1、1西部地区社会养老保险制度城乡统筹：可能与可为摘要 我国西部地区社会养老保险制度城乡统筹面临着养老保险制度“碎片化”程度深、养老保险待遇差距持续扩大、养老保险管理体制“分割化”现象突出、养老保险政策衔接机制不健全等困境。当前，西部地区科学、统筹发展的理念和政府对养老保险制度建设的重视，经济持续增长和财政支持能力的提高，城乡居民收入水平提升和参保意识增强，现有的法律依据和制度基础，使得进一步推进社会养老保险制度城乡统筹具备了一定的现实条件。应通过政府的全面主导，分三个阶段有重点地推进西部地区社会养老保险制度的城乡“统筹并轨”和“体系整合”：到 2015 年以前，基本实现城乡居民社会养老保险制度的
2、全覆盖；到 2020 年以前，建立全面稳定的城乡居民养老保险制度和职工基本养老保险制度；到 2030 年以前，初步实现城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度的统筹并轨。 关键词 西部地区，社会养老保险制度，城乡统筹，困境，现实条件，方案设想 中图分类号C913.7 文献标识码A 文章编号1004-4175（2013）02-0077-05 西部地区作为我国经济社会发展相对落后的区域，集大农村、深贫困和多民族于一体，城乡社会养老保险制度发展的缺失性和滞后性尤为突出，农民群体长期无法享受到与城市居民均等的养老保障权益，养老2保障待遇的“逆向性”补偿使城乡居民的收入差距不缩反增，严重影响到西部经济和社
3、会的全面进步。因此，加快西部城乡社会养老保险制度的统筹发展是缩小东西部发展差距、构建和谐社会的应有之义和关键之举。 一、西部地区社会养老保险制度城乡统筹面临的困境 我国西部地区的养老保险制度发展既有全国普遍存在的“碎片化”和“分割化”等共性问题，又有根植于特殊区情的发展滞后和水平低下等区域性问题，在加快推进城乡统筹中面临“新老问题交织、内外矛盾重重”的交困局面。综合而言，主要集中在以下方面： （一）养老保险制度“碎片化”程度深，城乡养老保险统筹整合难度大。我国养老保险制度“碎片化”格局的形成不只是客观的城乡差距、群体差异和职业隔离所致的被动结果，更多地是“量体裁衣式”政策设计和渐进式改革的主动
4、选择。西部地区城乡养老保险制度碎化程度重、水平差距悬殊，除了受上述发展方式的惯性驱使，更缘于经济社会发展滞后、少数民族人口众多的时空境遇制约。在推进制度统筹过程中，不仅有“城城内部”和“乡乡内部”各类养老保险制度的精简提升，更面临着不同内容设计的养老保险制度在城乡间和地域间的整合归并，尤其是西部地区城乡经济发展程度、省际间财政汲取能力和群体间职业收入水平无论是与东部地区的横向比较，还是区域内部的纵向考察，差距相当明显且有进一步扩大的趋势，这严重固化和扩大了城乡间、区域间和群体间的养老保险待遇差距及不公平程度。另外，西部各省在统筹城乡社会养老保险制度实践中，还没有完全摆脱“头痛医头、脚痛医脚”的
5、3应急配套思维，还局限在“打补丁”式的被动补救套路，缺乏从全局、整体的观念来解决城乡二元化养老保险制度的内在痼疾，更对少数民族聚居区域和人口的养老问题如何融入现有制度欠缺长远规划，这无疑加重了制度“大碎片”套“小碎片”的复杂程度。 （二）城乡社会养老保险待遇差距持续扩大，城乡养老保险统筹整合障碍多。当前，西部各省城乡养老保险制度非均衡发展态势比东部地区严重的多，这与西部经济发展不平衡、养老保险制度基础弱和养老负担重等密不可分，尤其是西部民族农村牧区集聚了我国最大的贫困群体，其农村养老保险制度发展滞后、脆弱性强，甚至在宁夏和甘肃等地的“新农保”试点工作还没有全面铺开，但在一些经济发展水平较高的地
6、区如成都市却已初步实现了城乡社会养老保险制度的一体化发展，这也侧面反映出西部地区间城乡养老保险制度改革的不同步、发展的不同期和进程的不协调。另外有数据显示，2012 年西部多地农村人均养老保险金低于 69 元/人/月的全国平均水平且较 2011 年的增幅不大，而西藏城镇企业退休人员月人均养老金高达 2700 元/人/月，增幅达到 10.2%，二者相差 40 倍之多，城乡养老保险制度待遇差距的持续扩大，给社会养老保险城乡统筹造成了巨大的障碍和困难。 （三）养老保险管理体制“分割化”现象突出，统一城乡社会养老保险管理体制的统筹进程迟滞。西部城乡养老保险制度的“多元碎片”都有其各自的管理机构、体系和
7、规则来实现自我运行和内部利益强化，条块分割、部门封闭和城乡分治等“政出多门”现象势必造成管理标准各异和职责不清，争权、争利、责任推诿等内耗现象降低了制度整体效4率，既有制度环境下形成的利益格局和效能惯性强化着社会养老保险制度的区域分割和管理服务的“诸侯割据” ，以至于在提高养老保险统筹层次中地方政府利益争夺“频频上演” 。另外，分税制改革后，中央政府与地方政府对养老保险项目财政投入的不稳定和区域间的不平衡，以及各级政府间没有明确的养老保障职责划分和缺乏积极协调，导致中央财政和地方财政在养老保障事权、财权方面负担的不合理，尤其是养老金多次“提标” ，完全是“中央政府喊口号，地方政府掏腰包” ，而
8、且地方政府还要为新农保中农民缴费支付相应的财政补贴，致使西部一些经济欠发达、财政较紧张、保障资金需求量较大的地方政府财政更加入不敷出，而财政状况好的地方政府又不愿意相互调剂资金，搞“突击扩面”甚至故意夸大参保人数以套取更多的中央财政补贴，地区之间“苦乐不均” ，部门利益倾向和地方保护主义色彩浓重。 （四）养老保险政策衔接机制不健全，城乡统筹养老保险关系转移接续困难。我国养老保险制度主要是依据城乡二元化户籍制度、群体身份差异和不同就业类型等标准单独设计的， “分门别类”的制度形式静态地固化了群体间的属性边界，阻碍了群体间的相互流动，而养老保险制度在“新老衔接”政策方面的不明朗，以及在全国层面上“
9、新农保”和“城职保”制度衔接办法的长期缺失，反过来加剧了各类养老保险制度“融合对接”的难度，尤其是西部各省份的养老保险制度发展有快有慢，发展环境也有好有坏，在尚未实现基本养老金全国统筹的情况下，各个省份的养老保险制度内容和标准都有很大不同，在缴费比例和待遇标准等方面的差距不小， “一地一套”的管理办法和“互不相干”服务体制给5劳动力流动带来了养老保险关系接续和权益记录上的许多困难，于是出现“断保” 、 “退保” 、 “重保”等问题，而且在统筹层次普遍较低的情况下，每个统筹地区设立了单独建立了各自的信息管理系统，却并未实现不同统筹区域工作信息的联网化和协调同步化，增加了经办机构的管理成本和管理压
10、力，而且在参保人员基础信息和缴费信息等方面存在失真和难以连贯的现象，这都无形中强化了养老保险制度的区域“碎片化”和城乡差异度。 随着社会经济的发展，以城乡一体化为导向统筹城乡社会养老保险制度，已成为化解上诉矛盾、实现西部地区城乡经济社会良性互动发展的内在要求和必然趋势。 1 二、推进西部地区社会养老保险制度城乡统筹的现实条件 社会养老保险制度城乡统筹不可能一蹴而就，这不仅要提高建制理念的科学性和制度方案设计的有效性，而且还需要相关制度、政策、设施的外部配套和支持。从西部地区现实的情况及发展趋势来看，统筹城乡社会养老保险制度虽然面临上述困境，但也具备一定的现实条件。 （一）科学、统筹发展的理念和
11、政府对养老保险制度建设的重视，可确保社会养老保险城乡统筹的方向性。从政治层面来讲， “科学发展”已成为国家发展的指导思想， “城乡统筹”是工业反哺农业、城市支持农村的基本方略，而“老有所养”也成为党和政府对人民的政治承诺。因此，如何建立以工促农、以城带乡的长效机制，通过建立健全城乡一体的养老保障体系来解除全体国民的后顾之忧，客观上已成为国家发展的重要目标指向，也是执政党和政府的重大政治责任， 2 （P37 ）这种清晰的政治取向构成了各级政府加快养老保障制度建设和城乡统筹发6展的强烈动力。 西部各省市抓住历史机遇，积极推进养老保险制度的城乡一体化进程，如作为“国家统筹城乡综合配套改革试验区”的重
12、庆市，从法律完善、制度整合、体制创新和措施配套等多方面来大力推进城乡统筹的养老保障体系建设，为其他地区提供了一种可以借鉴的“重庆经验” ；又如2011 年 GDP 总量过万亿元的陕西，在基本养老保险省级统筹以及“新农保”试点中都形成了自身的特色， “宝鸡模式” 、 “神木模式”已成为全国养老保险制度建设的典型模式，内蒙古在养老保险制度建设中“亮点”也非常突出，尤其是在 2011 年和 2012 年出台了多项完善养老保险制度的政策措施，标志着职工基本养老保险制度政策缺失等漏洞的基本补齐和城乡居民养老保险统筹实施的启动，走在了全国前列。 3 不难看出，西部各省市在加快经济建设的同时，始终坚持以人为
13、本的施政理念，在关乎民生建设的长远规划中无不体现出对养老保险制度发展的重视和切实消除西部各族人民养老后顾之忧的政治决心，这将坚实确保养老保险城乡统筹的方向和政策落实。 （二）经济持续增长和财政支持能力的提高，已成为实现社会养老保险城乡统筹的基础和保证。社会养老保险城乡统筹能否顺利实施，不仅需要政府政策的强力推动，而且还要依靠经济和财政实力的巨大支撑，因为任何时代、任何国家的社会保障制度都要以一定的经济发展水平为基础，国民社会保障待遇水平最终还要以生产力水平来保证。从经济角度来看，改革开放以来的经济成就为国民“脱贫致富”和地区“经济腾飞”提供了日益丰厚的物质条件，在“公平、正义、共享”主流价值取
14、7向下，如何将经济成果转化并持续增进国民福祉业已成为社会建设的主旋律。西部各省市立足于欠发达的基本现实，始终坚持以经济建设为中心，积极响应党和政府关于加强民生建设的政策指示，把发展作为解决所有问题的关键，经过积极转变经济发展方式和调整产业结构，GDP 总量和政府财政收入有了大幅增长。2011 年，在全国 23 个地区生产总值超过万亿元的省份中，西部省份就占了 5 个（分别是四川省、内蒙古自治区、陕西省、重庆市和广西省） ，重庆市的经济增速更是超过连续 8 年增速第一的内蒙古自治区而跃居首位，12 省份的 GDP 增速和财政收入增速均超过了全国平均增速。 在西部各省的“十二五”规划纲要中，均把
15、GDP 增速定位在 10%15%之间，把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。经济总量和财政收入的持续快速增长，已为逐步建立健全城乡养老保险制度奠定了一定的物质基础，各级政府不仅有义务建立完备的养老保障体系，而且也具备推动养老保险城乡统筹的可行性。 （三）城乡居民收入水平提升和参保意识增强，是全面推进社会养老保险城乡统筹的重要保障。养老保险是一项完全体现缴费义务与待遇享受权利相对应的制度，公民的广泛投保是养老保险得以持续发展的充分条件。作为制度主要参与者和受益者的个人，其缴费能力的强弱直接关系到养老风险发生后待遇给付水平的高低，而个人的缴费能力又直接与可支配收入相关联，所
16、以提高个人缴费能力的关键就是要增加个人可支配收入，尤其是大力提高低收入群体的收入水平，提高其参保能力，这才是统筹城乡养老保险的客观基础，也是持续扩大制度覆盖面的现实8保证。2011 年西部各省城乡居民收入增速虽然尚低于 GDP 和财政收入增速，但同比增长幅度较大，尤其是农村居民人均纯收入的增幅“可圈可点” ，城镇居民人均收入和农村居民人均纯收入均以较快速度逼近全国平均水平。 随着中央对西部地区财政转移支付力度的逐年增大以及惠农政策的深入实施，西部城乡居民收入增速势必在“十二五”期间有明显提高。城乡居民收入水平的快速增长使其有了持续参与养老保险的经济支持能力，城乡养老保险制度的逐步完善以及给参保
17、者带来的利益实惠，让更多的城乡居民有了较强的参保动机和主动参保意识，这将为全面推进社会养老保险城乡统筹提供重要保障。 （四）现有的法律依据和制度基础，为推进社会养老保险城乡统筹提供政策支持。十六大以来，我国加快了社会养老保险制度的建设步伐，定型、完善了城镇职工基本养老保险制度，先后建立、试点了新型农村社会养老保险制度（“新农保” ）和城镇居民养老保险制度（“城居保” ） ，并在加快新法立法、修正现有相关法律和衔接新旧法律等方面多管齐下，以规范制度内容和运行为前提，以消除保障对象身份差异和制度分割局面为重点，积极出台有针对性的配套政策和法规，尽量扩大制度覆盖范围、减少制度碎片、提升统筹层次。在
18、2011 年 7 月 1 日起施行的社会保险法中已明确定位我国社会养老保险制度为三大板块，并表示在有条件的地方实现“新农保”和“城居保”的合并实施，由国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，这为社会养老保险城乡统筹提供了法律基础。另外，为了将来更好地统筹整合三大养老保险制度，9在顶层设计中就注重建立制度统筹的技术条件，积极创造统筹整合实施的制度基础，针对“城居保”和“新农保”在覆盖人群特点、制度模式、筹资方式、保障水平、运行机制和管理服务等方面都具有高度的“同质性” ，已在部分发达地区开展了“新农保”和“城居保”的城乡统筹实践，取得了显著成效，这将为西部地区社会养老保险制度城乡统筹提
19、供可借鉴的有益经验，并减少不必要的制度探索成本和改革代价。 三、西部地区社会养老保险制度城乡统筹的方案设想 统筹城乡社会养老保险制度的任务虽然紧迫，但要尊重西部地区经济欠发达、贫困群体数量大的客观现实，决不能盲目向东部水平“看齐” ，更不能搞突击式的项目整合“跃进” ，需要立足实际，充分考虑到城乡养老保险制度发展在时间上的连续性、城乡间的平衡性、区域间的梯度性和制度间的层次性。根据城乡养老保险制度分步到位、逐步统一的渐进式发展规律和西部地区养老保险城乡统筹建设的现实条件，笔者认为应通过政府的全面主导，分三个阶段有重点地推进西部地区城乡社会养老保险制度的“统筹并轨”和“体系整合” ，以提高制度的
20、社会适应性和发展的可持续性。 （一）到 2015 年以前，基本实现城乡居民社会养老保险制度的全覆盖。城镇职工基城镇职工基本养老保险制度经过近二十余年的改革调适，“统账结合”模式已基本定型，待遇计发办法和筹资比例等技术性方案业已明确。西部各省“十二五”期间养老保障建设的主要任务应是根据中国人民共和国劳动合同法和中国人民共和国社会保险法来进一步明确和扩大职工基本养老保险的覆盖范围，把灵活就业人员、农民10工、未参保的集体企业职工等统一归并到城镇职工基本养老保险制度中，彻底解决非正规就业群体无保障的历史遗留问题；切实提高基本养老保险制度统筹层次，稳定基本养老保险制度省级统筹并积极向全国统筹转变，建立
21、和完善制度的长效机制；“城居保”和“新农保”的试点时间较短，多数城乡非就业居民还游离在现有制度之外，养老保险在农村的“查漏补缺”应是当务之急。在“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则上，继续坚持个人缴费与政府补贴相结合、社会统筹与个人账户相结合的实施模式，不折不扣地落实政府对参保人员缴费及领取养老金的财政补贴以加大制度的吸引力，在允许个人自主选择缴费档次的基础上体现多缴多得的激励机制，在缴费档次和待遇标准设计上要与经济发展水平和各方面承受能力相适应，在合理确定各级政府财政补贴分担机制的基准上，适时、适度地随着财政收入和城乡居民收入的增长调整缴费档次和补贴标准。 1 同时， “城居保”和“新农保”在覆盖人群特点、筹资机制和制度模式上都有很强的相似性，有对接整合的基础条件和制度环境，西部各省要加快实现二者的制度整合和统一实施，但要注意实现新老制度的有效衔接和平稳过渡，避免让旧制度人员的利益受损失。同时，还要做好各级政府的财政补贴责任和比例的合理划分，统一经办管理、信息系统、业务流程、数据标准和参保信息等服务制度，以便将来在更大范围内实现管理技术标准的对接。 （二）到 2020 年以前，建立全面稳定的城乡居民养老保险制度和职工基本养老保险制度。在经过前一阶段的制度扩面、体系整合、结构完善和服务配套后，这一时期应是实现西部地区养老保障体系由外延式扩
