1、1政府绩效评估的推进思路摘要 进一步推进政府绩效评估，要实现参与主体多元化，引入公民参与机制，充分发挥专家、人大代表、政协委员以及相对独立的第三方专业评估机构的作用；制定科学的评估体系，即因地制宜，指标的设计要全面，注意基层政府的特点；实现不同评估方式的互补，将定性评价与定量评价相结合；加强评估结果的使用，完善反馈机制，实现科学使用；强化政府绩效评估理念，加强法治建设。 关键词 政府绩效评估，主体多元化，评估体系，评估方式，评估结果，立法水平 中图分类号D630 文献标识码A 文章编号1004-4175（2013）03-0087-04 党的十八大报告指出，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础
2、的必然要求，要创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理，为我国今后行政体制改革指明了发展方向。绩效管理是一个包括绩效计划、绩效实施、绩效评估、绩效反馈和绩效改进的系统工程。其中，绩效评估是绩效管理的核心与关键，对绩效管理的研究，主要集中在绩效评估方面。美国行政学大师尼古拉斯亨利曾说，政府绩效评估已经成为公共管理领域的巨株仙人掌：高大、坚韧、多刺以及耐渴。笔者选取了北京、吉林、辽宁、湖南、深圳、四川六个省市出台的绩效管理（或绩效评估）实施办法进行比较分析。选取标准主要考虑到2了东中西部各有代表省市，以及实施过程中影响较大、效果较好的省市。具体的实施办法包括北京市市级国家行政机关
3、绩效管理暂行办法 、吉林省政府工作部门绩效评估实施办法 、 2012 辽宁省政府对各市政府绩效管理工作实施方案 、 2012 年湖南省绩效评估实施方案 、 深圳市绩效评估与管理暂行办法 、 四川省人民政府部门绩效管理办法（试行） 。 通过对这六个省市的政府绩效评估实践进行比较分析，可以看出绩效管理办法及其实施明确了绩效评估的内容，规范了政府及公职人员的行为，也为衡量政府提供的公共产品和公共服务是否较好地满足了公众的需求提供了可测量的尺度，较大地提高了政府的工作效率和工作绩效，促使了政府更加关注公众利益需求，提供质量更高服务更好的公共产品和公共服务，这种通过对政府成果的展示赢得了公众对政府的理解
4、与支持，有助于推动公众对政府的监督，形成政府与公民、国家与社会之间的良性互动关系。在评估主体明确、评估内容丰富、评估方式多样、评估结果能够得到一定程度的使用等方面取得了一定的成效。但是，由于我国政府绩效管理还处于起步阶段，无论是在理论研究还是在实践操作上都还不成熟，还存在一些亟待解决的问题。为了解决政府绩效评估中存在的问题，进一步推动这项工作，必须从以下几方面着手： 一、实现评估参与主体多元化 绩效评估的主体，即由谁来进行政府绩效评估。通过对六个省市的比较分析可以发现，为了保持工作的连续性，各地政府确立的绩效评估主体主要有政府绩效管理联席会议（北京） 、政府绩效评估委员会（吉林、3湖南） 、政
5、府绩效办（辽宁） 、政府绩效委（四川） 、政府绩效评估与管理委员会（深圳） 。北京、吉林、湖南、深圳和四川还在办法中提出了包括人大代表、政协常委（或委员） 、专家学者、企事业单位工作人员、服务对象参与的评估。以上六省市在绩效评估主体确立上虽各有侧重，但从其具体主体来看，都非常明确，便于评估的实施。 明确的评估主体基本上打破了长时间以来的单一内部评估局面。绩效评估在我国部分地方政府早期实践中是与目标管理结合在一起的，特点是将组织目标分解并落实到各个工作岗位，目标完成情况考核也相应针对各个工作岗位进行评估 1 。这种评估方式的最大特点就是仅有政府内部单一的评估主体，开展自上而下、自下而上和上下结合
6、等类型的评估。从六省市办法来看，评估主体方面，已经打破了长时间的单一内部评估局面，人大代表、政协常委（或委员） ，甚至是专家学者、企事业单位工作人员和服务对象都被纳入了评估的主体，基本上形成了 360度的多元评估主体。但是，总的来说，多元的评估主体仍然没有跳离“体制”内，当评估结果和政府的领导或组织发生利益冲突时，仍难以摆脱从属的命运，体制外主体参与政府绩效评估的机会较少，权重较小，影响较轻， “外部评估的象征性意义大于实际意义” 2 。 政府绩效评估参与主体多元化是绩效评估完善的必由之路，要变“政府本位”价值倾向的评估为“民众本位”价值倾向的评估。一是要引入公民参与机制。公民是政府的服务对象
7、和“顾客” ，他们对政府绩效的评估最有发言权，政府绩效评估本身就蕴含着服务和顾客至上的理念，政府的作为应当以顾客为中心、以顾客的需要为导向。可以在公共服务4设计中引入“使用者介入”机制，选择那些最需要监控又最能体现对公民负责的重要项目，以保证公共服务的提供机制符合公民的偏好。二是要充分发挥专家、人大代表、政协委员以及相对独立的第三方专业评估机构的作用，他们在绩效评估方面专业性强、技术先进，能够提高政府绩效评估的科学性和有效性。 二、制定科学的评估体系 绩效评估的体系，即政府对哪些方面进行评估。北京围绕“三效一创”8 项指标（职责任务、依法行政、能力建设、服务中央在京单位、公众评价、领导评价、协
8、调配合、创新创优）开展绩效评估。吉林就部门年度工作目标和共性目标开展绩效评估。辽宁的评估内容包括战略发展、人民幸福、经济振兴、社会和谐、文化繁荣、生态文明和自身建设 7 个方面。湖南主要评估省委、省政府重点工程与重点工作、为民办实事、部门重点工程与重点工作及履行本部门职责与党风廉政、机关效能、作风建设等指标的完成情况。深圳则根据被评估单位法定职责和本市经济社会发展规划、市政府年度工作安排以及部门年度公共服务白皮书确定的事项进行评估。四川评估的一级指标是职能职责、行政效能、服务质量和自身建设。辽宁和四川的评估内容较为细化，如辽宁分为 7 个维度，14 个考评层面，42 个考评要点，117 项考评
9、指标，四川分为 4 个一级指标，12 个二级指标。以上六省市的评估内容虽然不尽相同，也并不全面，但从全国范围来讲，其内容还是比较丰富的，为提升评估成效奠定了基础。 内容丰富的评估体系基本上实现了评估内容与政府职能的吻合。行政管理学原理告诉我们，在行政管理体制中，结构、功能和运行5是有机结合的重要组成要素。在这三者之中，功能（即政府职能）是逻辑起点，决定其结构和运行方式，最终体现为绩效。政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府权力来自法定的政府职能，政府所有其他要素都是由职能派生出来的。职能定位正确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。从六省市办法来看，政
10、府绩效评估的内容均与政府职能相吻合，分别从有效解决外部（经济、政治、文化、社会、生态等）问题、完善内部（能力建设、廉政建设、机关效能、作风建设等）自身运行两大方面进行了评估，更进一步增强了评估的针对性。但细致比较后可以发现，绩效评估的主要内容大同小异，如出一辙，结合本省市的自身特点不够，且笼统的规定较多，细化的规定较少。更多地强调了经济指标，未能较好地兼顾社会发展指标，没有真正体现政府职能应向创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义转变。 政府绩效评估离不开指标体系。如果政府“想要维持对政策执行的控制，而同时又对日常责任实行监督，那么，绩效指标就成了一个基本工具” 3 （P215
11、） 。政府绩效评估指标体系是政府开展绩效评估的基础，指标体系是否科学决定了整个绩效评估工作的科学性。制定科学的绩效评估指标体系，一是要因地制宜，指标体系要根据地理位置和自然禀赋的不同，体现出适度的差异性，以保证绩效评估的合理、公正和权威。绩效评估的重点应当是所在区域经济社会发展的提升幅度及其在此基础上所消耗的资源，而不是该地区既有的经济社会发展总量。所需的数据资料既要便于获得又要利于量化，确保评估的结果能够进行6横向比较，以便了解和把握不同地区和部门的实际水平和变化趋势。二是绩效评估指标的设计要全面，要涵盖经济、政治、文化、社会和生态等五个方面，要有足够的覆盖面体现多个评估维度，增强评估的公正
12、性、系统性和科学性。三是在对基层政府绩效评估指标的设计上要注意基层政府更多的是以执行决策、提供公共产品与公共服务为主要职能，对其进行评估，应更多地体现这种服务性，引导其向服务型政府方向发展。 三、形成不同评估方式的优势互补 绩效评估的方式，即如何开展政府绩效评估。北京采取的是日常考评管理，并落实月底自查、季度抽查、半年检查和年终考评等管理制度。吉林采取跟踪评估、领导评估、社会评价等定性评估方式，并辅之以省政府绩效评估委员会绩效评估考评工作小组办公室按照规定计算分值的定量评估方式。辽宁的评估由半年考评、第三季度考评和年终考评构成。湖南主要采取会议评议、问卷调查、电话调查、网上评议等方式进行。深圳
13、的内部评估由“深圳市政府绩效电子评估与管理系统”自动处理，外部评估通过委托市统计部门进行服务对象和社会公众满意度调查得以实现。四川则从部门自我评价、政府领导评价、绩效组织评价和社会公众评价四个途径来获取评估所需数据。六省市的评估方式各不相同，但各有特点和侧重点，为本地的绩效评估实践提供了基本手段。 多样化的评估方式基本上满足了评估的需求。评估方式的不同会对评估结果产生较大影响。采用模糊测量工具的定性评估和采用精确测量工具的定量评估各有利弊，在绩效评估中不能厚此薄彼。六省市的绩效评估中既有定性评估也有定量评估，并且有的省市还创新了定性评估和7定量评估相结合的方式。如北京市将定性评估细化分成了日常
14、、月底、季度、半年和年终多个阶段进行，辽宁将定性评估细化分成了半年、第三季度和年终多个阶段进行，湖南还将这种评估搬到了网络上，实现了评估主体足不出户就能评估打分，深圳更是创新了内部的电子化自动处理与外部的满意度评估相结合。但仍可以看出，有的省市凭经验选择比较容易界定和衡量的指标，缺乏相应的数据支持和科学的分析测评，定性的多定量的少，易评的多难估的少；有的省市则过分强调定量却没有认识到绩效评估很难做到完全量化。 实现政府绩效评估不同方式的互补是政府绩效评估科学化的必然要求。受初期行政学对效率的不懈追求，定量的绩效评估方式被大量运用。运用定量评价的优势是设计简单、收集简单、计算简单、评价简单。用数
15、据说话，可以尽可能地避免人为因素。但对有些无法精确量化的内容和环节，过于定量化可能无法反映其真实状况。 4 实现政府绩效评估不同方式的互补，就是要将定性评价与定量评价相结合。一是要结合不同的评价内容选择不同的评价方式，有的评价内容只能定性评价，有的评价内容量化却更具有说明力。如人们越来越重视公平、责任、回应、心理健康、幸福感、安全感、快乐指数等因素，并把这些因素作为评估政府绩效的重要内容，对这些因素的测评可能就无法用定量的数字加以测评，而经济、效率、效益则通过定量评估更具有说服力。二是可以按照行政投入和产出是否可测量，分别采用不同的绩效评估方法。对于投入和产出都能测量的组织采用标杆管理；对于投
16、入可测量但产出不可测量的组织则以责任成本为中心，并通过预算约束实施绩效管理；对于投8入不可测量但产出可测量的组织采用目标管理，并结合法规制度是否完善来进行评估；对于投入和产出皆不可测量的组织，采取 360 度考评法，结合不同主体对组织使命完成情况的评价加权处理。 四、加强评估结果的有效使用 绩效评估结果的使用是指政府绩效评估的结果对什么产生影响。只有绩效评估的结果得到有效使用，产生效果，这项评估工作才是有意义的。北京规定绩效管理任务的完成与否同年度绩效奖金挂钩，年度考评结果作为考核领导班子职责绩效的重要依据。吉林、四川依据绩效评估结果，实行奖优罚劣（与公务员年度考核优秀比例相结合、与行政奖励相
17、结合）和行政问责。辽宁将绩效考评结果作为奖优罚劣、领导班子和领导干部考核、干部选拔任用、公务员评优评奖、行政问责和编制安排财政预算的依据，努力实现考评结果在组织、人事和财政等部门的运用。深圳将绩效评估与管理结果作为领导决策、政策调校、财政预算、行政奖励和行政问责的重要依据。湖南则较为宽松，办法中只规定评估结果以省委办公厅和省政府办公厅名义发文，在省委省政府有关会议上通报。以上各省市虽然将绩效评估结果用在了不同方面，但它在一定程度上的使用为评估提供了实践依据。 评估结果一定程度的使用基本上使评估结果发挥了影响力。早期政府绩效评估结果的使用更多的是与年度绩效奖金、公务员考核优秀与否相挂钩，实行奖优
18、罚劣，虽然具有一定的效果，但结果使用显得较为单一，其对于政府战略目标的实现、政府内部的人事决策和政府管理的改进帮助效果不大。六省市的办法使政府绩效评估结果的使用多样化，评估结果不仅与年度绩效奖金、公务员考9核优秀与否挂钩，而且运用到了更多更广的领域，如与班子考核、职务任用、行政问责、编制财政预算等结合了起来，力求实现评估结果在组织、人事和财政等多部门的运用，在更大范围内发挥了评估的影响力。但总的来说，绩效评估实践呈现的是绩效评估本身就是目的的倾向，过多地注重评估打分，注重名次排序，不太注重结果使用和改进提高，绩效评估结果使用与公共支出、绩效预算仍相脱节，不能够极大地调动行政部门和行政人员的积极
19、性。 加强政府绩效评估结果的使用才能引导政府取得更好的绩效。绩效评估过程完成后，并不代表整个政府绩效评估过程的结束，绩效评估的最终目的在于绩效改进，加强绩效评估结果的使用才能使绩效评估起到应有的导向作用。加强这一环节的工作，一是要完善绩效评估的反馈机制，将绩效评估结果及时反馈给所涉及到的部门和人员，从而使他们针对绩效评估结果采取相应的改进工作，同时认真对待和及时回应各评估主体提出的问题和建议。二是要实现科学使用，避免绩效评估结果使用中的两个极端，避免评估结果束之高阁，与干部任用、奖惩相脱节，也要避免评估结果使用急功近利，不分场合地推行“一票否决” 、 “末位淘汰”等貌似激进、实则不尽科学的制度
20、。从实践及其发展趋势看，第二种倾向更值得警惕。 五、提升评估的立法水平 立法是开展政府绩效评估的重要保障， 立法是推进政府绩效评估的前提和基础，这也是英美等较早成功开展政府绩效评估国家提供给我们的重要启示。美国的政府绩效评估之所10以能够取得成功，其中一个很重要的原因是其政府绩效与结果法案确立了绩效评估的制度框架， “该法案最重要的贡献是为当代联邦绩效评估建立了永久性的法律框架，为政府部门和国会提供了连续使用的可能性” 5 。对于绩效评估，我国在法制建设方面恰恰较为滞后，尚处于探索阶段，不仅缺乏专门的法律规范，在其他法律规范中也很少涉及到这方面的内容。推进这方面的立法可以从以下两方面努力：一是
21、从立法上明确政府绩效评估的重要地位和作用，使政府绩效评估成为政府日常工作的重要环节，保证政府绩效评估的经常化、制度化和规范化；二是通过法律法规对政府绩效评估的范围、内容、形式、方法和程序等加以整体性建构，坚持实体与程序并重，从而有效避免出现随意性和运动式的绩效评估。 参考文献： 1中国行政管理学会课题组.政府部门绩效评估研究报告J.中国行政管理，2006 （5）. 2陈艳珍.当前政府绩效评估的影响因素分析J.理论探索，2010 （1）. 3 澳欧文E.休斯.公共管理导论M.北京：中国人民大学出版社，2002. 4邱群生.新时期政府绩效评估的维度转向Z.2009 政府绩效管理创新研讨会，2009. 5Bany White. Performance-Informed Managing and Budgeting for Federal Agencies An UpdateR.Council for
