1、1我国食品安全危机的体制成因基金项目：国家自然科学基金项目（70873082） ；上海市教委创新重点项目（11ZS92） 作者简介：董银果（1969-） ，女，上海大学教授，博士生导师，主要从事农产品国际贸易、WTO 规则等研究工作。 摘要： 近年来，我国频繁爆发的食品安全危机事件使得食品安全问题已成为社会各界关注的焦点。文章在已有研究基础上，从我国现行分段式监管体制入手，阐述了由分段监管导致的监管职能、法律体系、安全标准和检测、认证体系中存在的漏洞及缺陷。并从明确政府部门职责、统一法律体系、完善食品安全标准和加强行业协会作用等方面提出现行食品安全监管体制改革的短期与长期思路。 关键词：食品安
2、全；分段式监管；监管体制；食品认证体系 中图分类号：X56；C931.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）04-0127-06 改革开放以来，我国用不到世界 7%的耕地解决了世界 22%人口的粮食问题，取得了举世瞩目的成就。随着人民群众生活水平的日益提高，对食品的质量安全也提出了新的更高的要求。然而遗憾的是，我国近年来爆发的一系列食品安全危机事件，如安徽省阜阳“大头娃娃”事件、肯德基炸鸡含有“苏丹红一号”事件、三鹿毒奶粉事件、黄瓜涂避孕药事件、猪肉瘦肉精事件、地沟油事件、重庆石蜡火锅底料事件、工业石2蜡油抛光大米事件、上海“染色”馒头事件等等，令人触目惊心。频频爆发的食
3、品安全危机事件，使消费者对食品安全失去信心，也对政府的食品安全监管提出质疑。 在食品安全监管体系中，政府是食品安全监管责任的主要承担者，是监管的核心。国内诸多食品安全事件暴露的我国食品安全管理体制的种种弊端，以及由于利益交割导致的蜗牛爬行式的改革进程，与欧美国家近年来在食品安全监管机构方面孜孜不倦的改革形成强烈反差，因此，改革现行食品安全监管体制已是政府不可回避的课题1。那么我国现行食品安全监管体制有哪些弊端？根源又在哪里？如何建立适应中国国情的食品安全监管体制？本文从我国食品安全监管体制的现状入手，剖析分段式监管存在的主要弊端，根据实际国情，提出我国食品安全监管体制改革的短期和长期思路，为完
4、善我国食品安全监管体制和提高我国食品安全水平提供依据。 一、文献综述 我国学者对食品安全的研究始于 21世纪，2002 年以来的研究增多，主要集中在食品安全的产生原因、影响因素、食品安全监管体制的国际比较、食品安全监管的技术保障机制以及食品安全的生产者行为、消费者行为等几个方面。 关于食品安全危机产生原因和影响因素，学者们分别从环境、消费、管理、生物、技术、信息不对称、供应链等角度进行了分析2-7。针对食品的管理体制。王兆华等、李怀介绍了发达国家食品安全管理的 3种模式美国模式、英国模式和加拿大模式，提出借鉴国际经验完善我3国食品安全体系的构想8，9。韩俊分析了食品安全监管体制的国际现状，指出
5、：我国当前实行的“分段监管为主、品种监管为辅”的食品安全管理体系是造成食品安全监管体系效率低下，资源浪费、职责难以分清以致监管重复和监管空白均有表现的原因之一10。王耀忠在分析国外食品安全监管体系的基础上，提出我国建设垂直一体化监管模式的建议11。刘鹏指出，分散的监管权力配置结构、不足的监管独立性、过于依赖行政方式的监管风格以及孱弱的监管基础设施建设，已经成为制约中国食品安全监管绩效提高的四大结构因素12。张云华等认为在产业集中度较高的行业可以实行单一部门监管模式，而产业集中度较低的行业则可以实行多部门监管模式13。针对我国食品安全监管体系的缺陷，学者们分别从法规建设、标准体系、赔偿机制、信息
6、系统、追溯召回等方面提出了解决对策14-16。 针对食品安全问题的研究文献虽然丰富，但其研究内容归纳起来主要有对国外食品安全管理体系的介绍、国内外比较或者对食品安全事件发生原因的探析等。而对食品安全问题中政府监管问题的研究大都比较局部和零散，没有形成比较完善的体系。因此本文试图在现有研究的基础上，深入分析我国现行分段式监管体制存在的问题，结合我国实际国情与发达国家的先进经验，提出构建适合我国国情的食品安全监管体系的短期和长期思路。 二、我国食品安全监管体制现状 食品安全监管体制是指监管的职责划分和权力划分的方式和组织制度。我国现行食品安全监管体制是在改革计划经济体制的基础上建立起4来的，其主要
7、特点是：多部门参与，以分段监管为主，品种监管为辅；由中央机构和地方机构构成，形成由国务院统一领导，地方政府总负责，各大职能部委指导协调，社会各方面联合行动的监管格局。 （一）现阶段国家层面的监管体系 中央政府一级的食品安全监管主要由国务院食品安全委员会统一领导，卫生部、国家工商行政管理总局、农业部、国家质量监督检验检疫总局、商务部和国家食品药品监督管理局等部门共同负责。根据我国分段监管模式的具体分工，不同部门分管食品供应链的不同环节，各部门各司其职。其中：国务院食品安全委员会的主要职责是分析食品安全的国际国内形势，研究部署并统筹指导全国食品安全工作；卫生部负责对食品安全的综合监督、组织协调和依
8、法组织查处重大事故；农业部主要负责初级农产品在生产环节及生产源头的监管；国家质量监督检验检疫总局承担食品生产加工环节和进出口食品的安全监管；商务部和国家工商行政管理总局则对食品流通环节的监管负责；餐饮业、食堂等消费环节的监管由国家食品药品监督管理总局负责（如表 1所示） 。 除上述部门外，还有一些政府机构也参与食品安全监管和控制。如科技部主要负责食品安全科研工作；环境保护部参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染物排放的监测和控制工作。 （二）地方层面的食品安全监管体系 在地方层面，实行地方政府总负责下的部门分段监管和综合协调相结合的体制。县级以上地方人民政府依照食品安全法和国务院的相关规定
9、确定本级政府辖区内的中央各部委直属机构的食品安全监督管理5职责。我国食品安全监管机构在地方的配置有三种不同的形式，分别是：国家食品药品监督管理局和国家工商行政管理总局在省级及以下地方采用垂直一体化的管理模式， 其中食品药品监督管理局缺乏市级以下职能部门，无法对基层实行监管；农业部、卫生部、商务部采取水平式管理模式，从中央到地方均有分支机构；国家质量监督检验检疫总局则实行混合管理模式， 如其下属的国家出入境管理局采用中央层面的垂直一体化管理模式， 而其下属的质量技术监督管理局则实施在省级以下部门的垂直一体化管理模式。但其中，5 个计划单列市和 10个副省级城市的食品药品管理局、工商行政管理局和出
10、入境管理局都直属国家总局领导， 并且均有对应的地方监管机构11。 三、我国食品安全监管体制的主要缺陷 每个部门负责食品供应链的一个环节或阶段，有利于约束各监管主体，划清监管责任，实现食品从生产、加工、流通到消费的全过程监管。但是，这种模式的弊端是显而易见的，在实际监管中存在一系列问题：如各部门权责不清，协调困难；食品安全法律协调性差，约束力不足；监管权力分散，监管标准混乱，存在明显执法漏洞；食品安全检测、认证部门各自为政等。 （一）监管职能界限模糊不清 我国食品安全监管实行的是分段管理，即农业、工商、质检、卫生分别监管生产链的一个环节。从表面上来看，我国的食品安全似乎有多重保障机制，有利于每个
11、环节的监管部门各司其职、发挥其专业优势。但在实际操作中，各部门在监管实施前竞争国家财政预算和监管权力，6在发生责任事故后，则“踢皮球”式的相互推卸责任。在分段管理模式下，部门之间存在强烈的机会主义倾向，相互指望，职能交叉地带和职能模糊地带无人真正负责，形成食品安全监管的真空地带17。一旦爆发食品安全危机事件，部门之间相互推诿，难以追究监管者的责任。比如“地沟油”在中国泛滥的原因除了暴利诱惑外，很大程度上是因为政府部门的监管缺位。2011 年 7月 4日在公安部破获的“地沟油”大案中，格林生物能源有限公司（地沟油生产商）打着生物柴油的名义存续了一年多时间，期间没有一家政府监管部门对其监管检查。当
12、地工商部门给出的解释是格林生物能源有限公司借生产生物柴油之名转而生产食用油，这是一种造假行为，工商行政管理局只负责管理辖区内流通领域和流通环节的商品质量和食品安全。而质量技术监督局则称产品质量法规定，质检局的职责是对发证产品实行抽样监督检验，而生物柴油不属于强制性管理产品，所以不在检验之列。可见，在多部门分段监管格局下，部门职责边界不明晰，监管责任也难以落到实处。 （二）法律法规系统性和协调性差 法律、法规是食品安全的重要保证。我国目前基本形成了以食品安全法为中心，其他具体法律法规相配套的多层次立体式的食品安全法律体系。尽管我国食品安全方面的法律法规众多，但是这些法律法规大多从各个部门的规章制
13、度演变而来。各个部门依据自身需要和监管分工制定适应于自身的法律规章，因而有着很强的部门特征及部门利益导向，而部门之间协调性不足，使得法律条款相对分散，法规与法规之间存在矛盾与冲突之处，给执法带来较大的难度。比如在 2008年的三聚氰7胺危机事件中，对于在奶粉中掺杂三聚氰胺的行为处置，按照当时的食品卫生法规定，可以依法追究刑事责任并处以违法所得 15 倍的罚款，或者 1 00050 000元的罚款，而产品质量法则有着不同的规定，如责令停止生产、销售，没收产品，并处以非法所得 50%300%的罚款。即使是现行的食品安全法在这一点上仍与产品质量法冲突。对于同一事件出现这样争议的处理结果，致使法律的执
14、行率低，法律的严肃性和权威性也大打折扣，不能起到有效的威慑和惩戒作用。 （三）食品安全标准缺乏统一性和协调性 标准是保障食品安全的基石，是国家实施食品安全监督管理、规范市场秩序的重要依据。我国食品安全标准体系由国家标准、行业标准、地方标准和企业标准等 4个层面的标准构成。分段式监管体制导致：（1）食品安全标准政出多门，没有统一的协调机制。目前我国共有 1 070项食品工业国家标准和 1 164项食品工业行业标准，为了适应进出口食品检查，还有进出口食品检验方法行业标准 578项18，这些标准基本涵盖了食品供应链的各个环节。但是由于分段监管模式，各部门都是从自己的利益出发制定相关标准，缺乏协调。虽
15、然食品安全法已经明确要求制定统一的食品安全标准，但是具体措施迟迟不见出台。这就造成目前标准制定泛滥，甚至出现了同一事项多个标准、多种要求、多方管理的局面，严重影响了标准的实施和食品安全的监管。如国家质检总局颁布了有关农产品安全质量的国家标准，而农业部又颁布了无公害蔬菜、畜禽产品、水产品的生产标准、生产技术规程、使用标准，二者许多地方相互冲突19，使得企业无所适从，造成监管效率低下。 （2）8各部门从自身需要出发制定的标准界限划分不清，交叉、重叠，使得生产者无法执行。如我国的国家标准与行业标准之间、强制性标准与推荐性标准之间的界线不够明确，有些标准之间甚至存在严重交叉和重复现象。如桔子的检验标准
16、中，既有国家标准，又有农业部颁布的无公害标准、绿色标准、桔子外观等级标准等20。同一个商品竟有这么复杂的检验标准，并且各个标准规定的取样方法、药物最大残留的水平也层次不齐。这样多重目标的监管导致食品安全监管的低效和无效。 （四）检测、认证部门各自为政 检测、认证是国家权威部门用来保障食品安全的重要手段和工具。由于分段式监管，每个部门负责监管职责范围内的食品安全检测和认证。以农药检测为例，农业部有监测站和药检所，卫生部设有食品卫生监督所和卫生防疫站，国家质检总局设有商品检验所等。其造成的结果是：首先，这些部门为了完成各自的监管工作，投入大量资金购买检验设备和配备检测人员。但是由于缺乏沟通与协调，
17、各个部门竞相采购相同或相近的检测设备，造成低水平重复性建设情况愈演愈烈。而且由于检测资源分布在不同部门，导致资源的利用率低下。据有关部门测算，我国的检测资源从总量上并不低于发达国家，而由于部门分割，导致效率低下，浪费严重。其次，各个检测机构自成体系，检测数据不能共享，检测结果互不认账，由此产生了大量重复检测，加重了生产者的负担。 我国目前的食品安全认证体系涉及产品体系和管理体系两方面认证。其中产品体系认证由国务院相关部门推动，主要包括无公害农产品认证、有机产品认证、食品质量认证（酒类）和绿色食品认证 4种形式。管理9体系认证主要是 ISO 22000、食品生产市场准入制度（QS） 、HACCP
18、（危害分析和关键控制点）等（见表 2） 。总体而言，目前我国食品认证形式较多，且都属于自愿性认证。 多部门监管体制导致我国认证体系的弊端主要表现在：（1）认证种类繁多，各自为政。很多认证机构前身是由各行业部门组建，在认证过程中不能充分体现第三方认证机构的客观性和公正性，带有很强的行政色彩。这样不同认证体系互不认可，导致多头管理、多重标准、重复认证的现象比较严重。如无公害农产品认证、绿色食品认证、有机产品认证等农产品认证在认证的目的、方式和过程中存在重叠和雷同21，而且国内的认证与国际市场的要求不对接。这既加重了生产者的负担，也容易导致消费者的困惑和迷茫。 （2）认证检测机构低水平重复建设。每一
19、个认证机构都有自己的检验机构和实验室，但是这些机构互相交流不多，工作不协调、缺乏统一的发展规划。 四、完善食品安全监管体制的对策 从国际经验来看，把食品安全监管职责统一到一个独立的食品安全管理机构，能彻底解决机构重复和管理盲区问题。但是这种改革需要长时间准备，对现有行政体制及其利益机制冲击较大，改革难度也大。同时，我国幅员辽阔，各个地区生产力参差不齐，经济发展不均衡，市场机制尚不完善。加之，新技术新方法导致的食品的不安全因素增多22。因此，食品安全监管改革不可能一蹴而就，需要长时间努力和多方面准备。为此，可以从短期、长期思路入手进行监管体制改革。 （一）短期思路 短期改革的目标是在现行监管体制
20、上进行微调，按照食品产业链分10工，明确监管责任，杜绝互相扯皮现象。具体而言，需要以下两个方面的调整： 1.改革监管部门间的责权配置结构。首先，整合现行食品安全监管机构进行，减少监管部门数量，从而加强部门间的合作和协调。例如深圳从 2010年开始实行的大部制改革，食品生产、流通和消费三个环节的食品安全由市场监管部门统一监管，极大地提高了监管效率。其次，强化国务院食品安全委员会的功能。食品安全委员会的产生是为了协调中央各部委之间相互扯皮的想象，但是在法律层面上并没有对其权利进行界定，使得该委员会的运行缺乏法律层面的支持，这需要国家出台更加具体的配套措施23。 2.明确划分模糊的监管职责。由于食品
21、从农田到餐桌整个过程的复杂性，无法把生产加工、流通、消费等环节完全分开。例如，我国约 70%的食品生产企业为 5人以下的小作坊，这些小作坊集生产和销售于一体。依据食品安全法 ，工商和质检部门均可以进行监管。因此在食品安全法的基础上，应当出台相应实施细则对相关监管部门的监管职责予以明确规定，对监管职能的交叉和空白之处进行明确分工，确定其监管部门，其他部门退出。 （二）长期思路 当前国际食品安全监管的改革趋势是整合监管资源到一个部门。食品安全监管被公认效率较高的美国也在论证成立一个专门监管机构的必要性和可行性24。因此我国食品安全监管体系长期改革目标是，借鉴发达国家的先进经验，结合实际国情，积极探讨将分散于各部门的食品
