1、1新型城镇化及其在陕西的实践与探索摘 要： 新型城镇化正在成为中国经济增长和社会发展的强大引擎，受到各级政府的高度重视。陕西省行政学院 2013 年春季县级政府领导干部培训班以“积极稳妥推进陕西城镇化建设”为主题，全体学员与参会领导一起，围绕新型城镇化的内涵、新型城镇化的基本特征、陕西城镇化建设的探索与经验、陕西城镇化发展与新型城镇化中存在的主要问题、陕西实现新型城镇化的路径等方面进行了深入的讨论。陕西新型城镇化建设需要从改革户籍制度、农村土地制度、建立农民工服务体系等方面入手，解决新型城镇化的制度障碍。 关键词： 新型城镇化； 干部教育培训； 学员论坛； 会议综述 中图分类号： C933 文
2、献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）03-0090-06 新型城镇化正在成为中国经济增长和社会发展的强大引擎，十八大报告明确提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。 ” 1 陕西省“十二次”党代会提出建设“三强一富一美”新陕西的目标，2 并将新型城镇化作为陕西经济社会发展的重要动力之一。 2013 年 3 月 20 日，陕西省行政学院 2013 年春季县级政府领导干部2培训班学员论坛在学员研讨室举行，本次研讨以“积极稳妥
3、推进陕西城镇化建设”为主题。受省政府常务副省长江泽林委派，省政府副秘书长、长期研究我省城镇化的知名专家张光进亲临论坛会场，与学员一起进行讨论；省行政学院常务副院长刘培仓、副院长张贵孝等参与论坛。大家围绕新型城镇化的内涵、特征、陕西城镇化在各地的实践情况、存在的主要问题和进一步实现新型城镇化目标的对策与建议等方面进行了深入而激烈的讨论。 一、新型城镇化的内涵 党的十八大正式提出了新型城镇化的概念。什么是新型城镇化？“新型”的含义是什么？这是讨论的焦点。学员们一致认为，新型城镇化是以科学发展观为统领，坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城
4、镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化路子。 张光进指出，城镇化在中国的进程是随着各地经济社会发展而持续推进的，出现了一些成功的典型，积累了一些经验，但也出现了这样那样的问题。2012 年底的中央经济工作会议，将“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”作为 2013 年经济工作的一项主要任务，开启了新型城镇化的道路。会议指出：“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。要构建科学合理的城市格局，使大3中小
5、城市和小城镇、城市群科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。 ”3 学员们形成了一致共识，新型城镇化更强调内在质量的全面提升，即推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变。宁陕县副县长孙坤认为，新型城镇化要把生态文明理念和原则融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。西安市新城区副区长吴繁认为，新型城镇化是一个综合政策创新，不仅涉及城市基础设施加强和城区生态环境改善这些硬件建设，更涉及城乡产业协调发展、
6、公共服务均等化、城乡发展一体化等，城乡发展的体制机制创新也是其中一个必不可少的环节。杨凌区副区长周梅青强调了李克强总理对城镇化的指示：新型城镇化的核心是“人”的城镇化，关键是提高“人”的生活质量，其目的是造福百姓、富裕农民，并特别强调要防止城市病，不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。新型城镇化绝不是旧式城镇化的升级版和“鬼城”的初级版，其核心是为了“人”的全面发展。黄陵县副县长张俊峰认为，城镇化说到底是进城农民生产生活方式的转变。以人为本的城镇化，就是要真正解决进城农民的生产、生活问题，使农村转移人口不仅能在城镇就业和定居，还能实现与城镇居民同等的身份待遇，尤其是要改革附着在户籍制度上的各项政
7、策、资源、公共服务、社会保障以及政治权利，让进城农民在城镇拥有归属感和认同感，逐步改变原有的生产生活方式，切实融入城镇生活，成为真正意义上的城镇居民。 4二、新型城镇化的基本特征 新型城镇化与以往的城镇化相比，内涵更加丰富，对城镇化的质量要求也更高。张贵孝教授认为：新型城镇化是产业支持的城镇化，是资源节约的城镇化，是生态良好的城镇化，是统筹城乡的城镇化。在此基础上，学员们从新型城镇化的内涵拓展到新型城镇化的本质，就新型城镇化的特征发表了各自的观点。 （一）新型城镇化是“四化”协同发展的城镇化 张贵孝教授重申了十八大报告对“四化”协同发展的要求：“要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业
8、现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。 ” 1旬邑县副县长王永刚认为，新型工业化、信息化、新型城镇化、农业现代化四者相互影响、相辅相成。新型城镇化要以农业现代化为基础，“民以食为天” ，新型城镇化首先要解决的是农民进城和粮食生产的矛盾，所以农业必须现代化；另一方面，农业的现代化也需要工业和城镇的反哺、辐射和带动，为实现农业现代化提供人才、物质、技术、资金和市场支持；带动工业的发展，需要信息化的支撑。因此，工业化、城镇化不发展，农业现代化就缺乏动力；农业现代化跟不上工业化、城镇化发展，就会导致工
9、业化、城镇化陷入停滞和不可持续的状态。四者之间有着内在的良性互动，是互为支撑的有机统一。 （二）新型城镇化是集约发展的城镇化 城镇的集约发展，就是要坚定不移地走资源节约、环境友好、可持5续发展的城镇化道路。铜川市王益区副区长李云耀认为，新型城镇化建设要注重城镇的内涵式发展，在城镇化进程中就必须遵循客观规律，实现人与自然的和谐共处。推进新型城镇化不能粗放占用土地，靠消耗资源、牺牲环境为代价。过去铜川市的发展主要依靠“黑色产业”煤带动，资源消耗大、环境污染严重，在新型城镇化的号召下，王益区转变发展理念以“绿色产业”引领发展，主要从事现代陶瓷、食品加工等污染少、消耗低的工业。他认为，新型城镇化要摒弃
10、过去轻视资源利用效率和环境保护的发展思路，防止透支环境红利，走资源集约、节约发展的道路，根据资源环境承载能力合理控制开发强度、合理调整空间结构、合理控制城市规模，切实保护好生态环境，不仅满足当代人的发展需要，更要为下代人、世代人、为中华民族的世代繁衍发展留有空间，增强城镇化发展的可持续性。 （三）新型城镇化是城乡发展一体化的城镇化 新型城镇化强调公共服务均等化，突出城乡发展一体化。西安市新城区副区长吴繁认为，城乡一体化是新型城镇化的重要内容，是解决“三农”问题的根本途径。城乡一体化协调发展的目标是要把城市和农村生活方式的优点结合起来，逐步改变城乡二元结构，缩小城乡差距直至消失，实现城乡融合，从
11、根本上淡化城乡之间的界限，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，实现城镇化发展的“否定之否定”过程。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。没有农业的发展、农村的繁荣、农民的富裕，就不可能有城镇的繁荣与发展。因此，新型城镇化就是要6转变过去“重城轻乡” 、 “城乡分治”的治理思路，打破城乡分割的二元结构，走促进城乡互动、以城带乡、以工促农、工农互惠，实现城乡一体化的新型城镇化道路。 （四）新型城镇化是多元形态和特色发展的城镇化 城镇发展的多元形态，就是要坚定不移地走以城市群为主体，大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。彬县副县长杨小
12、平认为，我省关中、陕北、陕南自然地理条件差异大，经济社会发展不平衡，人口分布不均衡，未来城市发展承载能力不同，人口素质参差不齐，因此在发展新型城镇化时不能强调一致性和同步性，只能因地制宜、分类引导，坚持多元形态，走大中小城市和小城镇相互协调和多样化发展的城镇化道路。与此同时，新型城镇化强调特色立镇、特色发展，就是要在发展的过程中，注重特色产业和特色文化的发展。 三、陕西城镇化建设的探索与经验 西部大开发实施以来，陕西经济社会发展迅速，GDP 增速高于全国平均水平。尤其是“十一五”期间，陕西经济增速和居民收入增速连续位居全国前列。2012 年，陕西省城镇化率达到 50.02%，比 2011 年提
13、高2.72%，提升速度全国领先。陕西不仅城镇化的速度明显加快，而且城镇化的质量也在提升，各地在加快建设新区、改造老区、整合镇域社区等方面成效显著。陕北陕南的扶贫移民和避灾搬迁工程有序推进，与之相应的就业、医疗和社保体系也在进一步完善。 （一）城乡一体，规划引镇 学员们一致认为，城镇化是推动城乡发展一体化的重要途径。旬邑7县副县长王永刚介绍了旬邑县的经验。旬邑县在统筹城乡发展中注重发挥规划的指引作用，按照“城乡一体、协调发展”的原则和“全域旬邑”的理念，编制了旬邑县城乡一体化发展规划纲要和经济发展、交通设施、劳动就业、社会保障、生态建设、社会事业等 6 个城乡一体化发展专项规划，形成了城乡一体、
14、配套衔接的“全域旬邑”的规划体系，保证了城乡统筹发展的有序推进。旬邑县围绕构建以“县城乡镇驻地中心村”为主体的新型城镇化发展格局，形成全覆盖的现代化、网络型城镇村体系，促使小村向中心村集中、中心村向社区转化、社区向城镇发展。旬邑重视中心镇的规划和发展，调整城镇建设规划，按照地域相近、规模适度、有利于整合利用现有公共资源的原则，将原有的 17 个乡镇合并为 11 个镇、3 个社区。开展了“政府主导、多方参与、科学定位、贴近基层、服务农民”的农村社区化服务与建设。旬邑城乡一体化的经验受到省委省政府的高度肯定。 （二）因地制宜，特色兴镇 陕西省区域间经济社会发展的资源禀赋不同、历史传统也各有千秋，各
15、县从实际出发，挖掘所在地区的发展资源，开拓各具特色的城镇化道路。凤翔县副县长戴慧萍介绍，凤翔按照“统筹规划、分步实施、试点先行、典型引路”的思路，实施紫荆山新城工业主导型、柳林镇中心城镇带动型、城关镇三产服务带动型、横水镇龙头企业带动型的“一城三镇”率先突破战略。近三年，全县农民进城落户人数达到 25800 人。宁陕县副县长孙坤分享了“皇冠模式” 。皇冠镇是一个距离县城 80 多公里的小集镇，近年来皇冠镇以立足资源招商为突破，借助企业发展乡镇，8并且围绕旅游业发展第三产业。通过产权置换，企业把居住在深山的农民引进集镇，农民人均纯收入增长 2.5 倍。几年间，镇域建设面积增长 2.5倍，集镇人口
16、增长了 4 倍多。 （三）公共服务，民生稳镇 新型城镇化扭转了过去重物不重人的思想，最终是要实现人的城镇化，提升人民群众的幸福感。陕西各县牢牢把握住这一根本目标，在进城人口的就业、教育、医疗和社保方面都做了有益探索。近年来，陕北地区经济发展较快，进入全国百强县的神木县和府谷县在民生建设方面尤为突出。府谷县副县长杨培林介绍了府谷在民生建设方面的成果。近年来府谷围绕打造“幸福府谷”的目标，已建成各类保障性住房共 26200套，可容纳 7.2 万人。在医改方面，推行“双补双管四结合”的模式，不仅建成了覆盖全县城乡居民的基本医疗保障制度，还启动了对困难患者的二次救助工作，解决了城乡居民看病困难的问题。
17、宁陕县副县长孙坤介绍，2012 年宁陕县全县实现 15 年免费教育，这对于地处秦巴山区、县财政收入只有 5300 万的县城是大胆的举措，也是向新型城镇化迈进的关键一步。 （四）招商引资，产业强镇 学员们一致认为，产业兴镇、产业强镇，镇域发展最终如何，关键之一在于产业的支撑。榆林市榆阳区副区长薛建文提到：“产业兴、镇域强。必须走新型工业化道路，提升以二、三产业为主的结构层次，壮大城镇产业实力，实现经济增长、就业增加与城镇增容的良性互动、持续发展。 ”榆阳区通过大力发展乡镇企业，树立用工业化理念经营小城镇的理念，以产业聚集带动城镇发展壮大，以市场经济促进小城镇健康发9展。在榆阳区南部建成以镇川、鱼
18、河为中心的商贸物流型城镇；北部建成以牛家梁、金鸡滩为中心的能源化工型城镇，西部建成以巴拉素、红石桥为中心的煤化学工业型城镇及以芹河、小纪汗为中心的三产服务型城镇和能源化工后勤保障基地；西北部建成以马合为中心的农畜产品加工贸易型城镇；东部建成以麻黄梁为中心的农畜产品和载能工业区保障供应型城镇。 四、陕西城镇化发展与新型城镇化中存在的主要问题 根据国际经验，当一个国家或地区城镇化率处于 30%-70%之间时，城镇化速度相对比较快。据此可以判断未来相当一段时间内我国城镇化率还将快速提高。如何才能更好地确保我国城镇化的质量？这就需要对城镇化中暴露出来的问题，敢于面对，深入研究，注重顶层设计，激励创新，
19、大胆实践，不断总结，及时纠偏，走一条更符合全国人民期待的新型城镇化道路。张光进指出：在充分肯定快速城镇化成效的同时，也必须清醒地认识到我国城镇化出现的问题，如：每年转移的大量农村劳动力，仍然游离于农村和城镇；很多城镇建设比较粗放，占用土地过多，集约化程度不高；形成的城镇化体系极不合理，大型城市和一线城市的“城市病”越来越突出，一些中小城市和小城镇经济发展乏力；部分城镇过分注重经营城市，公共服务意识比较淡薄，城镇功能十分不健全等。学员们根据所在县市区的实际，各抒己见，共性问题主要体现在以下几个方面。 （一）新型城镇规划体系尚不健全 大部分学员反映，城镇化的总体规划和各项专项规划不完善，规划10审
20、批、许可随意性大，规划审批后期管理不到位，行政执法力度不够，乱建乱占滥开发的情况时有发生，影响城镇整体建设水平及规划落实。同时，随着经济社会的迅猛发展和城乡一体化建设的新要求，如何解决规划的过渡和衔接也是普遍存在的问题。安康市汉阴县副县长王昭指出，目前，不少地方对推进城镇化所涉及的大中小城市和小城镇协调发展、城镇化布局、节约集约型城镇建设、农民工“半城镇化”等问题，缺乏顶层设计和总体规划。这些都是导致一些地方在推进城镇化过程中出现问题的原因。紫阳县副县长任红艳认为，在城镇的发展规划中，通常由市级规划院来实施，但是由于规划院本身的规模有限，加上各地城镇化浪潮蜂拥而至，导致规划院产出远远跟不上规划
21、的需求，造成规划项目雷同以及规划与当地情况不符的现象。一些地方甚至由镇长书记自己规划，城镇规划严重缺乏科学性。蒲城县副县长赵晓军表示，部分地区还存在不按照规划，盲目开发建设的现象。目前，部分地区虽然有推进城镇化的专门的规划，但是在执行过程中，往往与规划相去甚远，随意改变规划；另一些地方，则由于领导换届，导致规划的实施缺乏连续性，不仅造成城镇建设资源的极大浪费，而且严重影响城镇化进程。 （二）城镇缺乏强有力的产业支撑 目前，相当数量的城镇缺乏强有力的产业支撑。受县域经济发展所限，城镇功能分区不明显，产业发展较慢，作为城镇化主要动力来源的非农产业特别是工业基础薄弱。商州区副区长明道煜认为，部分地区城镇化规模不断扩张，城市的道路、楼宇等基础设施已经完善，但现有城镇中实力雄厚且辐射带动力强的骨干企业少，中小企业发展落后，具有
