4 上述分析表明，在各级政府的重视和全社会的共同努力下，陕西省社会养老服务建设登上了一个新台阶，基本养老服务体系已初步建立。但是，这仍然只是个开始，与社会养老服务体系建设规划预期目标还相差甚远。充分重视、深刻反思、找准问题对今后建设至关重要。 （二）陕西省社会养老服务体系建设现阶段面临的关键性瓶颈 1.
11、 责任定位模糊，供给主体无法通力协作。协作是社会养老服务体系的灵魂。发达国家养老服务实践中的一个重要趋势就是将不同部门的养老服务整合到一个统一的体系中，形成成本低廉且最富效率的结构，以更好地满足不同特征老年人的不同养老服务需求5。陕西省社会养老服务体系尽管于供给主体上包括政府、家庭、社区和非营利组织，可是由于各主体责任定位不清，因此并未实现有效协作。例如，在鼓励社会力量兴办养老机构建设中，当前政府财政扶持政策和金融支持政策的不明确，制约着私立养老机构的发展；在服务提供体系建设中，各主体核心责任的非清晰化，阻碍着“整体大于部分之和”目标的实现；在扩大服务范围和提升服务质量建设中，供方间衔接责任的
12、模棱两可，既让目标人群备受排挤，又让公办养老服务出现了福利反导向现象。 2. 系统运行封闭，资源配置难达帕累托效率。系统论认为，任何有机系统都是耗散结构系统，系统与外界不断交流物质、能量和信息，才能维持生命。并且只有系统从外部获得的能量大于系统内部消耗散失的能量时，系统才能克服熵而不断发展壮大6。因此，所有试图把本系统6封闭起来与外界隔绝的做法，都只会导致失败。陕西省社会养老服务系统开放性严重不足。不仅居家养老、社区养老和机构养老之间缺乏相互联系和递送（服务）分工，而且各子系统本身也较多排斥市场化机制，自成一体，孤立存在。 3. 服务理念落后，内容体系欠缺创新动力。构建社会化养老服务体系，关键
13、的一点就是要确立科学的、先进的、文明的养老服务理念，搭建起具有广泛性、互动性、共享性特点的老年人养生健体、学习娱乐、参与社会等活动平台，进而实现老年人老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。陕西省地处经济欠发达的西部地区，与经济发展速度快、水平高的东部地区相比，养老服务事业起步较晚的同时，服务理念也相对落后。当前，除少数信息闭塞地区仍将养老服务视为家庭责任外，大部分已建立社会养老服务体系的地区也基本徘徊于老年人日常生活照料服务建设中，少有真正立足“文化养老”理念，从老年人“三性”社会参与等精神心理抚慰需求出发，重构、推进、落实其内容体系建设。 4. 监督管理不力，服务市场频现“失灵”
14、 。管理服务市场是社会养老服务事业生存和发展的基石，只有优质并具良性发展趋势的养老服务供给才能增强老年人对社会养老的认同感和信任感，才能提高老年人对稀缺养老服务资源的利用率，进而发挥社会养老服务的应有价值。陕西省社会养老服务监督管理亟待加强：首先，设施简陋，现有养老服务机构少有完全符合老年建筑规范设计手册的要求；其次，照护专业化程度较低，从业人员素质参差不齐；再次，市场服务价格混乱，老年人7权益受侵现象严重。 二、推进社会养老服务体系建设的紧迫性和有利条件 （一）推进社会养老服务体系建设的紧迫性 除前文提及的人口老龄化速度加快外，陕西省还存在以下亟须推进社会养老服务体系建设的重要原因： 1.
15、经济能力偏低。全省 65 岁及以上人口中，靠其他家庭成员供养的老年人多占 53.48%，靠离退休养老金、最低生活保障金、劳动收入、财产收入为主要生活来源的老年人分别仅占21.58%、5.78%、19.15%、0.01%。7 2.健康状况较差。国民体制监测统计揭示，陕西老年人口健康状况总体较差：（1）国民体质综合指数较低，位列全国第 21 名；（2）体质监测达标状况欠佳。迄今仍有 15%的老年人体质不合格；（3）城乡老年人体质差别明显。男女优秀、良好、合格率差值均在 7%-10%之间。8 3. 空巢独居增多。以老年人口最密集的省会城市西安市为例，2000年，空巢率仅为 20.57%，但到了 20
16、09 年，空巢率竟升至 57.2%，超过了全国 56.1%的平均水平。其中，独居老年人多达 22.23 万人以上。9 4. 养老需求多元。据调查，老年人因家庭结构、经济能力和健康状况等不同，在服务模式上，存在家庭养老、居家养老、社区养老和机构养老之别；在服务内容上，存在生活照料、预防保健、医疗康复和精神慰藉之别；在服务方式上，存在在线服务、送时服务、日托服务和全托服务之别。 （二）推进社会养老服务体系建设的有利条件 81. 省委、省政府高度重视。首次将社会养老服务体系建设列入“十二五”专项规划，并提出到 2015 年末，全省要新增养老床位 12.6 万张，床位利用率达到国家规定的 30以上要求
17、；大力扶持农村敬老院建设，增加床位 8 万张，完成农村五保集中供养率 70%的目标；健全养老服务网络，提升居家养老和社区养老服务水平。 2. 人口抚养比最低时期。目前，省内 1564 岁劳动力人口为2865.41 万人，占人口总数的 76.76%。10人力资源总量占总人口比例持续超过全国平均水平。 陕西人力资源和社会保障发展报告（2010） 指出， “未来 20 年仍是人口红利时期，全省距离人口完全老龄化需要 20 年时间” ，因此，我们应抓住现阶段和今后一段难得的机遇，加快建设社会养老服务体系。 3. 专业水平提升潜力大。陕西省科教实力居全国第三，仅次于北京、上海两座城市，是全国有名的科技大
18、省、教育大省，这对培养社会养老服务专业人才极其有利。 陕西省医药卫生中长期人才发展规划（2011-2020 年） 指出，今后 10 年，我省要以“卫生人才五大工程”为抓手，加强医药卫生人才队伍建设。力求到 2015 年，全省卫生人员总量达到35.84 万人；到 2020 年，全省卫生人员总量达到 44.67 万人。另外，为了弥补基层卫生人才培养，特别是高端人才培养的不足，省政府决定，正式启动西北医科大学筹建项目，这是继西安交大医学院、西安医学院、咸阳中医学院以及延安大学医学院之后省内第五所培养本科医疗人才的大学，建成后不但能够满足省内卫生高等人才短缺，还可以为西北地区输送人才。 三、完善社会养
19、老服务体系建设再思考 9（一）优化供给结构，明确多元组织权责 社会养老服务组织体系建设，是整个社会养老服务体系建设的基础性工程。重视社会养老服务及其体系建设，首先必须重视提供社会养老服务的组织及其体系建设。上文分析得知，陕西省社会养老服务体系由于缺乏承担各种服务职能的组织及组织之间的分工与合作，因而未能形成一个科学合理的功能结构，导致服务产品缺乏和秩序混乱。11优化供给结构，厘清组织类别间的权责划分、功能空间和关系定位，并主动选择不同时期和不同条件下的最优供给者，是有效解决问题，推进社会养老服务组织体系建设的关键。 1. 类别与权责。借鉴发达国家经验，社会养老服务供给主体应该包括：（1）政府组
20、织。在社会养老服务体系建设中扮演主导角色，负责从政策法律、管理体制、预测规划、财政投入、评估审核等方面，全面推进社会养老服务事业的建设与发展。 （2）民间组织。在社会养老服务体系建设中扮演补缺角色。负责集中和利用社会闲散资源，弥补体系建设中的资金缺口；动员和组织有志之士，弥补体系建设中的人才缺口；生产和丰富基本养老服务，弥补体系建设中内容缺口。 （3）商业组织。在社会养老服务体系建设中扮演“市场”角色，负责针对政府失灵和志愿者失灵所导致的养老服务高垄断、高成本、低效率、低档次等问题，从产品质量、产品层次上更好地满足老年人的养老服务需求。 （4）家庭。在社会养老服务体系建设中扮演（亲情）兜底角色
21、，负责借助帮助与被帮助，促进代际关系的和谐，体现均衡互惠和代际传递原则。 2. 关系与效率。社会养老服务实施效率的高低很大程度上取决于养10老服务多元供给主体间关系的定位。合理的关系定位能够促使组织在养老服务中充分发挥各自的作用，保证服务和产品有效、保质、保量的被供给。否则，可能会导致服务供给组织间的对抗性问题。基于此，笔者认为，社会养老服务多元供给主体间的关系应该是：建立在合理分工基础上的平等协商、良性互助、各尽其能、各司其职的伙伴式合作共赢关系，而非统治与被统治的关系12。 3. 需求与供给。受城乡结构、就业结构和产业结构等宏观因素，以及老年人年龄、性别、观念、婚姻、收入等微观因素的影响，
22、省内各地养老服务需求无论在层次上（生存型、发展型、享受型） 、性质上（公共产品和私人产品）还是方式上（家庭养老、居家养老、社区养老、机构养老）都存在一定的差别。这就要求当地政府务必结合实情，实事求是地立足本地最迫切需求，主动选择不同时期和不同条件下的最优供给者。避免盲目攀比，贪大就全，浪费资源。 （二）开放运行系统，合理配置稀缺资源 养老服务体系通常包括家庭、社区、机构这三种服务组织递送方式，递送方式的分工一定意义上来说的确能够更好地满足老年人的服务需求。但是，需要指出的是，这种划分并非意味着老年人需求满足的分割，实践中存在着很多重叠之处。如，居家养老和社区养老，提供服务的机构往往都是以社区为单位组织的，只是因为服务的场所不同而习惯性地对服务类型加以划分，结果既不能解决老年人需求的线性变化问题，又不能实现稀缺资源的合理配置。划分服务项目，整合递送方式，构建连续性的养老服务体系不失为一种新思路。13
