1、1新形势下城市流浪乞讨人员法律救助制度探究摘要：随着城市化进程与人口流动的不断加快，寻求城市流浪乞讨人员法律救助问题的解决对策成为值得探讨的课题。本文从法学视角对社会救助法律制度进行探析，首先依据制度变迁把我国城市流浪乞讨人员救助制度发展分为三个阶段，然后分析了城市流浪乞讨人员制度的不足之处，并探讨其深层次原因，最后，从立法角度探讨了完善我国城市流浪乞讨人员救助制度的对策建议。 关键词：流浪乞讨；法律救助制度；立法建议 中图分类号：D632.1 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2013）05-0000-00 当前，我国经济社会快速发展，人民生活不断改善，社会保障制度逐步完善，但由
2、于人口流动、家庭困难、意外事件、个体选择等原因，流浪乞讨现象仍有发生，尤其是生活无着的外来流浪乞讨人员居多。及时救助城市生活无着的流浪乞讨人员，保障其基本生活权益，维护其人格尊严，是坚持以人为本、执政为民的重要体现，是加强和创新社会管理、完善社会保障体系的重要举措，更是构建和谐社会、提升国民幸福指数、圆中国梦的必然要求。加强和改进新形势下我国城市流浪乞讨人员救助制度管理工作，完善法律救助制度工作体系，对于切实维护流浪乞讨人员合法权益和促进社会和谐稳定具有重要的意义。 一、我国城市流浪乞讨人员 2救助制度发展历程 新中国成立以来，我国城市乞讨人员救助管理经历了收容改造、强制遣送、救助管理三个阶段
3、。第一是从 1949 年建国初到 60 年代的收容阶段。从 1949 年中华人民共和国成立以来，国家十分重视对流浪乞讨人员的管理工作，在全国先后设立了近千所教养院，收容约 40 万流浪乞讨人员，并对他们进行教育改，直到 60 年代改造基本完成。第二是从 1982 年到 2003 年的遣送阶段。随着改革开放的深入，大量务工人员涌入城市，给城市的治理带来了诸多问题。1982 年国务院颁布实施了城市流浪乞讨人员收容遣送办法 （以下简称收容遣送办法 ，该办法对城市流浪乞讨人员实行强制遣送。2003 年发生了震惊全国的“孙志刚事件” ，并在社会上掀起了对收容遣送制度的大讨论， 收容遣送办法一时饱受诟病，
4、遭废除已不可避免。第三是 2003 年至今的救助管理阶段。2003 年国务院出台了城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 （以下称救助管理办法 ） ，并于 2003 年 8 月 1 日起施行，1982 年 5 月 12 日国务院发布的城市流浪乞讨人员收容遣送办法同时废止。这标志着我国城市流浪乞讨人员管理制度发生了根本转变，救助目标从维护城市稳定向尊重和保障人的生命及公民基本权利转变，更突出了社会救助性质。1 二、我国城市流浪乞讨人员制度的不足 （一）缺少完善的法律体系 城市流浪乞讨人员救助是社会救助的重要组成部分，流浪乞讨不仅是发展中国家存在的一种社会现象，也是西方发达国家长期存在的问题。但西
5、方发达国家的社会救助法律体系完善，管理经验丰富，如美国、英3国等国均有专门的社会救助方面的法律，社会保障体系较为完善。我国还是一个发展中国家，社会保障制度还不健全，城市流浪现象短期内很难消除。 随着近年来我国城市化进程的加快，大量农民工进城务工，贫富差距有加大趋势，城市的流浪乞讨等人员也呈增加趋势，城市流浪乞讨问题也日益突出。尽管 2003 年国务院颁布实施了城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 ，但它毕竟是行政法规，行政法规的效力本来就低于法律；而民政部颁布实施的城市生活无着的流浪乞讨人员管理办法实施细则 （以下称管理办法细则 ）则是部门规章，其虽然在全国范围内有效，但效力又低于行政法规。
6、且两者内容前者十八条后者二十四条，加起来才四十二条，内容远远不够。尽管许多地方也制定了有关地方法规和规章，但因为上位法存在立法漏洞，因此，实施起来也不尽人意。 （二） 救助管理办法存在诸多缺陷 救助管理办法在立法目的的选择、执法主体的确定、受助对象的界定、救助主体双方的权利义务规定等方面都发生了重要变化，相比于收容遣送办法 ，其进步性是无庸置疑的，实现了救助工作向规范化、人性化、便利化的方向发展，是我国行政管理和法制建设的一大进步。但从最近国内各大城市反馈情况来看24，新办法在救助原则、救助对象等方面存在着一些规定缺陷和不足，并暴露出一些新情况和新问题。如“贵州毕节”和“河南郑州”等悲剧案例5
7、，6。 1 临时性和自愿性原则有不合理之处 4救助管理办法第二条规定， “救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施” 。 管理办法细则第十二条条规定， “救助站应该根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过 10 天；因特殊情况需要延长的，报上级民政主管机关备案” 。这种临时性救助原则的确立，虽然充分考虑了流浪乞讨人员自身特点及农村人口冲击城市的弊端，7但实践中却不利于救助站发挥“救助”的积极主动性。流浪汉本来是在家乡生活感到不满意才来城市想改善生活，因此，不论是给予他们一些钱或是返乡车票根本都不能解决他们的实际生活问题。虽说“授之以鱼不如授之以渔” ，但由于有明文规定，救助期限不得
8、超过 10 天，超过 10 天就要走人，即便有特殊情况获批准延长救助时间，救助站管理人员也因没有更多的权利而只能被动地接受延长救助。 救助管理办法第十四条明文规定，救助站工作人员应当自觉遵守国家的法律法规、政策和有关规章制度，不准拘禁或者变相拘禁受助人员；否则要承担刑事责任或给予纪律处分。这项自愿性救助原则使救助工作人员在面临不愿被戴上流浪乞讨帽子的流浪者拒绝救助或一些年老疾病、残疾人不愿接受救助等情况时一筹莫展。面对这种两难境地，发生河南漯河救助站站长给寒夜里流浪老人单膝下跪，以感动老人、请求接收救助的现象也就不足为怪。8 2 救助对象范围小且难以甄别 救助管理办法明文规定，救助对象是城市流
9、浪乞讨人员，因此，不是流浪乞讨人员的则不在救助范围之内，对于其他想获取救助的生活无着的“流动人口” ，救助站此时只能出于道义上的帮助，虽然救助管5理办法实施细则管理细则第二条、第三条、第十条对救助对象做了规定，但这些规定在实际操作中比较困难。例如，第二条中规定的“自身无力解决食宿”如何判断？“正在城市流浪乞讨度日”是否可算作自己有能力谋生？再如第三条规定，它是基于两个前提：一是求助者能够清楚提供自己的情况，二是求助者愿意清楚提供自己的情况。而事实上，这两个要求往往很难做到。因为，一些迫切需要救助的人也许因为年龄、疾病、精神乃至长期流浪的经历，不能准确地提供自己的情况；另一些人则出于种种考虑，在
10、无强制要求下，也许并不愿意提供自己的真实情况。第十条可以说是为了防止求助者说谎而作出的规定，但是，这种联系、核查往往是远距离的、非直接的、非即时的，因此，不仅核查成本高，而且由于种种原因而难以核查到真实情况。即使确认求助者说谎而终止救助，但往往他（她）已经享受一段时间救助的现象经常发生。9 3 救助站服务救助工作需全面提升 救助站是救助管理办法规定的唯一一个救助单位，目前定性为事业单位，但由于救助制度内容不完善、专项救助相对缺失等原因，救助站存在着权力小、工作难，工作人员素质需提高，服务救助方式需改进等问题。作为社会救助工作最基础和最关键的一环，救助站工作落实如果不到位，即使救助制度完善，那么
11、救助工作也是事倍功半。 三、完善我国城市流浪乞讨人员 救助制度的立法建议 （一）制定社会救助服务管理法 ，完善社会救助法律体系 救助管理办法的制定颁布相对仓促，难免有疏漏之处，自其颁6布实施已近十年，我国在这方面积累了不少经验，随着社会的迅速发展和城市化进程的加快，制定出台社会救助服务管理法的时机和条件已经成熟。社会救助工作的首要理念是服务，然后才是管理，因此在制定社会服务管理法时，应突出强调的是服务理念，平等思想，优先提供救助服务后再进入管理阶段。在内容上，有关法律要做出相对宏观的规定，既包括城市也包括农村，对未成年人的救助服务管理工作要做出专项规定，以更好地保障未成年人的合法权益，使他们健
12、康成长。至于一些更细的规定则可由国务院制定专门行政法规或规章，地方制定相关地方性法规或规章，以建立完善的法律体系，使社会服务管理工作真正做到有法可依。 （二）修订完善救助管理办法 ，丰富救助内容 首先，改救助管理办法为社会救助服务管理办法 ，这样才能与社会救助服务管理法在名称、理念等方面相一致。第二，改“临时性救助”原则为“灵活性救助”原则，规定附条件的“善意强制救助制度” 。修改管理办法细则第十二条“救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过 10 天；因特殊情况需要延长的，报上级民政主管部门备案”的规定，把权力下放给管理站，让管理站根据被救助人员的实际情况作出决定。赋予管理站一定
13、范围内的“善意强制”权，并对这些善意强制特殊情况作出严格规定，例如，限于“需要救助的病残老弱幼人员及可能发生生命危险的情况要及时救助” ，救助后需要立即向有关部门或领导报告，并做好相关监督工作。第三，扩大救助对象范围和提高甄别能力。规定需救助的对象不仅限于流浪乞讨人员，还包括7其他钱包被偷、暂无工作的农民工等其他需救助人员。救助后，工作人员再根据被救助人员的具体情况作出具体对策。对好逸恶劳者、恶意乞讨等不良现象要先通过说服教育、技能培训等方式使他们获得生存技能，对屡教不改者要采取相应惩罚措施。另外，加强管理站工作人员的培训，提高救助甄别能力，使他们通过询问、观察、调查等方法能够识别出是否需要救
14、助。 （三）提升救助站地位，做大做强救助站工作 1 改变救助观念，提高工作人员素质，增进救助者和被救助者之间的沟通和信任。目前许多工作人员观念上认为被救助者是施舍对象，因此，工作过程中也带有情绪，不愿与被救助者多沟通，也不主动关注被救助者，使本来就需要救助的人心里上也产生抵触情绪，容易产生纠纷，激化矛盾。这就需要工作人员首先改变救助观念，做好救助宣传工作，树立服务理念，主动帮助被救助人员度过难关，与他们建立良好的信任关系。 2 适当增加救助站的权力，明确救助站责任。救助工作本来就很复杂，往往牵扯到政府、公安、社保等多个部门。在实际救助过程中， “救助站因有责无权 ，导致管理工作难以开展” ，1
15、0会经常面临出力不讨好的困境。加之救助工作在我国地位不高，受重视程度不够，救助站很难在各方面开展工作。所以，要赋予救助站一定的权力，例如，可适当给予救助站工作人员以公务员编制，使他们能以平等身份与相关单位接触开展工作；同时，规定相关部门必须予以配合，否则就应承担法律责任；只有这样，才能真正的使救助站真正担负连接政府、社保、医疗、慈善、8养老院等单位的责任，充分发挥其作用。 3 加强人才队伍建设。引进专门社会救助服务管理人才；吸收大学生进管理站，其待遇、管理等各方面参照大学生村官政策，积极充实救助站人才队伍，提高救助站服务能力和发展后劲，真正把社会救助工作当作战略任务来抓。另外，招募社会救助服务
16、管理志愿者，做好宣传，减轻救助站负担，形成“政府主导，社会各界积极参与”的良好救助服务管理机制。 4 打造救助站网络平台建设，建立信息共享机制。流浪乞讨人员救助管理信息系统，就是在现代网络通讯技术基础上，通过建立统一的法定的技术规范、数据标准、数据交换格式，制定相应的制度和管理办法，实现各级政府之间、政府各部门之间的信息共享。11随着网络的逐渐普及，要尽快建立全国救助站网络信息共享机制，为方便救助服务管理工作，辨别“跑站” 、 “恶意乞讨”等不良行为提供技术手段。 参考文献1薛小勇.城市流浪乞讨人员救助管理困境及对策社会福利J.2012， （4）. 2李迎生，周妤. 北京城市流浪乞讨人员生存状
17、况探析J. 西北师大学报（社会科学版） ，2007，44（6）. 3汤秀娟，王霞. 城市流浪乞讨人员救助现状分析与对策研究J. 广州大学学报（社会科学版） ，2007，6（8）. 4李静. 当前城市流浪乞讨人员社会救助制度探析J. 商业文化，2007（10）. 5新京报.贵州毕节 5 名流浪儿为避寒躲入垃圾箱被闷死EB/OL. 9http：/ 6新华网.郑州立交桥下 1 名疑似农民工死亡 网友称被冻死EB/OL.http：/ 2012-12-13. 7刘春华.城市生活无着的流浪乞讨人员管理办法释义z.中国法制出版社，2003， （7）. 8中国广播网.河南漯河民政局长“跪劝”流浪老人接受救助EB/OL. http：/ 9李飞虎.对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法之评析J.重庆市管理职业学院学报，2010， （1）. 10梁红霞，我国城市流浪乞讨人员救助制度中亟待解决的几个问题J.行政与法，2010， （3）. 11刘艳霞，张朝雄.建立与和谐社会相适应的流浪乞讨人员救助管理制度J.兰州学刊，2007， （4）. 责任编辑：
