1、1政策网络视阈下异地高考政策困境分析【摘要】随着我国城市化进程的加快，我国劳动人口流动性逐年增大，解决其子女就地高考的问题也日益迫切。从异地高考整体政策过程来看，解决非户籍考生就地高考并非只是政府单方面的职责，而是一个涵括中央政府、地方政府、专业学者、户籍考生、非户籍考生、媒体等利益主体的综合性政策议题，因此不能仅局限于由政府单方面采取管制政策来解决问题，否则政策制定与执行会产生应然性与实然性的落差。文章运用政策网络理论分析上述政策相关利益主体，对异地高考政策网络所面临的困境加以探讨，并提出相应对策。 【关键词】政策网络；异地高考；教育公平 【作者简介】崔华华，西北工业大学人文与经法学院教授，
2、博士生导师；黎丹，西北工业大学人文与经法学院硕士研究生。陕西西安710129 【中图分类号】G40-011.8 【文献标识码】A 【文章编号】10044434（2013）03020406 异地高考是近几年来社会关注的热点之一，其政策制定与实施的优与劣，是我国社会转型中能否打破伪城市化，实现教育公平的重要方面。政策网络作为一种新型的政策分析工具，糅合了传统公共政策“自上而下”和“自下而上”的模式，扩展了政策分析的维度，强调政策制定过程中多元利益主体之间的协调和资源互赖程度对政策结果的影响。因此，2本文立足于政策网络的视角，分析异地高考所面临的利益调整和矛盾冲突。探究归因并研究对策，以期消除政策网
3、络困境，促进异地高考政策的科学制定和顺畅执行。 一、政策网络理论概述 （一）政策网络理论定义 政策网络理论是社会组织学家在 20 世纪 70 年代将网络理论引入公共政策领域。以应对日益复杂的政策环境和多层次的相关利益主体的一种分析途径和研究方法，它是对传统的统合主义和多元主义作出的反省和修正。政策网络理论起源于美国，成长于英国，并在欧洲其他地区（主要是德国和荷兰）发展壮大。由于各国经济发展和政治体制不同，其学者对政策网络理论的定义也莫衷一是。 美国学者 J.K.Benson 基于次级政府的概念，强调利益团体、官僚机构与政府的接触，认为政策网络是复杂的组织，藉由彼此的物质资源互赖与特质而连结，行
4、政与利益团体因资源的相互依赖性而形成一体，以确保共同的政策偏好获得满足，排除其他异议团体。英国学者 M.J.Smith认为政策网络的权力是基于互赖、非零和的机制上，其可为国家提供一个化解冲突的机制，且具备可解释特定政策部门或特定政策领域中国家行动者与利益团体之间多变且不同的关系，是符合复杂实际的决策现象。欧洲其他国家学者的观点与英国学者观点差异在于前者视政策网络为一种治理结构，而后者认为政策网络为利益团体中介模型。P.Kenis 与V.Schneider 认为随着社会功能的高度分化，私人部门掌握越来越多的资源，导致其在政策过程中角色不可或缺。他们认为国家治理模式有三种，3包括官僚组织、市场治理
5、和政策网络。而政策网络是回应政府失灵与市场失灵的最有效治理手段。 （二）政策网络的分类 依据不同，政策网络的分类亦不尽相同。其中英国学者 Rhodes 认为政策网络之差异主要是基于利益形态、网络成员性质和水平的不同、网络之间互赖关系、垂直的网络内部依赖关系及资源分配等五个面向不同所致。他根据网络整合程度将政策网络视为一个谱系，关系紧密的政策社群与关系松散的议题网络分别处于谱系的两端，分为高度整合的政策社群与低度整合的议题网络两端，之间专业网络、府际网络、生产者网络依次排列。 1.政策社群：政策社群是由特定利益主体与国家机关形成的持续互动关系。具有限制性成员、高度整合、稳定性高的垂直互赖关系。
6、2.专业网络：专业网络以满足特定专业利益为诉求的群体，其间具有强烈的垂直互赖关系。 3.府际网络：代表地方政府利益的网络，成员数量、垂直关系、水平关系均受到限制，垂直间的互赖关系并没有上述二者强烈，反而水平影响力有扩张的趋势。 4.生产者网络：基于公私部门经济利益所构成的网络，以满足成员经济利益为前提，是有限的垂直互赖关系。 5.议题网络：议题网络是在政策社群、府际网络的正式结构之外，组成的一种非正式的、复杂的网络形态。其行动主体众多且利益不一，参与成员权力分配不均衡，部分参与者所占资源及利益表达渠道有限。 4二、政策网络视域下的异地高考困境分析 高等教育政策关于教育公平的价值目标主要在两个层
7、次实现：第一层次是受教育权利和机会的公平；第二层次是教育资源分配和提供教育服务的公平。异地高考正是要在这两个层面解决教育公平问题。由于我国目前流动人口数以亿计，因此，这样一个涉及人数众多、涉面甚广、影响深远的政策出台，实际上就是高等教育利益的重大调整和重新分配，其难度可想而知。 面对错综复杂的利益纠结，异地高考政策在制定和实施过程中，涉及多层次利益主体，其形成的政策网络主体包括：（1）政策社群。中央政府及其从属的教育部、发改委、公安部及财政部。政策社群从全局利益出发，基于社会公平理念，为国家长久稳定发展考虑，是异地高考政策的积极倡导者，也是政策系统中的权威主体。 （2）专业网络。专业学者、教育
8、学家，他们依据自己掌握的专业技能，结合异地高考政策制定的环境、所面临的问题等，提出专业建议，从而使政府部门的决策更具科学性、可行性。 （3）府际网络。各地方政府，在异地高考政策中担任双重角色，既是异地高考政策的制定者，也是执行者。 （4）生产者网络。主要是指流入地学校，他们作为非户籍考生就读的场所，是直接产出者。（5）议题网络。包括户籍与非户籍考生家长、高校等，他们所占有的社会资源、利益诉求都不同。运用政策网络理论对各行动主体及其之间关系结构进行分析。异地高考政策面临的困境主要有四个方面。 （一）政策社群与府际网络权责分配不当 在我国政治体制中，地方政府从属于中央政府，是政策网络理论中5的“次
9、级政府” 。伴随着我国社会的转型，中央政府逐渐向地方政府放权，但在教育问题上，中央与地方权责分配却不适当。 （1）在中央与地方政府权力分配方面：中央政府及教育部表示异地高考有准入门槛，且应从家长、学生、所在城市三个维度出发，并只对政策出台时间作了原则性限定，继而将决策权授予地方政府，要求其因地制宜，根据地方实际情况、城市产业结构和资源承载能力制定相应异地高考政策。如此做法的确更具针对性，但对于京沪粤这种外来人口众多，教育资源又非常丰富的地区来说，既要促进教育公平，又不能损害本地考生的利益，难免会为保护既得利益而设置苛刻的准入条件，从而将普通进城务工人员的随迁子女挡在门外。 （2）在中央与地方政
10、府责任分配方面：异地高考政策出炉，必定会给流入地中小学带来巨大压力。作为生产者网络行动主体的流入地学校将要面临接收更多非户籍考生，承受随之带来的教学设备及师资力量不足的巨大压力。而我国实行“国家办学，分级管理”的义务教育财政体制，中央掌握国家大量财力，但将教育投入主要用于高等教育，地方政府财力薄弱却承担着义务教育的主要责任。以广东省为例，据统计，2011 年在广东就读的外省户籍随迁子女达到 171 万人，2012 年超过 188 万。如若开放异地高考，广东需要平均每年解决 20 万新生入学场地，按照每所高中 30 亩最低标准计算，需新建 200 所高中，共计需要6000 亩土地，而地方财政根本
11、元法支持如此庞大的支出。 （二）府际网络行动主体的地方保护主义 从“经济人”角度来讲，地方政府作为官僚机构，必然以实现自己的利益为目标。因此会充分动用自己的政治资本，强化资源配置本地化。6地方政府对本区域内利益的保护，投射在异地高考政策中即表现为：在异地高考政策准入门槛的设置上，无论是高或是低，其目的都是充分保护本地区利益。本文分别选取限制条件最严格的三个省市和其他几个省市进行了对比，其准入条件具体如表 1 所示。 从以上列表可以看出，江西省只要求非户籍考生具有高中阶段一年以上学习经历，河北只要求非户籍考生取得两年学习经历，安徽、山东、福建仅要求非户籍考生具有当地三年连续学习经历和完整学籍，重
12、庆则要求非户籍考生具有高中阶段完整学籍，其父母具合法稳定职业、住所。而京沪粤不仅对考生学籍及高中阶段学习经历作出限制，也对考生家长作出严格要求：北京要求家长具有居住证、合法稳定职业、住所，3 年以上连续社保；上海要求居住证达到一定积分才可在沪高考；广东则要求通过积分入户广东的异地务工人员、高技能人才子女才可不受限制在当地参加高考。其中，京沪粤作为人口流人大省，经济发达，高等教育资源丰富，门槛设置极高。山东作为人口大省，高考竞争十分激烈，开放异地高考冲击小。故门槛设置较低，而江西、安徽、河北、福建、重庆也设置低门槛，多出于本地生源不足的考虑（江西、安徽均为人口流出大省） ，北京开放异地考生高职录
13、取也是出于本地高职生源不足的情况。 通过以上分析可知，各省市出台的异地高考政策均是为了维护或扩大本地利益，保护本地考生利益或是为了解决本地生源不足的问题。而造成府际网络行动主体地方保护主义的原因在于我国高等教育资源分布不均衡。2011 年不同地区高等教育资源的空间分布差异，以北京、上海、山东、河南为例，如表 2 所示。 7（三）政策网络主体间互动不足 政策网络理论认为，公共政策的本质即为公共和私人行动者互动的结果。政策网络开放性程度越高，互动越频繁，越有利于政策的制定执行。而异地高考政策制定过程中各行动主体互动交流却差强人意。其中中央政府和地方政府作为拥有资源最丰富的网络主体，二者互动较为频繁
14、，教育部针对异地高考问题经常与地方政府展开讨论研究。专业网络中各专家基于教育公平立场积极推行异地高考政策，并为政府决策谏言。例如北大法学院教授张千帆联合 29 名学者向教育部递交了进城务工人员随迁子女在就读地参加升学考试的建议方案 ，为政府决策提供参考性建议。相较于政策社群、府际网络和专业网络之间，其他网络主体互动远远不足。其中，专业网络与议题网络行动主体间互动不足表现在：议题网络中非户籍考生家长因资源不足，缺乏专业知识，就应向专家学者寻求帮助，但二者之间因为沟通渠道、媒介有限而缺乏交流；政策社群与府际网络在政策制定过程中，除向专业网络咨询意见外，形成一个封闭的网络。只有云南省、湖南省、安徽省
15、政府向社会征集意见，其他省市并未向政策对象征求意见，为政策制定及日后推行造成阻碍；而非户籍考生就读的流入地学校作为生产者网络行动主体，自始至终都未参与到政策网络之中。完全没有与其他网络主体进行交流互动。一个政策的形成，必是利益相关者多频次的沟通协调的结果。而异地高考政策各利益相关者明显缺乏交流沟通，不利于异地高考政策的科学制定和顺利执行。 （四）议题网络行动主体话语权较弱 8议题网络成员复杂，结构松散，其中非户籍考生及各高校话语权相对较弱。在议题网络中，户籍考生与非户籍考生均有发言权。但因为我国长久以来的城乡二元制度。导致在资源分配方面存在巨大的不公。无论是在教育还是其他公共设施的投入上，城市
16、资源远优于农村。所以户籍考生家长无论是在社会资本还是文化资本上都占主导优势，他们可以充分利用自己的社会人脉和资源来影响政府对政策的制定，以满足自己的政策偏好，实现其子女在高考竞争中不受外来考生冲击，享受优质高等教育资源的诉求。而非户籍考生家长资源相对匮乏，尤其是农民工群体，在异地高考政策制定过程中社会资源最少，话语权最弱，他们只能向教育部致联名信。或是通过微博等途径制造舆论声势。造成这一切的根本原因依然是我国现行的户籍制度，不仅造成城乡壁垒，也造成户籍制度所附带的其他利益。如教育、养老、医疗、失业等各类社会保障分配的不均衡。间接导致异地高考政策制定时，既得利益与增长利益的互动博弈过程中非户籍考
17、生话语权缺失，沦为网络边缘主体。高校话语权弱表现在招生指标分配时的不自主。虽然高校大都由中央财政支持。但在土地划拨与管理方面仍需依赖地方政府，在招生录取时话语权自然相对减弱，不得不强化本地生源录取。例如 2012 年，北京大学在海南录取25 人，在京录取 366 人（均不含北大医学部） ，是海南招生总数的 14.64倍。复旦大学在海南招生 17 人，在沪招生 796 人。是海南招生总数的 46.8倍。如此巨大的地域性差异，很大程度上是由于高校不得不受地方政府支配，而导致在分配招生指标时话语权弱，不能自主。使外地优质考生无法进入。这不仅不利于高校长远发展。也阻断非户籍考生向上流动的9途径，可能会
18、造成城市新的贫困阶级并将代际传承，为社会稳定埋下隐患。 三、对异地高考政策的建议 （一）调整政策社群与府际网络中的权责分配 随着市场经济的发展，政府权力下放已逐渐成为一种国际趋势，但综合我国社会主义初级阶段国情来说，我国经济还不发达，各项体制还不健全，权力过度下放只会造成地方政府为实现自身利益，完成政绩目标而滥用权力。在异地高考政策过程中，中央政府立足于教育公平立场，针对各省市人口及教育资源分布不均的现状，将决策权下放到地方政府。必然会造成地方政府为保护既得利益而对自由裁量权的滥用。所以，中央政府必须在国家层面制定异地高考准入条件的框架，且限制条件只与考生相关而不应涉及家长。可从立法层面对异地
19、高考政策进行法制性规定，规范政策制定的相关细则。并建立健全对政策执行的监督与反馈系统，及时发现并纠正政策执行过程中的失误。而在教育投入的职责方面，应重新平衡中央与地方政府之间财政收入与教育责任。加大中央对义务教育财政投入，建立和完善合理的教育财政转移支付制度，确保经费充足，促进教育过程公平。 （二）消除府际网络地方保护主义 由于高等教育资源分布不均，地方政府为保护当地考生权益而形成地域壁垒。然而由于经济、地理等客观原因。教育资源短期内实现地方均等配置是不现实的。而现已出台的异地高考政策。实质是在原有高考制度框架内，增加流入地考生人数。对于考生而言，高考是手段，录取才是目的。若不改变现有的录取政
20、策，势必会占用当地考生的高考录取10指标。侵犯当地考生权益，地方保护主义自然会是阻碍异地高考政策实施的最大阻碍。在我国现行“统一考试，分省录取”的高考制度下，推行异地高考政策，可通过增加流入地高考录取指标。保持原有录取率不变，才能使异地高考政策顺利推行。再则可按照各省市参加高考人数的比例划定高考录取指标，维持原有录取率，才能在不损害户籍考生权益条件下又满足非户籍考生就地高考的需求。但是，若要从根本上消除地域壁垒，还必须改革我国城乡二元结构的户籍制度，才能从根本上实现社会资源均等化配置，从根本上促进社会公平。 （三）加强政策网络各行动主体的互动 异地高考政策是相关利益主体互动博弈之后产出的政策。
21、虽然政策网络中各行动主体拥有的资源和权力不平等。但各个网络间的沟通途径是存在的。他们能利用自己的资源并采用不同的策略来影响最终做决策的政策社群。所以，为减少异地高考政策实施成本，有效促进教育公平，政策网络行动主体必须加强互动。其主要途径包括：（1）加强人际互动。非户籍考生家长可利用情感、道德等与利益相同者结成利益联盟，通过制造舆论等手段对决策者形成压力，也可通过个人资源联系专家学者，听取专家意见，通过专家向政府决策者表达意愿，以专家为渠道对政府决策者作出影响。 （2）加强结构互动。即加强政策网络的行动主体之间的互动。例如，中央政府与地方政府虽较于其他网络主体互动频繁，但对于政策制定执行的互动频率还远远不足，故首先应加强中央与地方之间、同级地方政府之间的互动交流，明确教育部、发改委、社会保障部门、公安部门的责任，并建立与地方政府的沟通平台，同级公安部门可
