1、1由“经济建设型”向“公共服务型”政府模式的转型摘 要：地方政府间招商引资竞争是经济建设型政府模式下的典型现象，但近年来我国的恶性招商引资竞争对基本公共服务支出产生“挤出效应” ，导致居民整体福利水平下降，因此有必要对招商引资竞争行为进行有效引导和规范，并逐步向公共服务型政府模式转型。通过 19992009 年间中国 29 个省份面板数据的回归分析，对财政分权体制下地方政府间招商引资竞争的效应进行实证检验，进而提出针对当前我国政府模式转型的相关对策建议。 关键词：经济建设型政府；公共服务型政府；政府模式；招商引资竞争 作者简介：张恒龙，男，经济学博士，上海大学经济学院副教授，从事公共经济与组织
2、管理研究；秦鹏亮，男，中信银行上海分行助理研究员，从事产业经济研究。 中图分类号：F123.16 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2013）04-0060-08 引 言 在中国改革开放 30 多年中，外商直接投资推动了国民经济的长期高速增长，有效缓解了经济起飞阶段资金不足的矛盾，为扩大出口，提高就业水平，增加人民收入发挥了重要作用。为此，中央政府先后出台一系列优惠政策以吸引外商对华投资，各地方政府为促进本地区经济发展2也展开了大规模的招商引资竞争，一种经济建设型政府模式逐步形成。在这样的政府管理模式下，政府职能的重心是发展经济，通过建立和改善地方基础设施和投资环境，达到追求经济效
3、益的政策目标。然而，应当看到，经济建设型政府管理模式也带来了诸多负面影响，比如社会事业发展长期滞后于经济发展，使得居民的整体福利水平并未得到有效提高。就招商引资而言，随着中国经济逐步走向工业化进程的中后期阶段，经济社会结构面临着战略转型，从吸引外资的规模、产业内容以及优惠政策安排上，都将发生实质性变化，以牺牲地区资源及经济福利来换取经济增长的低水平的招商引资模式，显然已经不能适应经济发展的新形势，这就要求政府在经济和社会事务管理中所扮演的角色发生转变，强化政府社会管理和公共服务职能，实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变，正成为政府职能改革的重要方向。因此，本文在对地方政府间招商引资竞争进
4、行文献综述的基础上，通过分析地方政府之间招商引资竞争的现状，采用各省份统计数据，利用面板回归模型对地方政府间招商引资的竞争行为进行实证检验，并提出我国政府模式转型的相关政策建议。 一、文献综述 国内外学术界对地方政府间招商引资竞争的研究主要集中在其对社会整体福利的影响上，其中国外学者的研究成果较为丰硕。如Tiebout（1956）在若干假设的基础上，首次提出均衡情形下的地方财政竞争会达到社会整体福利最大化1；West 和 Wong（1995）对发展中国家的实证研究结果表明，地方财政竞争会导致配置在卫生和教育的公共3支出减少，特别是贫困地区居民的福利状况明显恶化2；Oates 和Schwab（1
5、998）扩展了 Cumberland（1979）提出的地方环境质量标准竞争模型，同时考虑地区间税收竞争和环境标准竞争，结果发现地区竞争并不一定会导致环境恶化和公共服务的次优供给3；Barros（2000）的研究结果表明，地方政府间的招商引资竞争可能会改善 FDI 的配置效率，而且这种效率提高所带来的收益可能会超过补贴所造成的损失，从而补贴战会使社会总福利得到提高4；Wei（2000）构建了一个简单的二期（Two-Period）模型分析外资流入各国（地区）的构成变化同各国（地区）政府间吸引 FDI 竞争之间的关系，指出金融和财政激励只是一般的激励措施，在 FDI 的竞争中不是特别有效，而且还会造
6、成诸如市场扭曲等问题，所以通过财政和金融激励措施来竞争 FDI 是不能持久的5；Ljungwall 和 Linde-Rahr（2005）以 19871998 年中国分省面板数据为样本的研究结果显示，经济落后的地区更倾向于以牺牲环境为代价来吸引更多的 FDI，因为发达地区对外资的依赖程度相较欠发达地区而言要小。6 国内学者对地方政府间招商引资竞争的研究主要是在西方财政竞争理论的基础上，结合我国实际情况所做的分析，但此类文献并不多。典型文献如周业安（2003）指出，由于存在垂直化行政管理框架和资源流动性的限制，地方政府之间围绕经济资源而展开的竞争并不必然带来经济的良性增长7；乔宝云等（2005）以
7、小学义务教育为切入点，重新验证了地区间财政竞争对社会福利的影响结果和机制，他指出在财政资源有限的约束条件下，地方政府间的招商引资竞争造成对教育经费的挤占48；张恒龙等（2006）的计量结果也表明，实行分税制以来，我国地方政府间的招商引资竞争导致地方公共支出结构扭曲，居民整体福利水平下降。9而杨瑞龙（2002）10、张五常（2008）11等人却认为，这种招商引资竞争与市场经济条件下企业间竞争的原理相似，因此能够促进社会的整体福利水平。 通过以上文献回顾我们发现，国内外学者对地方政府间招商引资竞争的效应所进行的研究并未形成统一结论，这主要是由我国与西方联邦制国家的国情及社会制度的差异所造成的。根据
8、财政联邦主义的传统观点，地方政府间的财政竞争有助于提高政府公共支出效率，从而提高居民福利水平，但我国中央集权制的政体、以 GDP 为指标的官员政绩考核机制以及人口流动受到严格限制的现实国情，使得西方财政联邦主义理论在我国的适用性大打折扣。因此，地方政府间围绕招商引资而展开的财政竞争究竟效果如何，取决于具体国家的具体制度环境，难以统一而论。 二、我国地方政府间招商引资竞争的现状 长期以来，资本都是影响中国经济发展的最主要因素，外资的流入不仅会为我国带来投资设厂等实体经济现象，促进经济增长，解决社会就业问题，也会为我国带来先进的技术、管理理念、工艺流程等无形资产，进而也会对经济增长产生巨大的推动作
9、用。基于此，在改革开放以来的经济建设型政府模式下，国家陆续出台了一系列优惠政策以吸引FDI，并逐步下放权力，鼓励地方政府结合当地实际情况来吸引 FDI。尤其是在实行财政分权后，地方财政利益日益凸显，利益主体地位不断增5强，在经济利益最大化的驱动和以 GDP 指标作为官员政绩考核机制的背景下，各地方政府竞相采取一系列财政激励手段来展开对 FDI 的激烈争夺，地方政府间的招商引资竞争于是应运而生。 在招商引资竞争的初期，国际资本的流入确实带来了当地经济的增长和居民福利的改善，且这种竞争机制的引入也的确提高了地方政府吸引外资的效率。然而，近年来我国地方政府间对 FDI 的争夺却几乎进入白热化状态，一
10、些地方政府为吸引 FDI 落户本辖区甚至采取不计后果的财政竞争手段。这些竞争手段通常可分为两类：一类是以税收优惠、土地价格优惠为主的财政收入竞争；另一类则是以改善政府公共支出结构从而创造良好的投资环境为主的财政支出竞争。其中，在招商引资竞争的初期，地方政府最常使用的优惠政策是税收优惠，这主要通过减免企业所得税进行，但在具体优惠政策的制定上则是花样百出：一些地方政府先是按照国家规定对外资企业实施“两免三减半” （即新建外资企业两年内免税，后三年半税）的税收优惠，之后便突破这一最低优惠政策底线，开始实行“五免五减半”的税收优惠，有的甚至给出了“十免十减半”的税收优惠12；还有一些地方政府先是对外资
11、企业征收相应规定的企业所得税，再根据原先的协议，以财政奖励或补贴的名义返还给相应企业；甚至还有些地方政府将高新技术企业、新办第三产业企业、劳动就业服务企业、社会福利企业等招牌盲目扣在一些普通外资企业头上，使之能够享受国家规定的企业所得税优惠政策，等等。配合地方政府税收优惠的是各种名目的土地价格优惠。虽然国家已明令禁止非法压低地价招商，但一些地方政府为吸引投资，不惜以低于成本的价格甚至无偿出让工业用地，这种做6法实际上扭曲了土地的应有价值，使土地整体性“贬值” ，既造成国有资产流失，也损失了地方财政收入，使所在辖区内居民的利益受到损害。随着税收优惠和土地价格优惠手段的普及，以及 FDI 对投资环
12、境要求的提高，近年来我国地方政府间的招商引资竞争已越来越偏向于通过改善政府公共支出结构来吸引外资。 如此种种的恶性招商引资竞争带来了一系列严重后果，如生态环境恶化、基础设施重复建设、地区市场人为分割、权力寻租盛行、社会公共服务缺失等。其中，社会公共服务缺失已成为构建和谐社会的重要障碍。这种招商引资竞争会导致社会公共服务缺失，主要产生两个方面的“挤出效应”：一是直接效应，招商引资竞争会激励各地方政府将有限的财政资源优先投入能够改善投资环境的生产性基础设施中，如道路、桥梁、电力、港口、机场等，而挤占了对教育、医疗卫生、社会保障等基本公共事业的投入；二是间接效应，各种优惠政策的实施也可能导致地方政府
13、尤其是中西部地方政府的财政收入缩水，从而间接压缩地方政府对基本公共事业的财政投入。虽然这些具有生产性质的公共产品同样能够改善居民生活环境，提高居民福利水平，但教育、医疗卫生、社会保障等公共服务仍然是与居民最密切相关的事业，它们的投入被挤占，将直接导致居民福利受损，因此居民的整体福利水平可能会下降。为检验我们的判断，有必要对我国地方政府间招商引资竞争的效应进行实证分析。 三、我国地方政府间招商引资竞争的经验分析 （一）模型建立、数据选取及变量解释 7本部分内容将使用 19992009 年我国 29 个省份（不包括西藏自治区，重庆市数据并入四川省）的面板数据来分析我国地方政府间招商引资竞争的效应。
14、数据主要来源于中国统计年鉴 （20002010 年）及相关年份的中国财政年鉴 、 中国对外经济统计年鉴 、 新中国五十年统计资料汇编 。在中国统计年鉴数据与各专业统计年鉴不一致的情况下，以上述专业统计年鉴为准。由于中国统计年鉴在 2003 年后的FDI 数据并无分地区的汇总统计，所以此处的计量数据采用“全社会固定资产吸引外商投资”这一指标来考察各地区的引资规模。另外，本文采用的是 FDI 实际使用金额而非合同利用金额，因为它反映了投入到各省的实际 FDI。本文所构建的计量模型如下： （1） 其中，下标 i 和 t 分别代表第 i 个省份和第 t 年。FDI 作为被解释变量，表示当年流入各省固定
15、投资中实际使用的外资数量。解释变量PGDPt-1 表示人均国内生产总值，采用滞后一期反映该省前一年的经济发展水平；TAX 表示地区财政收入占 GDP 的比重；WAGE 表示职工平均工资水平，反映劳动力成本及其素质的高低；OPEN 表示当年该地区外商直接投资企业货物的贸易进出口总额，反映该地区的对外开放程度；C 表示基础设施建设水平指数，反映当地基建的规模水平和质量；L 表示公共服务建设水平指数，反映当地公共服务的政府投入规模和质量；H 表示卫生服务水平指数，反映当地卫生服务的政府投入规模和质量；E 表示教育服务水平指数，反映当地基础教育服务的政府投入规模和质量。 （二）计量结果及分析 8对于面
16、板数据的回归分析，此处采用个体固定效应模型。为消除截面异方差的影响，对方程（1）进行广义最小二乘估计，估计出 FDI 和各影响因素的参数。根据计量结果，该模型对大部分地区的解释力都较强，且对东部、西部和中部地区的解释效果依次递减。1 下面我们对统计结果的经济学含义进行分析： 1. 人均国内生产总值的影响：回归后的各省市人均 GDP 对 FDI 的分布具有显著正向影响，表明地区市场规模和经济发达程度是决定 FDI 流入的重要变量。其中，弹性最大的是西部地区，说明西部地区的经济发展程度已成为吸引外资的一个硬性条件。要想吸引更多的外资流入，西部地区必须进一步加强自身经济实力。 2. 税收竞争的影响：
17、回归结果表明，税收竞争对全国范围内 FDI 流入的影响呈负向，这主要是因为西部地区的税收优惠政策对外资有着较强吸引力，而在中东部地区的影响并不显著。由于西部地区的招商引资较中东部地区起步晚，投资环境也不如东部地区，相关的政策体制仍处于不成熟阶段，所以对外资的吸引还是主要依靠税收减免等优惠政策，给予外商的税收优惠幅度往往超过发达地区。相对而言，东部地区的引资工作已经较为完善，早已脱离了早期单一的税收竞争手段，在当下转而采取一系列政策组合来避免引资过程中税基的大量流失，且对资本的质量也有所要求，更青睐于优质、技术含量高的资本流入。中部地区的税收与资本流入也呈负相关关系，但税收优惠对吸引 FDI 的
18、效果并不明显。 3. 劳动力成本的影响：一般分析都认为中国吸引 FDI 的一个重要原因是拥有大量廉价而素质相对较高的劳动力供给，但回归结果却9显示，劳动力成本的高低与资本流入量之间全部呈正向关系，这与一般的理论分析相悖。我们认为可能有三方面的原因：首先，工资水平的高低已不再单纯反映劳动力成本的高低，也包含了人均受教育程度等衡量人力资本和其他一些涉及劳动力质量的因素，而高质量的劳动力是吸引FDI 落户的重要因素，所以高素质的劳动力对外资的吸引抵消并超过了廉价劳动者对其的吸引，使得人均工资水平和外资的流入呈正向关系；其次，中国长期以来的廉价劳动力市场和“议价权”的被剥夺造成了劳动报酬占 GDP 的
19、比重持续下降，由于工资支出占总成本的比重太低，远远没有税收优惠和土地价格优惠等相关财政竞争手段来得有吸引力，导致企业在选择资本流向时很少会考虑劳动力成本的影响；最后，这或许还意味着我国廉价劳动力对 FDI 的吸引力正在逐步丧失，近年来相当数量的外资企业撤离我国并投向印度、印度尼西亚等发展中国家就是一个很好的例证。 4. 地区开放程度的影响：各地区开放程度与吸引 FDI 全部呈正向关系。东部地区一直属于外向型经济，随着与国际市场交流融合的进一步加深以及经济开放所带来的国际竞争压力增大，其对 FDI 的吸引力开始削弱；相反，中西部地区近年来开始加快步伐紧跟东部地区，对外开放程度不断提高，FDI 的
20、流入量也在不断增加。因此，总的来说，FDI 对投资地点的选择很看重当地的对外开放水平，加快对外开放将有助于吸引FDI。 5. 基础设施建设投入的影响：回归结果表明全国范围内的基础设施水平 C 对吸引 FDI 具有积极影响，但令人意外的是，西部地区基础设施10建设对 FDI 的净流入影响是负向的。由于本文考察基础设施所采用的是交通建设指标，因此我们认为造成这种结果的主要原因可能是：某地区对 FDI 的吸引力取决于交通条件改善所节约的运输成本在地区内部与地区间的分布状况，而并非单纯取决于交通基础设施建设的投入；另外，基础设施建设往往需要一定的时间周期才能发挥出其对资本吸引的效应，因此短期效果并不显
21、著。 6. 公共服务和卫生支出水平的影响：回归结果显示，政府招商引资的背后是以公共服务水平下降和卫生支出规模压缩为代价的。这两个变量都与资本流入量呈负相关，特别是卫生支出的效应更为明显。从国际比较来看，2007 年我国医疗支出占 GDP 的比重仅为 4.3%，低于 9.7%的世界平均水平，甚至低于 5.1%的低收入国家水平。1 从国内地域角度看，中西部的情况较东部而言更为严重，因为中西部相对东部来说经济较为落后，地方税基较少，所以税收优惠对财政支出的影响更为明显：一方面，为吸引 FDI，地方政府把有限的财政资源用在有利于改善投资环境的基础设施建设中，挤占了公共服务和卫生支出；另一方面，减税政策严重侵蚀了政府的税基，使政府财政收入减少，从而间接压缩了地方对公共服务的支出。此外，由于我国不具备联邦制国家的“用脚投票”机制，财政竞争对地方政府提供公共服务的激励作用难以得到充分体现，经济落后地区的政府由于受限于财力而忽视当地居民对卫生、市政等公共服务的需求，使得贫困地区居民的福利损失比经济发达地区更大。 7. 教育支出水平的影响：除东部地区呈正相关以外，中西部和全国范围内都呈负相关，可见“科教兴国”战略在全国范围内并未达到预期
