1、1刑事被害人救助制度的现状及立法改进摘 要建立刑事被害人救助制度是保障被害人人权的重要举措，也是维护法律权威与司法公信力的迫切要求。目前，全国已有多个省份开展了刑事被害人救助的试点工作，一些省份的地、市已制定专门的救助实施办法，救助工作取得了初步的社会效果。然而，现行刑事被害人救助制度正面临着统一立法缺位、救助力量与形式单一、救助范围偏窄、救助机构与操作规范各行其是、资金保障缺失等问题。解决这些问题，应当从完善立法着手，明确刑事被害人救助法律地位、原则要求和操作规范，通过科学设计救助条件，丰富并完善救助方式，构建国家财政与社会支持相结合的资金保障机制，为刑事被害人救助活动的健康发展提供坚实的制
2、度保障。 关键词刑事被害人；救助制度；立法现状 刑事被害人救助制度的设立，反映了国家在预防和惩治犯罪、保护公民人身和财产上的责任与义务，在刑事案件不能告破，或者赔偿无法到位的情况下，国家应当依据法律对因犯罪行为而遭受损失的被害人及其近亲属给予经济补偿。建立刑事被害人救助制度有助于全面地保护被害人的合法权益，消除被害人对犯罪人的仇恨及对社会的不满心理，抚慰被害人及其家属受到的精神损伤，尽可能恢复被破坏的社会秩序。可以说，这一制度的构建是现代法治文明和司法公平正义实现的重要标志，对于加强社会转型期公民人权的保障、构建社会主义和谐社会具有重要2的意义。 一、我国刑事被害人救助制度的发展演进 我国刑事
3、被害人救助制度的建立，遵循中央指导、地方试点的方针，在地方探索、试验的基础上，逐步总结制度建设经验，并适时转化为有法律约束力的规范性文件。2004 年，山东淄博市率先出台并实施了关于建立刑事被害人经济困难救助制度的实施意见 ，同年，山东青岛市施行刑事案件受害人生活困难救济金管理办法 ，到 2006 年，刑事被害人救助试点工作正式在全国开展。 在刑事被害人救助制度的本土探索阶段，人民检察院与人民法院分别在刑事起诉、刑事审判以及案件执行的过程中，积极尝试建立特困当事人案件的救助办法，采取经济救济、解决生活困难，帮助获取社会化救济、提供执行救助等方式，对生活困难的被害人实施救助。2007 年 1月，
4、在全国高级法院院长会议上，最高人民法院提出了“研究建立刑事被害人国家救助制度”的重大论题。2007 年 1 月，最高人民检察院在2007 年刑事申诉检察工作要点中要求， “有条件的地方可以试点建立刑事被害人补偿机制” 。 经过多个地方的试点与摸索，刑事被害人救助的制度框架初步形成，2009 年 3 月 9 日，中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部联合印发关于开展刑事被害人救助工作的若干意见 （以下简称若干意见 ） ，标志着刑事被害人救助工作即将在全国范围内全面开展，我国刑事被害人救助工作从此步入了一个新的阶段。到 2010 年，全国已有
5、接近半数的省份专3门就刑事被害人救助工作出台了规范性文件；在一些经济欠发达的中西部地区，如江西、甘肃、宁夏、贵州，也都相继出台了地方性的救助实施办法。 刑事被害人救助的地方立法及其法治实践对保障刑事案件被害人困难群体的基本生活，维护其正当权益发挥了重要的作用。这一制度在树立司法权威，增强社会公众对国家司法制度信任的同时，也促进了社会矛盾的缓和，推动和谐社会的建设进度，也为在全国范围内建立刑事被害人国家及社会救助制度创造了条件，为相关立法奠定了坚实的实践基础。 二、刑事被害人救助制度存在的主要问题 从各试点地区有关刑事被害人救助的制度状况来看，被害人从国家获得救助已有了基本的制度保障，但是，就刑
6、事被害人救助制度运行实况而言，这一制度还不完善，整体的救助效果也不是很好。在法规层面上，关于刑事被害人救助制度的全国性的、统一的规范尚未建立，导致刑事被害人救助制度的性质和法律地位不明；现行刑事被害人权利救济大多是应急性的，具有一次性、临时性、有限性的特点，救助形式较单一， 救助具有明显的滞后性和片面性。由于救助基金缺乏保障，再加上救助实施机构不统一，救助的范围、对象、标准不明确，以及救助程序不完善，致使被害人救助制度推广受阻，运行效果不佳。 （一）刑事被害人救助制度缺乏完善系统的法律保障 刑事被害人救助制度是刑事司法体系中不可或缺的组成部分，获取国家与社会的救助也是刑事被害人的基本权利，国家
7、的刑事基础法规应4当对这一重要制度予以规范，规定并保障刑事被害人的此项权利。然而，到目前，已经试点实践多年的刑事被害人制度，在国家宪法及基本法律中依然缺乏直接明确的法律定位与规范调整，这就导致刑事被害人制度在实践中产生各行其是的状况，给刑事被害人制度的推广设置了障碍。诸如，我国刑法第 36 条规定：由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的，对犯罪分子除依法给予刑事处罚外，并应根据情况判处赔偿经济损失。该条款并没有赋予被害人及其近亲属在得不到犯罪分子赔偿或足额赔偿的情况下，有向国家或其他救助团体申请救助或补偿的权利，构成当前刑事立法中一项明显缺陷。 （二）对刑事被害人的民间与社会救助体现不足 刑事被
8、害人救助的基本涵义其实包括了国家救助与社会救助在内的多重救助渠道，仅仅从国家救助角度概括刑事被害人救助体系，显然是不全面的。当前的刑事被害人救助在制度设计上，仍然将救助主体限定于各级政府或司法机构，社会救助的力量与作用相对不受重视，这在一定程度上造成刑事被害人救助在资金筹集、工作覆盖面上的被动受限，减弱了救助的实际效果。值得借鉴的是，在国外，发达的刑事被害人社会救助体系，构成对政府救助的有力支持，英美国家出现的被害人援助组织全国同盟以及全国性的刑事被害人支援机构， 提供了聆听被害人倾诉、提供心理咨询、提供保护意见、代为申请国家补偿等社会援助，有效地促进了刑事被害人救助的完善。 （三）救助形式单
9、一及救助金额偏低等凸显救助力度有限 各地执行的救助形式大多限于一次性的经济救助，心理辅导、法律援助等5多元化的救助形式有待进一步推行。而刑事被害人救助实施中的救助金额偏低，不足以完全弥补被害人因犯罪行为侵害所遭受的损失与困难，特别是相对于被害人被致伤、致残后的紧急医疗费用或者巨额医疗费用，救助金往往只能起到轻微的抚慰作用。此外，很多地方针对刑事被害人救助的条件，设置了各种各样的限制，有的地方要求刑事被害人须因刑事犯罪行为死亡或严重伤残，并未严重伤残或死亡、但生活陷入困境的被害人则无法获得救助；有的地方限定损害必须是身体伤害，物质损失不在救助之列；还有些地方对申请资格给予了户籍的限制，以具有本地
10、户籍为申请的必备条件。救助条件的种种限制并没有产生节约资金的效果，相反，很多地方常常出现众多的刑事被害人被排除在救助的范围之外，而救助款却发放不出去的尴尬局面，这就使得被害人救助制度的实际运作效果被大大削减，救助活动难免流于形式。 （四）救助实施机构不统一、操作不规范等问题较为突出 由于至今缺少一部统一的法律法规对救助主体进行规范，刑事被害人救助实施机构在各地的设置不尽一致，相关地区的救助机构主要包括公、检、法三机关以及政府部门或党委政法委，救助对象多集中于审判环节或检察环节，公安机关刑事侦查阶段的救助则基本没有。刑事被害人救助实施机构的不统一，反映了各地刑事被害人救助制度分割破碎的状态，救助
11、活动被人为局限于某一诉讼阶段，导致对刑事被害人的救助呈现出明显的片面性与残缺性，与此同时，各具差异的救助机构及其实施体系，增加了不同地域开展制度对接的困难，提高了在全国范围内实施制度整合的成本。 6与救助主体的分散多样相一致的是，刑事被害人救助操作规范因地域的不同而表现各异，虽然各地刑事被害人制度大多规定了救助资金的申请、审查、发放流程，有的地方还设置了举行听证会的环节，但是，各地刑事被害人救助制度普遍缺乏对当事人及公众知情权、参与权及救济权的规定，救助资金管理和发放的公开性与透明度不够，相关的资格审查、资金运作缺乏严密有效的监督。这些缺陷增加了暗箱操作、不规范运行的风险，给当事人申请困难救助
12、制造了不便，进而阻碍了刑事被害人救助制度的推行。 （五）资金保障机制缺失严重制约这一制度的进一步发展 物质与资金保障是刑事被害人救助制度施行的前提条件，救助资金的不到位是影响救助效果的关键因素。目前，全国各地先行试点刑事被害人救助的资金来源主要依赖财政支持，社会募捐所占比例较小，在实践中，配置到刑事被害人救助上的财政拨款相当有限，无法满足救助需求。各级地方政府还没有将刑事被害人的救助款项列入专项财政预算，对被害人的救助依然处于争取临时性资金支持的状态，由于公共财政长效保障机制与社会资助机制的滞后，许多地方的救助资金只能依靠司法部门领导与政府以及财政部门负责人协调解决，救助往往难以为继，少数财政
13、较为困难的地方仅仅停留在个案救助的表面上。 三、刑事被害人救助制度的改进与革新 （一）在立法上对刑事被害人救助的理念、原则、制度途径作出规定 人权保障立法对被告人权利的保护已经建立并不断臻于完善，刑事7被害人人权保障的地位和意义日渐凸显，从人权保障的顶层法则来看，联合国有关人权保障的宣言以及我国宪法为构建我国刑事被害人救助制度提供法律依据。1985 年 11 月 29 日联合国大会正式通过了为犯罪和滥用权力行为受害者取得合法补偿的基本原则宣言第 11 条中规定：当无法从罪犯或其他来源得到充分的补偿时，会员国应设法向下列人等提供金钱上的补偿： 1.遭受严重罪行造成了重大身体伤害而死亡或身心健康损
14、害的受害者；2.家庭成员，特别是由于这种伤害而死亡或身心残疾的受害人的受养人。我国现行宪法第 33 条规定：“国家尊重和保障人权。 ”第 45 条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。 ”国外不少国家制定专门的刑事被害人保护法，诸如，新西兰的刑事被害人补偿法 ，日本的犯罪被害人等给付金支付法 ，荷兰的暴力犯罪补偿基金会临时设置法 ，在刑事诉讼程序上确立刑事被害人的法律地位，明确刑事被害人诉讼程序上的参与权、受协助权、信息取得权、隐私权等，详细规定了国家救助制度的对象、方式、资金来源和补偿程序。 我国也应当适时加强对被害人权益的多层次保
15、护，促进被告人与被害人权利保护的平衡发展。新的立法应当突破刑法和刑事诉讼法中由被害人提起附带民事诉讼获取赔偿的旧有模式，在立法原则上确立犯罪受害人有从国家和社会获取补偿的权利，通过在刑事诉讼法增设一般性规定与制定专门刑事被害人补偿单行法相结合的方式，分别在实体法和程序法两部分，明确刑事被害人补偿的对象、范围、条件等问题，规定行使补偿的提起和受理、决定的作出、期间等程序性内容。 8（二）构建国家与社会多方参与、协同发展的被害人救助合作机制 我国的刑事被害人救助要求形成国家、社会多领域的良性互动关系，实现由国家单方面救助向国家与社会协同救助的转变，有效地增进救助资源的公平分配。刑事被害人救助尤其要
16、改变过分依赖体制内党政权力与组织机构的传统模式，在法律规则层面构建一个由政府条线部门、社会组织、单位、社区等组成的平等合意、互信互利的权利义务网络，修正和创新对被害人救助的引导机制、资源配置机制、工作绩效考核机制，开发包括社区居民和民间组织在内的，具有战略意义的救助合作主体，建立一个旨在整合社会资源、以公私伙伴为模式的刑事被害人救助战略联盟。 刑事被害人救助的法律体系积极提倡并建立被害人社会救助体系，鼓励多元化社会力量的共同参与、协调合作，创建职能明确、有序共管、互动共赢的社会救助机制，通过实现工作方法的社会化，工作资金的社会化，以及工作资源的社会化，将原本由政府承担的行政管理责任转移给公民社
17、会以及涉及集体行为的各类社会组织，推动以国家主导型模式与社会援助型模式为主的刑事被害人救助体系的完善与发展。为此，要进一步探讨社会组织及社会力量参与被害人救助活动的方式，重视社会团体、公益组织和志愿者在被害人救助工作中的作用，发挥妇联、共青团、工会、残联、社区在救助中的功能，允许慈善机构及个人设立专门的被害人补偿基金，发动社会志愿人员成立被害人救助热线或专门的被害人援助机构，做好被害人的心理辅导及家庭的善后工作。 （三）完成对救助条件、金额、方式等基础事项的科学设计 9确定刑事救助的对象，应当立足于以人为本、帮扶弱势、保障权利的理念，贯彻平等保护与公平救助的原则，努力拓宽救助范围，扩大救助群体
18、。我国当前的刑事被害人救助仍然停留在个案救济的层次，缺乏对刑事被害人普遍一体的救助。各地对救助对象予以严格限制的出发点主要是担心财政无法负担，然而，仅仅从经济角度对刑事被害人救助设置门槛，表明制度设计者带有很大的主观臆测的成分，其理论根据与实践依据都是不充分的。国外一些国家确立了普遍救助的制度，并没有出现财政枯竭的状况，诸如加拿大犯罪被害人补偿法规定，凡是刑法上有规定为犯罪的被害人受到侵害无法从被告人那里得到赔偿的，都可以向国家申请补偿。因此，从维护公平的角度出发，应当取消各地救助的户籍限制，废除将救助对象局限于某几种严重犯罪的受害人，或者局限于人身伤害受害人的做法，按照刑事损害发生地实施救助
19、的原则，对因触犯刑法的行为，而遭受身心伤害以及财产损失，引起家庭经济困难、生活无着落或者无力承担基本医疗费用的被害人，都纳入到刑事被害人国家救助及社会救助体系中。而申请救助补偿的主体将不仅限于被害人本人，其配偶、子女、父母，兄弟姐妹，以及（外）祖父母、孙子女，均有权以此申领国家救助金。 对刑事被害人的救助，并不以等待判决作出、执行未果为前提，按照为犯罪和滥用权力行为受害者取得合法补偿的基本原则宣言第 2条的规定，受害人取得合法补偿，不以加害于他的犯罪者被指认、逮捕、起诉或定罪为条件。以损害状态出现为条件，有助于刑事救助的及时、迅速进行，防止救助的不当无故拖延，促进被害人受救助权顺利地实现。10
20、此外，应当将刑事被害人的涵义扩展至因刑事案件陷入抚养困难的嫌疑人父母、配偶和生活、学习困难的子女，他们同样是刑事犯罪的受害者，不对他们经济上的窘境进行救助，则刑事被害人救助体系是不完整的。刑事被害人救助的额度，应当随经济水平的发展以及物价因素的上涨，而予以相应的提高。救助的标准以当地上年度职工月平均工资为基准，综合考虑刑事被害人的实际损失、过错程度、家庭经济状况、维持当地最低生活水平标准等因素，按照救助等级的区分，确定救助金的数额。 （四）构建包括设立专门救助基金在内的多元化资金募集机制 刑事被害人救助是国家的责任，应当通过立法形式明确政府及其工作部门肩负的行动支持、资金扶持、协作配合的职责，
21、使之成为公共服务体系与社会保障机制的组成部分。救助资金来源分别包括财政拨款、没收违法所得、社会捐助等渠道，鉴于国家及财政已经拥有雄厚的实力，并保持较快增长态势，应当进一步扩大财政拨款额度，将每年财政预算中的一定比例用以建立并启动刑事被害人救助基金，救助因犯罪遭受损害的刑事被害人。国家对犯罪所判处的罚金和变卖罚没物品所得的钱款以及监狱罪犯的劳动收入中按一定的比例进行提留，注入专门基金，以减轻国家财政负担。同时，在法律上应当赋予国家对犯罪行为人或其他依法应负赔偿责任的人进行追偿的权利，国家因基于社会安全、迅速救济被害人的考虑而先行支付救助金后，当然取得对应负责赔偿的人的追偿权。此项追偿权由检察机关代表国家行使，追偿所得资金划入刑事被害人救助专项基金。 来源于财政拨款的救助资金，应当纳入中央及地方财政预算，救助
