1、1我国城市地下空间规划法制建设的反思与重构摘 要：建国以来，我国城市地下空间规划法制建设经历了从无到有、由专项立法向综合立法的转变。但目前法律体系零散、立法理念落后和技术规范缺失等问题仍严重制约着城市地下空间规划法制建设的发展。为促进城市地下空间有序发展，优化土地资源配置，我国应当采取统一立法模式，树立生态文明的规划理念，及时出台技术导则。 关键词：城市地下空间；城市规划；法制建设；生态文明 中图分类号：D922.364 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）012-0096-04 一、我国城市地下空间规划法制建设历程 建国以来，我国城市地下空间规划法制建设大致经历了立法真空
2、、立法起步和立法发展三个阶段，实现了从无到有、由专项立法向综合立法的飞跃。 1950 年 10 月，为防范外敌的空中袭扰，中央人民政府政务院发布了关于建立人民防空工作的决定 ，要求“立即紧急动员起来，在一切可能遭受空袭的地区和城市建立人民防空组织，加紧人民防空工作的设施建设。 ”1956 年 7 月，国家建委颁发了新中国第一部城市规划法规城市规划编制暂行办法 。在计划经济体制束缚下，该办法突出工业建设，并未提及人防工程规划，刻有鲜明的时代烙印。60 年代中期，出于对国际形势的估计过于严重，毛泽东主张要突出备战问题，要准备粮食2和布匹，要挖防空洞，要修工事。1972 年 12 月，中共中央在转发
3、国务院关于粮食问题的报告时，传达了毛泽东“深挖洞、广积粮、不称霸”的指示。在中央号召下，各地掀起了一场群众性的防御运动，各单位和社区广泛地开展了挖防空洞的活动，人防工程规模迅速扩大。可见，早期人防工程建设由领袖发起、政府倡导、走群众路线，以政策调控为主，立法长期缺位。 1978 年 10 月，中央召开了第三次全国人民防空会议，确立了“全面规划，突出重点，平战结合，质量第一”的人民防空建设方针，人民防空工作指导思想发生战略性调整，过渡到全面开展、协调发展、注重质量、平战结合的新阶段。1980 年， 全国城市规划工作会议纪要系统总结了城市规划的历史经验，批判了“文革”期间不搞城市规划和忽视城市建设
4、的错误，端正了城市规划的思想，达到了拨乱反正的目的。在此背景下，国家先后出台城市规划编制审批暂行办法 （1980 年） 、 城市规划定额指标暂行规定 （1980 年） 、 城市规划条例 （1984 年）和城市规划法 （1989 年） ，但皆未提及城市地下空间规划。1986 年，建设部与国家人防委在厦门召开全国人防建设与城市建设相结合工作座谈会，要求城市开发利用地下空间时应做好人防建设与城市建设相结合的规划，指明了人防建设的转变方向。1988 年，国家人防委员会、建设部联合发布关于人防建设与城市建设相结合规划编制办法 ，其第 2 条规定：“人防建设与城市建设相结合规划，应纳入城市总体规划，作为城
5、市总体规划的专业规划。 ”该办法首次明确人防规划应纳入城市总体规划，并细化了人防规划的内容、编制程序和审批等。对此， 人民防空法3（1996 年）予以肯定和继受。随着战争阴霾的消散，计划经济向市场经济转型，政策调控逐渐淡出历史舞台，常态化的法律调整机制取而代之。跨入 21 世纪，经济高速增长有力刺激了城市建设，我国涌现出一批大城市、特大城市和城市群，交通拥挤、环境恶化等城市综合症日益凸显，城市地下空间开发规模不断扩大，地下空间规划立法进入迅速发展阶段。1997 年，建设部通过城市地下空间管理规定 ，并于 2001 年修订。该规定将“城市地下空间的规划”单列一章，率先提出了编制城市地下空间规划的
6、要求，正式开启城市地下空间规划全面法制化的新篇章。2005 年， 城市规划编制办法将地下空间规划明确纳入城市规划体系，规定了城市中心区规划应当“提出地下空间开发利用的原则和建设方针” ，提出“地下空间开发布局为城市总体规划中建设用地规划的强制性内容” ，要求在控制性详细规划中“确定地下空间开发利用的具体要求” ，为深入推进我国城市地下空间规划法制化建设迈出了实质性的一步。2007 年，城乡规划法从基本法层面明确地下空间规划活动的原则、注意事项、与城乡规划的关系及审批程序等。此外，一些地方政府因地制宜，制定了一系列城市地下空间规划方面的地方性法规、规章和规范性文件，如浙江省城市人民防空规划编制办
7、法 福建省城市人民防空建设专项规划编制管理办法等。城市地下空间规划立法领域不断拓展，调整模式日趋多变。 总之，我国已经初步形成具有中国特色的城市地下空间规划法律体系。但也要看到，我国城市地下空间规划立法起步晚，长期滞后于城市4地下空间利用实践。社会变迁和法制变迁往往不可能齐头并进，由于社会和法的各个构成部分对时间的感受性和运行率不一样，会发生某一因素的变动先行而另一因素的变动滞后的变速不均现象。法制具有在同一形式下功能可变的结构特征，并且是作为社会变迁的制度化、安定化装置而存在，因此法制变迁较社会滞后的情况多有发生。1伴随着社会经济的转型，城市数量迅速增加，城市规模急剧扩容，城市地下空间资源禀
8、赋日益显现，城市地下空间的开发力度逐渐加大，城市地下空间规划立法应当摆脱早期消极回应的局面，积极迈入主动引领的时代。 二、 我国城市地下空间规划法制建设现状和问题 毋庸置疑，城市地下空间规划法制建设成绩斐然，呈现一派欣欣向荣的景象，指导、规范、保障着城市地下空间开发的有序进行。但是，我国城市地下空间规划法律体系依然暴露出以下问题和不足。 1.法律体系零乱。在中央层面，城市地下空间规划主要散见于城市地下空间管理规定 城乡规划法和人民防空法中。三者皆将地下空间规划纳入各自体系中，互有交叉，在保持自身体系完整性的同时，却人为割裂了地下空间规划的整体性。详言之， 城市地下空间管理规定由建设部制定，只是
9、部门规章，位阶偏低，虽全面调整城市地下空间的规划、建设和管理，却无法避免规划制度设计的粗放。 城乡规划法统筹城乡，规范城市规划的制定、实施和修改，但在地下空间规划整体观上有所缺失。 人民防空法关注人防工程的覆盖率、工程质量等指标，工程的保密性妨碍了其与城市规划、城市地下空间规划的相互协调。而地方立法五花八门，碎片化现象更为严重。究其原因，中央三足鼎立的5立法格局注定地方立法的先天缺陷， “头痛治头、脚痛治脚”是地方立法的一大传统，城市地下空间利用水平的地区差异化更加剧了规划立法的地区不均衡性。同时各单行法缺乏内在一致的立法理性，容易相互脱节或相互抵牾。依城市规划法第 14 条，城市规划一般是本
10、级政府组织编制，上级政府审批，但山东省城市地下空间开发利用规划编制审批办法第 22 条规定：“地下空间规划实行分级审查：（一）设市城市地下空间规划报省城市规划行政主管部门审查；（二）县人民政府所在地镇的地下空间规划报设区城市人民政府城市规划行政主管部门审查。 ”深圳市地下空间开发利用暂行办法第 8 条规定：“全市性地下空间开发利用专项规划应当通过规划环境影响评价，并经市城市规划委员会审议后，报市政府批准后公布实施。 ”二者均增添了审批的前置程序即审查程序，只不过审查主体有别。 2.立法理念落后。任何一项法律创制活动都必然会受到一定立法理念的影响。立法理念是蕴涵于立法这一环节的法律内在精神和最高
11、原理，它体现了立法者对立法的本质、原则及其运作规律的理性认识以及由此形成的一种价值取向，它是立法者为实现法治这一最终目标，期望通过制定完善的法律来治理国家、管理社会生活的一种最高思想境界。2立法理念指导立法活动，制度设计传递立法理念。 山东省城市地下空间开发利用规划编制审批办法第 1 条规定：“为适应现代城市发展需要，规范城市地下空间开发利用规划的编制审批，合理开发利用城市地下空间资源，依据中华人民共和国城市规划法等有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。 ”安徽省城市地下空间开发利用规划编制审批办法第 1 条规定：“为适应现代6城市发展的需要，合理开发利用城市地下空间资源，规范城市地下空间
12、开发利用规划编制和审批，依据中华人民共和国城乡规划法 安徽省城乡规划条例和城市地下空间开发利用管理规定及有关法律、法规、规章，制定本办法。 ”二者皆以城市建设为立法目的，回应经济发展这一时代主题，然过分注重城市地下空间的资产价值势必忽视了其本该负载的生态价值。地下工程不可逆转，地下生态系统与地上生态系统同样脆弱。掠夺式的城市地下空间开发可能会引发地表塌陷、地下水污染等生态危机，威胁民众安全。一旦地下生态系统遭受破坏，恢复难度极大。地下水因地铁的修建打破了原有的平衡，地铁在施工期和营运期不仅会引起地面不均匀沉降，影响邻近建筑物的稳定性，而且还会改变地下水质，造成一定的污染，使地下水径流系统发生变
13、化。3“重资源利用，轻生态保护”映射了固有的人类利益中心主义的价值理念。 3.技术规范缺失。地下空间是城市空间的有机组成部门，地下空间的利用是城市功能从地面向地下的延伸。城市地下空间开发是一项复杂的系统工程，只有建立统一的技术规范，才能统筹地上和地下，联通浅层和深层。地下空间开发建设需要的技术标准与规范至少应包括：规划技术、工程建设技术与工法、内部环境控制技术与外部环境评价技术、防灾技术、垂直运输技术、移动物流技术、地质勘查技术、工程计测技术、地下水控制技术、基础工程技术、渣土排放与利用技术等。4其中，规划技术规范首当其冲。但是，城市地下空间规划技术规范一直是立法盲区。近年来，北京、上海、深圳
14、等城市不遗余力地推进城市地下空间规划编制。这些规划文本随意性大，良莠不齐。一方面，各地规划层次7迥异。上海编制了概念规划，沈阳、昆山等编制总体规划，杭州市钱江新城和宁波市东部新城编制了控制性详细规划。另一方面，编制内容悬殊巨大，图纸文件有别。有的少则千余字，笼统概括。有的多达上万字，具体详细。地下空间资源评估和需求预测是城市地下空间规划编制的基础资料和重要内容，但各地规划文件对此作法各异。 湘潭市城市地下空间开发利用总体规划仅有需求预测，无现状调查；贵港市城市地下空间利用规划 （征求意见稿）既无现状调研，亦无需求预测。系统技术规范的缺失严重阻碍了城市规划水平的提升，出台技术规范迫在眉睫。 三、
15、我国城市地下空间规划法制建设的未来展望 1.制定城市地下空间规划法 。我国城市地下空间规划立法模式存在分散立法模式和统一立法模式之分。中央和多数地方政府广泛采取分散立法模式。统一立法模式的典型有山东省城市地下空间开发利用规划编制审批办法 天津市地下空间规划管理条例 安徽省城市地下空间开发利用规划编制审批办法 。笔者认为，我国将来应当采取统一立法模式，制定城市地下空间规划法 ，理由在于：首先，地下空间规划的复杂性是统一立法的内在动力。进行城市地下空间规划时，必须强调综合开发，应从综合开发的角度处理好地下与地上、深层与浅层的关系，对地下各项设施进行统筹考虑，系统整合，让地下空间的效益最大限度地发挥
16、。5而城乡规划法不分轩轾将地上规划和地下规划整合起来，并套用地上规划的技术标准和指标体系对地下空间的整体布局、空间形态等实施控制和引导，无法满足综合开发的需求。其次，地下空间利用的未来趋势是统一立法的外在原因。19 世纪是桥的世纪，20 世纪是高层8建筑的世纪，21 世纪是人类开发利用地下空间的世纪。此乃土木工程界的共识。我国地下工程建设类型之多、规模之大、速度之快，举世瞩目。我国即将进入城市地下空间开发的黄金时期，从多轨并行转向和谐统一乃大势所趋。再次，统一立法能够降低立法成本，增强法律体系逻辑自洽，消弭法律法规之间的紧张和冲突。而且，统一立法有助于确立其在地下空间规划领域的龙头法地位，维护
17、地下空间规划的权威性。当然，统一立法并非意味将地下空间规划从城市规划中抽离出来，而是突出地下空间规划的地位和功能。 城市地下空间规划法与城市规划法是特别法和一般法的关系。 在我国“一元两级多层次”的立法体制下，立法主体多元，法出多门，城市地下空间立法主体众多即是明证。在统一立法模式中， 山东省城市地下空间开发利用规划编制审批办法由山东省政府颁布， 天津市地下空间规划管理条例由天津市人大常委会通过， 安徽省城市地下空间开发利用规划编制审批办法则由安徽省住房和城乡建设厅制定。城市地下空间规划是现代城市政府的一项重要行政职能，旨在预测和引导未来的地下空间利用，优化地下空间资源配置。在规划的编制和审批
18、过程中，规划部门和地方政府享有广泛的自由裁量权。而行政法治要求将行政主体的裁量权控制在一定的范围内。运用法律手段对行政规划予以控制，使其符合行政法治需求的过程，也就是行政规划法治化的过程。6如果由地方政府或职能部门承担立法任务，那么其既是立法者，又是执法者，势必造成部门利益法制化，法律调控失灵，置民众权益于弱势地位。故应由全国人大常委会完成统一立法的使命。 92.树立生态文明的规划理念。中共十八大报告指出：“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全
19、过程，努力建设美丽中国，实现中华永续发展。 ”在资源短缺、生态形势严峻国情下，生态文明理念颠覆了传统的单纯以 GDP 增长为经济发展指标的发展观，强调经济增长与环境保护的协调性，旨在化解资源开发与环境保护、社会发展之间的矛盾。规划设计必须以人的现在和未来的可持续发展为依归。无论是搞城市和乡村建设规划，还是搞能源开发、资源利用规划，或者是搞航天、海洋探测规划，都必须坚持生态平衡的原则，因为生态平衡是人的生存和可持续发展的基本条件。7地下空间的生态规划不同于普通的城市规划，它在注重一般城市规划注意事项的同时，更要加注重生态安全。地下空间的生态规划是指，在地下空间的开发利用中，按照生态学原理，综合地
20、、长远地评价、规划和协调人与自然资源开发，提高生态经济效率，促进社会经济可持续发展的一种规划方法。它要求在地下空间工程进行规划时，充分调查周围的生态环境和地质环境，编制环境影响评价书，针对调查结果进行利用规划，减少对生态环境的破坏。8生态文明应成为指导城市地下空间规划的根本理念。 立法理念要转化为立法实践，有赖于制度的保障。生态文明理念指引下的城市地下空间规划法制建设，应当以生态利益的法律保护为核心，采取总量控制，实施用途管制，严格落实规划环境影响评价。 其一，采取总量控制。耕地保护是土地利用总体规划秉承的宗旨。10国家自上而下层层下达用地指标，严格限制农用地转为建设用地，平衡土地供需关系，带
21、有强烈的计划性。城市总体规划从宏观上控制和引导建设用地利用的方向，具有指导性。城市总体规划应服从土地利用总体规划，土地利用总体规划充当城市总体规划中用地指标的“控制阀” 。然而，土地利用总体规划以地表土地为中心设定保护指标，地下空间游离于该指标之外，地方政府有权随意支配。为抑制盲目开发，应控制城市地下空间的开发深度和开发区域。 其二，实施用途管制。城市地下空间利用形态多样，既能建造地下街，亦可兴建地下交通、垃圾处理、电力设施、能源储备等城市基础设施和公共服务设施。究竟是商业开发优先抑或发展公共设施优先其实折射了经济利益与公共利益的冲突和平衡问题。地下街地价低，能耗高，安全隐患大。市政设施低碳环
22、保，安全节能。故地下空间开发利用应当坚持市政和公共服务设施优先发展原则。 其三，严格落实规划环境影响评价。为从源头上预防环境污染和生态破坏， 环境影响评价法将微观层次的建设项目环境影响评价扩展至宏观的规划环境影响评价。2009 年，国务院公布规划环境影响评价条例 ，增强了规划环评的可操作性。但出台至今，真正根据法律要求实施的规划环境影响评价数目极为有限，已经开展的规划环评也存在着有效性差的问题。9我国应健全公众参与机制，完善规划环评审批程序，加强执法监督，切实保障规划环评的有效实施。鉴于城市地下空间开发利用的特殊性，在制定其环境评价标准时应当确立比地面更高的标准，此即在制定整个城市地下空间开发利用环境评价标准中应当确立的总基调。
