1、1政府购买服务契约的权力运作逻辑摘要：文章以珠三角 B 市政府购买服务实践为基础，分析当前权力制约关系下的契约关系运行逻辑。首先，在契约关系缔结过程中，契约双方分为“统合主义” “互助式合作” “分利式合谋” “孵化式合作”四种类型。其次，契约双方在经济利益、价值观念、关键人物的管理风格、所在组织成熟度的不同导致双方关系维系表现不同。契约双方关系并不完全是纸面上的合同关系，还表现为事实上的支配与被支配的关系，体现了强烈的“街道统合主义”权力运作特征。政府购买服务能否达到政策预期效果，其关键在于是否能够建立均衡的利益团体博弈体制。 关键词：政府购买服务； 契约关系； 统合主义 中图分类号：C 9
2、16 文献标识码：A 文章编号：1671-623X（2013）04-0034-08 一、 引言 随着社会释放出来的服务需求日趋强烈，全国各地政府开始放开社会服务市场，不少地方政府采取购买社会服务的形式来满足弱势群体对社会服务的需要。以珠三角为例，深圳、东莞、广州等地的政府购买力度引人瞩目，但也反映出当前政府购买服务存在的问题。政府购买社会服务以合同进行规范，那么，购买双方的契约关系是如何达成的？存在什么样的契约关系？影响契约关系的因素主要有哪些？这些能否确保社会服务行业的长远发展？ 2从现有文献来看，有不少学者从行政学、财政学、社会学等角度对政府购买服务进行分析。周正通过介绍英国、美国、澳大利
3、亚、新西兰等国通过合同出租、公私合作、使用者付费和补贴制度等方式改革公共服务，认为我国公共服务改革应以市场化为取向寻求公共机制与市场机制的有机结合 。1周俊认为，政府购买公共服务应建立基于责任的风险防范框架，政府和供应商应分别加强合同管理和内部控制能力，公民应充分履行参与和监督权利。2明燕飞和刘江提出，要从公共就业服务购买合同的整合、运作和分离三个阶段出发来完善政府购买公共就业服务的合同制治理。3黎熙元提出要把服务成本和管理成本均列入预算范畴，并且需要节省成本激励和公开竞投两种机制以及服务质量和组织管理两种规范作为约束手段，来保障政府购买公共服务的预算效率、产生正面的溢出效应。4李海平以深圳政
4、府购买社会服务为例，分析存在的问题，并提出建构政府购买服务的法律体系。5这些研究多集中在政府购买服务形式上的探讨，而较少关注到政府公共服务改革过程中各利益相关方之间的权力关系变化。 本文以珠三角 B 市政府购买服务实践为参照，从国家统合主义的视角出发， 透过政府购买服务合同之契约关系运行过程，来分析当前权力制约关系下的契约关系特质，以此来讨论推动双方建立适当的契约关系所需的条件及双方需要做出的努力。 需要说明的是，本研究采用案例研究法，对所收集的案例进行比较、分类、归纳。案例资料来源于本文作者所参与的社会服务项目评估资料。在 20102012 年，本文作者共参加过 5 个公开招投标的社会服务项
5、目评3标工作和 10 个以上社会服务项目评估的工作。按学术惯例，本文隐去案例的真实名称和出处。 二、研究的理论视角：统合主义 统合主义可被界定为一种利益代表体系，在此体系内，各组成份子被分别纳入单一性、强制性、非竞争性、层级指导安排与功能分化的有限部门中。这些部门为国家所认可或特许，同时也获得在其各自部门中独占代表性的保证，以交换其在领导人上的选择及需求和支持的表达上，需受国家的监督与控制。统合主义分为社会统合主义和国家统合主义。在社会统合主义中，国家机关与利益团体的关系架构，通常源于利益团体由下而上的自发性压力所追求的结果；而实施国家统合主义的政体里，两者的关系是由国家机关由上而下强加于诸利
6、益团体之上的。在国家统合主义模式下，利益团体完全是依赖于国家且为国家所渗透的。社会团体多是依照官方的政策或政党的指示，由上而下扶持或鼓励而成立的。6 很显然，当前我国内地社会服务机构的发展正处在一个变革的转折点上。也就是说，由于传统的社会团体满足社会服务需求程度非常有限，政府寄希望于新型的专业化社会服务来满足社会服务需求，特别是弱势群体的社会服务需求，并希望动员社会资源来开展服务。专业化的社会服务手段被视为更有效地缓和社会矛盾、建设和谐社会的一种手段。政府开始尝试促进社会服务机构的发展，并向社会服务市场投放资金。在这个改革过程中，各种利益团体形成、博弈过程中各自的力量并不均衡。具体来说，与社会
7、服务创新改革相关的利益团体有三大利益团体，分别4是不同层级的政府（社会服务监管方） 、不同发起背景下的社会服务机构（社会服务供给方） 、不同程度的代表服务对象的利益团体（社会服务需求方） 。现时的社会服务供给机制可以说兼有国家统合主义的强烈印迹和社会统合主义的初始萌芽。 从长远来看，社会需要有由下而上的利益团体来激发社会动力，释放社会活力；同时政府需要对社会服务有适度的监管。当前社会急剧发展，更需要代表各种利益的团体出现，并通过制度化的博弈方式达到社会治理的均衡。从政府治理的角度来看，不同利益团体也需要制度化的手段来解决利益冲突。也就是说，社会管理体制改革的一个关键是民众是否有足够的动力促使政
8、府权力受到制约，以建立均衡的利益团体博弈体制。 在此，从契约关系所处的权力关系格式分析不同利益团体力量对比的情况。在珠三角社会管理体制创新中，主要是厘定社区内不同社会组织功能，区分为政务和服务两大功能。政府直属（如街道办）或派出部门的功能定位是行政服务，社会服务组织（主要是社会团体和民办非企业注册成立的机构）的功能是社会服务。二者所处的社会政治经济地位显然有区别。中国现实的权力关系表现为政府强大的财政汲取权和行政实施权以及相对弱小的社会自治权和对政府的监管权。社会服务组织所体现出来的政府“政治力”强，而“社会力”弱。在“政治力”与“社会力”之间的博弈过程中，基层政府是否愿意放权给社会服务组织？
9、社会服务组织是否可以通过双方契约关系约束基层政府过度介入？政府体系中基层政府的上级主管部门是否有足够的信心规制“社会力” ，是否有5足够的动力改革自身？ 在现有的权力关系制约下，社会服务组织本身处于弱势的地位，要实现弱势群体利益倡导者或代言者的角色遇到很大的挑战，社会工作专业服务机构极易陷入“顺从、被动、单一”的状态，从而丧失社会工作专业之“批判、自主、多元”精神气质。7也有人认为，中国社会是人伦社会，在中国现有的社会情境中推动社会工作专业发展，一定要顾及到人伦社会的运行法则，如人情法则、信任关系之差序格局的法则，体现出来仍是人治的管理方式。但是，承认人伦社会不能等同于容忍没有权力约束的特权社
10、会，人治的权力制约关系不能作为社会服务行业腐败的托词。实际上，当前社会服务组织的角色主要被定位为社会服务提供者。如果未能按照合约为目标人群提供适当而切实的服务，那么社会服务组织极可能成为政府转移社会责任的代罪羊。强调契约双方平等地位的“契约关系”有没有可能实现？现有的制度安排能够实现不同契约方互相尊重的“契约关系”吗？ 三、契约利益相关者之互动关系分析 在现实中，不同利益团体是如何达成契约的？在执行合同过程中，遇到什么样的问题？合同终止的实际情形有哪些？为了进一步了解政府购买服务合同实施过程中，合同双方所遭遇的情境，本文结合珠三角 B市的实践，分别对合同双方达成契约的过程，以及合同执行过程进行
11、描述，并加以分析。 （一）契约达成过程中利益相关方互动关系 珠三角 B 市为了规范政府购买社会服务，在 2010 年出台了B 市财政支持社会工作发展实施办法（试行） ，规定财政支持社会工作发展的6方式有两种，分别是政府购买社会服务和政府资助社会工作发展。B 市选取 20 条试点街道开展社会工作综合服务项目。综合服务项目综合运用社会工作服务手法，对社区内各类人群开展服务。综合服务项目运作模式有两种，分别是政府通过公开招投标来购买服务和直接委托街道发起的社会服务机构提供服务。其中，有招投标资格的社会服务机构，主要指在民政部门登记注册的社会团体和民办非企业，也包括以企业或其他形式登记注册而且从事社会
12、工作服务的特殊机构。 政府购买社会服务的合同名称为社区综合服务中心资助及服务协议（试行） ，签约方有三方，分别是资助方（区或县级市政府或其工作部门、派出机关或授权机构） 、项目实施及管理方（街道办事处） ，社会服务提供方（服务项目承办机构） 。综合服务项目通常是由市、区两级财政按某个比例来共同负担资金。项目实施及管理方通常是街道办事处领导及分管民政的科室工作人员。社会服务提供方通常是中标的社区以外的社会工作服务机构或者街道扶持成立的社会服务组织。从 B 市的经验来看，三方达成契约的过程因三方不同的权力制约关系而有所不同，合同买卖双方的互动关系特质也不同。 1.街道处于完全支配地位的“街道统合主
13、义” 在试点项目开始阶段，街道采取哪一种运营模式跟街道社会工作专业服务的经验相关。那些有社会工作专业服务经验的街道往往成立民办非企业性质的社会服务机构，街道直接负责人员聘用、借调。在 B 市，有个别试点街道很早就引用香港社区服务的经验开展工作，街道聘有来自香港社会工作服务机构的督导。在政府购买社会服务的政策背景下，7该街道成立自己的社会服务机构。在这种背景下成立的社会服务机构无论在行政资源、人力资源还是财政资源上，都高度依赖街道办事处。在合同资助方、项目实施及管理方、服务提供方之间的关系中，街道办事处的作用非常重要。街道办事处既是合同资助方的直接负责人，也是实际的合同管理方和协调人，又是服务承
14、办方的培育机构。社会服务专业化发展取决于街道办事处实际负责人对专业服务的认识，显露出社区治理中强烈的个人色彩的治理传统。 不难看出，政府购买社会服务之政策设计中三方权力制衡关系在此阶段较难实现，制度运行体现为“街道统合主义” 。 “街道统合主义”既不同于国家统合主义，也不同于社会统合主义，而是由街道推动，在“上”有官方政策鼓励和“下”有民众压力的情况下，所形成的一种利益代表体系。在这种体系中，街道作为政府基层权力部门和社区利益分配直接相关者，在“上” （上级政府）和“下” （辖区居民）之间保持弹性运作。在“两头夹击”的情势中，发展“两头应对”的策略。这些都使得街道成为基层权力运作的枢纽。 2.
15、街道与社会服务机构互相试探式的“互助式合作” 根据 B 市政府购买服务流程规范 ，要求市、区政府有关部门应自发标之日起至少提前 15 天召开投标信息发布及沟通会，向有意愿应标的社会工作类社会组织发布招标信息，提供项目申请书，详细说明与项目相关的服务需求信息、背景资料信息、资源配置信息等。由于社会工作服务在我国内地是新生的事物，如果基层政府工作人员（街道工作人员）对社会服务项目开发与管理经验相对缺乏，很难在短期之内确定招标书8的各项内容。那么，街道工作人员就会直接向接触过的社会服务组织提出要求，要求其帮助制作标书。这样一来，在正式发标之前，某个社会服务组织与街道办事处已有初步的合作意向。在招投标
16、过程中，其他社会服务组织很容易成为“陪同竞标者” 。在此，本文称这种达成契约的方式为“互助式合作” 。这也提醒决策者和政策研究者，在以后的政府购买服务相关政策的修改时，需要讨论是否将社区招标相关服务单列出来，以协助街道办事处有相对独立的身份招投标。 从另一方面来说，为了获得服务合同，有的社会服务机构会想尽方法与街道建立关系，让街道了解、熟悉该社会服务机构。比如，有的社会服务机构在未正式中标之前，就已经开始做社区需求评估、开展试验性服务、与街道谈判等活动。这些前期活动产生的费用，只能由该社会服务机构自行支付。如果以后该机构未中标的话，那么，这一部分成本就必须通过该服务机构以其他方式进行填补。成本
17、透支程度越高，机构运营存在的风险也越大。 此外，就社会服务机构与街道办事处之间的接触来看，熟悉并不一定导致合作。从 B 市经验来看，有的社会服务机构起先在某社区从事专项服务，那么，在招投标时，其结果有两种，一是在招投标时街道办事处优先考虑这家机构，另一个结果是双方先前合作未达到街道办事处意愿的话，这家社会服务机构事实上很难有机会继续在此街道开展专项或综合服务。对这个意向达成的过程，街道办事处并不会做出明确说明。实际上，上级政府部门也未要求街道办事处对此做出说明。由此可见，三方契约关系达成过程中，在缺乏服务对象参与的情况下，上级政府部9门、基层政权部门、服务承办机构之间的权力关系不平衡，各自的权
18、利、义务不对称，有可能导致各方互相揣测，契约的“潜规则”成为“心照不宣”的规则，而这损害了政策最初的原则“公平、公正、公平” 。 3.街道与社会服务机构围绕经济利益的“分利式合谋” 与上述第二种情形相反的是，如果基层政府工作人员能够独立完成招标前期工作的话，那么，街道办事处是可以相对中立地组织招投标的，比如通过政府组织的供需见面会或者其他公开的渠道发布招标信息。这样一来，对不同的社会服务组织来说，竞标过程的起点一样。但是，不同的社会服务组织在与街道办事处洽谈时，双方不同的价值追求、服务能力、经济利益、政治考量等，都影响着双方的合作。 实际上，在现阶段社会服务需求方的利益团体缺乏的情况下，政府采
19、购合同很有可能造成一种后果：政府与社会服务提供方“合谋” ，即双方达成某种利益分配协议，谋取自身利益的最大化，同时牺牲了社会服务对象的利益。也就是说，社会服务提供方提供没有质素保证的服务“次品”给服务对象，而服务对象也没有足够的力量给予其压力敦促其提供高质素的服务。比如，在无明确规定街道办事处的行政管理费或协调费用比例，街道恰好对此有所考虑时，社会服务组织为了拿到服务项目，可能会采取变相、规避的方式处理。这种做法的结果是极容易诱导社会服务行业的腐败。在此，本文将这种特征的合同关系称为“分利式合谋” 。由此可见，现行的制度设计有漏洞，急需要修正。那么，社会服务供给机制再次陷入高成本低效率的状态之
20、中。这实际上违背了旨在提高社会服务成效的政策设计初衷。 104.街道与社会服务机构之间有争议的“孵化式合作” 在 B 市的实践中，有的街道同时有两家社会服务机构，分别是通过招标引进的社会服务机构和街道发起成立的社会服务机构。在街道办事处和招标引进的社会服务机构达成合作意向时，招标引进的社会服务机构通常要承担孵化、培育街道发起成立的社会服务机构的任务。在此，本文称之为“孵化式合作” 。从社会工作专业价值观来说，社会工作追求“助人自助” ，要提高服务对象自主解决问题的能力。这实际上也要求社会服务机构培养社会领袖，培育社区组织。但是，社区组织成长需要有一个成长周期。孵化出来的社会服务组织理想情况是：
21、这个社会服务组织有足够的能力为本地区居民提供优质社会服务。与此相对，短期内孵化出的社会服务组织很有可能发育不良。 从街道办事处的角度来考虑政府购买服务，通常的情境是：当街道专业服务经验和能力欠缺时，街道通常会购买社会服务机构的服务。但是当街道学习到社会服务经验，特别是专业社会工作服务机构本身也不能提供深入的治疗性或辅导性的服务时，街道尝试自己发起成立社会服务机构。街道发起的社会服务机构在最初发展时依附于街道，显然没有足够的独立性，无法与街道办事处保持平等的契约地位。这样一来，街道通过转变社会服务经营模式，从先前的向“外人”购买服务转变到直接扶持“自己”的社会服务组织提供服务，把外部的交易成本转变为相对容易控制的“内部”的交易成本。如果社会公众缺乏监督和政府财政审计力度有限的话，服务管理方对于购买服务经费分配很容易暗箱操作，其可能的直接代价是社会服务低水平的供给。那么，政府购买服务还有
