1、1政策议程设置中的社会建构逻辑【摘要】政策议程设置研究旨在揭示某些社会问题进入政策议程背后的动力机制。传统研究秉持客观主义取向，忽视了社会问题与政策议题自身所具有的社会建构属性。通过社会建构论视角的引入，政策议程设置的研究将涉及“社会现象一社会问题一政策议题“三个阶段” ，它在本质上是一个主观诠释与意义赋予的互动过程，意义竞争的获胜者能够最终进入政策议程。以话语为媒介，从行动者、情境和策略三个维度来考察我国贫困地区学生营养改善议题的社会建构逻辑，体现出结构与能动要素、宏观与微观视角的结合，能够更为深入地理解“农村义务教育学生营养改善计划”得以颁布的因果机制。 【关键词】政策议程设置；社会建构论
2、；话语；营养改善计划 【作者简介】张海柱，吉林大学行政学院博士研究生，吉林长春130012 【中图分类号】C91 【文献标识码】A 【文章编号】10044434（2013）03017407 政策议程设置是政府对将要通过公共政策手段予以解决的各种事项的优先排序，它是决策过程的前置环节，也是一种重要的社会政治现象。议程设置研究的核心关注点是为什么某些问题（而非其他问题）能够进入政策议程成为政府决策的“候选者” ，以及它们是如何进入政策议程的。传统议程设置研究秉持实证取向，认为社会问题是客观存在的而无需多2论，因此着重考察不同社会行动者如何运用所掌握的权力资源与制度地位并通过何种策略来将所关注的问题
3、“推入”政策议程。也有一些研究关注观念、意识形态等主观因素对议程建构的影响，并在哲学立场上逐渐摒弃实证主义客观取向，转变为一种主观取向的建构论。该取向不再以社会问题的客观存在作为研究的逻辑起点，转而研究社会“问题”自身的社会建构过程。社会问题的建构论研究属于西方社会学研究的主要视角之一，本文将其引入到对政策议程设置过程的分析之中。在理论建构的基础上。本文将对我国贫困学生营养不良现象进入政策议程的过程进行解构分析，以更为深入地理解“农村义务教育学生营养改善计划”得以颁布的因果机制。 一、社会建构论：社会问题研究的新视角 社会建构论（social construction）最早产生于 20 世纪
4、70 年代英国爱丁堡学派的“科学知识社会学”研究，属于科学哲学的概念范畴。由于有着不同的理论渊源与演进路径， “社会建构论”或“建构主义”实际上是一个囊括多种研究纲领和具体宣称的理论体系。社会建构论的重要倡导者肯尼斯，格根曾指出：“我们认为世界是什么。主要取决于我们如何看待它，我们看待世界的方式又取决于我们是哪种社会关系的一部分” ，由此道出了社会建构论对传统客观实在论与本质主义的质疑。作为对实证主义认识论和思维方式的反动，社会建构论认为与自然世界不同，社会世界并不是外在于观察者而客观存在的。社会是“在活动所能表述的主观意义中建立起来的” ， “社会是人的产物” 。人类不是认识或发现世界，而是
5、“经由认识和发现过程本身不断赋予这个世界以意义结构” ，3从而创造这个世界。遵循社会建构论的社会研究，必须摒弃主客二分的认识取向，需要从人们的价值立场去理解针对认识对象的意义赋予行为，重视观念和话语的作用，强调权力关系、结构与行为主体间的相互建构。就对社会问题的研究而言，社会建构论提供了一种后实证主义的新视角。早在 1971 年，美国社会学者 Blumer 就认为需要将社会问题界定为“集体定义过程的产物”而非“客观条件与社会安排” 。1977 年，美国学者 Spector 和 Kitsuse 合作发表建构社会问题 （Constructing Social Problems）一书，经典性地将社会
6、问题界定为是“个人或群体对其所认称的某些状况表达不满，作出宣称的活动” ，社会问题研究的中心议题是“要对宣称及其回应活动的出现、性质和持续过程作出解释” ，根本就不存在脱离于研究主体的客观实在与客观知识，社会问题也是被有意识地建构出来的。这种社会问题研究的建构主义视角在 20 世纪七八十年代已经获得了广泛应用，开始成为社会问题研究的主流范式之一。 正确理解社会建构论的理论实质，需明确两点：首先，要区分极端的建构主义与社会建构论。前者持绝对的主观主义取向，否认一切客观实在的存在。认为世间所有事物都是在人类头脑中主观建构的结果；而后者的立场更为温和，它并不否认客观物理世界的存在，只是认为对人类自身
7、而言“有意义”的并非物理世界自身，而是人类对它们的意义赋予与诠释。 “我们只能理解我们自己所建构的东西，除此之外，我们不能理解其他任何东西。 ”其次，社会建构论重视行动者的主观诠释以及观念、话语活动，但并非无视外在社会条件与制度结构的约束。主观诠释并不4意味着社会问题可以经由某个或某些人的大脑随意杜撰。它实质上是所有相关主体间意义诠释的交流与碰撞，从而所达至的共享理解。主体间的这种互动过程，实质上要受到外在社会条件和制度结构的约束。 二、社会建构论视阈中的政策议程设置 既然社会建构论者主张社会问题并非客观唯一的，而是社会行动者主观诠释与交往互动的结果，那么政策议程设置研究也要相应地进行扩展，应
8、涉及“社会现象（客观实在）一社会问题（各种主观诠释）一政策议题（被决策者认可的诠释类型） ”三个阶段。从“社会现象”到“社会问题”的转化过程是以往社会学的研究领域，而从“社会问题”到“政策议题”的转化过程则是传统政策研究的主题，本文尝试对二者进行整合。由此可以将政策议程设置的社会建构逻辑表述为：不同社会行动者在一定的社会条件与制度结构的约束下。利用所掌握的各种资源展开策略性行动，将自己所关注的社会现象赋予不同意义而建构出不同的社会问题，这些“问题”在公共场域中进行“意义竞争” ， “获胜者”将进入政府议程中成为政策议题，最终谋求相关问题的解决或使自己所宣称的意义诠释获得制度化地位的过程。 当前
9、社会建构论更多地属于一种哲学立场和认识视角，对于社会科学研究而言尚缺乏明确具体的指导框架和研究方法。易言之，社会建构论作为一种宏大叙事，能够告诉我们“如何接近能够看到的事物和有可能被问及的关于看到了什么之类的问题” ，但是又“似乎太停留于抽象层面，不足以指导经验研究” 。为了现实研究的可操作性，我们引入“话语”（discourse）的概念，并将其定义为行动者的言说、宣称活动及其内容。5它既是观念、概念、价值与意识形态的综合体，又是一种与权力关系密切相关的社会实践。更为重要的是，话语是“社会现实的社会建构过程中的重要工具” ，社会建构在很大程度上是一种话语建构的过程。借鉴荷兰政策学者 Maart
10、en Hajer 的话语分析理论，我们可以将政策议程设置过程中“社会现象一社会问题一政策议题”之间的转化过程分别表述为“话语的结构化”与“话语的制度化” 。当行动者运用特定的观念与概念赋予社会现象以特定意义并使之具备一定的社会可信性之后，就完成了话语的结构化，此时“社会问题”正式出现；而某些社会问题通过话语竞争而进入政府议程成为主导性的问题诠释之后，就实现了话语的制度化，并进而影响新的制度建立与政策安排。 以话语为媒介，对政策议程设置过程的分析可以集中关注“行动者一情境一策略”三个维度。首先，行动者指话语建构过程的参与者，他们是意义的传达者与话语的宣称主体。一般而言，政策议程社会建构中的重要行
11、动主体包括媒体、专家学者、政府主体等，他们的宣称都属于精英话语，从而能够产生较大影响力。而一般公众由于缺乏话语权，他们的话语“往往是借由上述三类具有话语权的群体及其管道发出，同时也受其控制、操作和诠释” 。行动者所拥有的各种资源及制度地位是影响其话语能力的关键。其次，情境是指行动者在作出话语宣称时所处于的政治、社会、文化环境。情境是对行动者话语宣称活动的外在制约。情境因素的改变自身也是政策议程社会建构过程中的重要影响因素。情境属于一种结构性因素。借鉴吉登斯的“结构二重性”理论，结构并非简单地是对人类能动性的限制，它实际上也是对人类能动性的促进。因此，对于情境因素的有效利用往6往成为行动者话语宣
12、称过程中的重要部分。最后。问题的宣称多种多样，但只有一少部分能够成功地进入政策议程。话语宣称活动的成功与否，除了与资源拥有的多寡、权力地位等结构性因素相关外，合理的行动策略选择也极为关键。社会问题的话语建构过程自身就是一个策略性的沟通、论争与说服的过程。传统研究主要关注行动者运用组织与物质资源对决策者进行游说的过程，社会建构论者则指出了象征与修辞策略的重要作用，具体手段包括故事叙述、隐喻、数字、对比等。其中既涉及理性的论辩，也包括情感唤起与道德诉求。 通过集中关注行动者、情境与策略三个维度。一方面使得社会建构论基础上的经验研究有了现实的操作性，另一方面也体现了研究方法中的结构与能动要素、宏观与
13、微观视角的结合。 三、营养改善计划议程设置中的社会建构逻辑 在上述思路的指导下，以下将对贫困地区学生营养不良这一社会现象如何演变为引起社会各方关注的社会问题并成功进入政策议程、最终影响国务院“农村义务教育学生营养改善计划”得以颁布的过程进行解构分析。 1.我国营养干预政策演进。贫困地区中小学生因餐饮不善而导致营养不良是一个长期存在的社会现象，但它作为一个独立的社会问题引发广泛的社会关注则只是近十几年的事情，而作为一项政策议题引起政府的政策干预则显得更为晚近。事实上，早在 1997 年，国务院就颁布了中国营养改善行动计划 ，内容包括“重点解决贫困地区的营养改善问题。在坚持从经济开发入手开展扶贫工
14、作的同时，重视健康及营养问题7并将之纳入扶贫计划” 。该政策的出台主要是由于我国政府于 1992 年签署了世界营养宣言和世界营养行动计划 ，承诺“在 2000 年以前消除饥饿和营养不良” 。它在很大程度上属于“象征性政策” 。即作出了政策承诺但缺乏实质性的政策行动，特别是缺乏财政资金的配置。此时的贫困地区营养问题完全从属于“贫困”问题，尚不具备独立的议题地位。 自 2000 年起，我国开始实施国家“学生饮用奶计划” 。该计划作为一项改善青少年营养与健康状况的重要措施已经列入中国儿童发展纲要（2001-2010） 和国务院关于基础教育改革与发展的决定 。2001 年，国家经贸委、教育部、卫生部制
15、定印发了关于推广学生营养餐的指导意见 ，此后该政策在许多地区开始实施。在该阶段。我国中小学生的营养不良已经作为一个独立的社会问题得以出现，但是没有对贫困地区与富裕地区学生的营养不良现象进行明确区分。 从 2001 年开始，我国政府出台了家庭经济困难寄宿生生活补贴政策，对贫困寄宿生进行一定的生活补贴。2003 年， 国务院关于进一步加强农村教育工作的决定中提出，要建立健全资助家庭经济困难学生就学制度，争取到 2007 年全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到“两免一补” ，其中“一补”即补助寄宿生生活费。 “一补”政策由中央政府和地方政府共同落实。现实来看，该阶段的“两免一补”政策更多是
16、针对贫困地区的失学问题而出台的，但是“一补”对于贫困寄宿生的生活补助已经涉及到了营养改善问题。只是其问题的独立性尚不明显。 自 2008 年开始，贫困地区中小学生的营养问题开始以较为独立的形8式进入决策者的视野。2008 年 4 月，温家宝总理在中国发展研究基金会撰写的从农村寄宿制学校人手，实施国家儿童营养改善战略上批示：“要增加政府对寄宿制学校贫困学生的补助力度，改善学生营养状况。 ”2008 年 10 月，党的十七届三中全会决议中明确指出要“改善农村学生营养” 。2011 年 4 月，国务委员刘延东在中国发展研究基金会提交的关于西部农村学校供餐实行普惠制的建议上批示：“为西部农村义务教育学
17、生提供营养保障势在必行，要精心筹划，周密部署，认真推行。”2011 年 7 月 19 日。国家决定从 2011 年秋季学期启动民族县、贫困县农村免费午餐试点工作，并将宁夏确定为首批试点省区。10 月 26 日，温家宝主持召开国务院常务会议，决定正式启动实施“农村义务教育学生营养改善计划” 。中央每年拨款 160 多亿元，按照每生每天 3 元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，普惠 680 个县市、约 2600 万在校学生。至此，我国贫困地区学生营养不良问题已成功地进入政策议程并获得了政府的政策干预。 2.贫困地区学生营养议题的社会建构。作为社会建构的产物，贫困学生营养议题的最终形成是
18、一个涉及意义诠释、话语宣称与主体间互动的复杂过程，以下将从行动者、情境与策略三个维度加以分析。 （1）行动者。作为典型的弱势群体，贫困学生群体缺乏足够的组织资源与政治权力，单靠自身无法达成有效的集体行动使营养不良现象上升为社会问题以至政策议题。因此贫困学生自身往往只是被建构的对象，而非能动主体。现实来看，贫困地区中小学生营养不良在 2003 年之后逐渐获得社会关注成为社会问题，并在 2008 年之后逐渐进入政策议程，是9多元行动者共同建构的结果。借鉴美国学者 Nieholson-Crotty 和Kenneth Meier 的观点，某些群体的观念要转化为公共政策需要道德企业家和政治企业家的同时存
19、在。道德企业家主要是一些非政府组织或个人，他们或者进行政策倡导行动（向政府游说，要求政府干预） ，或者从事社会实践（直接救助弱势群体） ；而政治企业家主要为政府主体（如政治领导者） ，他们的注意力焦点和意愿是决定政策议程的关键。道德企业家的成功在于能够使某些社会现象引起公众的广泛关注：政治企业家的成功则在于能将公众普遍关注的社会问题列入政府议程而转化为政策议题。 在贫困学生营养不良问题的建构过程中。一些非政府组织发挥了积极作用。最重要的是中国发展研究基金会，它是一个由国务院发展研究中心成立的以专家学者为主体的政策研究与倡导组织。他们对贫困学生营养问题的关注始于 2005 年。两年之后开始了对农
20、村学生营养问题的专门研究。2007 年 3 月，基金会发起“贫困地区寄宿制小学学生营养改善项目” ，并于 10 月发布了中国贫困地区儿童营养状况 ，报告中提出了“儿童贫困”概念，其所揭示的贫困学生营养不良问题开始进入公众的视野。由于该基金会拥有与国务院联系密切的制度优势，因而多次成功地将相关研究结果与政策建议呈交到高层领导者手中，在社会问题转化为政策议题的过程中起到了重要的推动作用。与中国发展研究基金会的问题研究与政策倡导不同，包括中华少年儿童慈善救助基金会、中国青少年发展基金会、中国社会福利基金会等其他社会组织所从事的是对农村贫困学生的直接救助活动。 在各种社会组织之外，一些社会个人实施的民
21、间慈善活动尤其引发10了社会的广泛关注，并带动了社会公众的普遍参与。他们在实践过程中虽然也对一些地方政府进行了游说以获取支持，但是并不以对中央政府进行政策倡导为直接目标，因而是较为纯粹的“道德倡导者” 。然而除了语言（话语）之外，行动实践同样也是意义创造与传达、交流的重要媒介。他们的行动不仅表明了贫困学生营养救助的紧迫性以及道德意义，同样为政府的干预政策起到了示范与试点的作用。 新闻媒体的作用同样突出。它的意义在于虽然不能决定人们怎么想。但能决定人们去想什么。一方面，上述社会组织的各种研究报告正是经由媒体公布之后才引起了广泛的社会关注：另一方面。许多媒体报道能够使社会公众发现问题的真相，并使社
22、会关注与讨论的热度不断上升。2011 年 2 月，著名刊物新世纪周刊专题报道了西部贫困地区中小学生的营养不良问题。并提出了“营养贫困”概念。3 月份，中央电视台对改善西部学生营养不良的“小餐桌”计划进行了 5 天的连续报道，引发社会广泛热议。5 月份，作为我国最重要官方媒体的人民日报专文报道了民间的“免费午餐”行动，以“期待政府接棒”的标题表明了鲜明的政策倡导色彩。此外，文中明确指出“免费午餐背后隐含着营养权这项基本的权利，它与生命健康权息息相关，也关乎社会公平公正、长远发展” ，从而为贫困学生营养问题赋予了新的意义。需指出的是，以上传统媒体所体现的话语权主要由媒体精英所掌握，而网络等新兴媒体（微博）则为普通公众提供了进入公共话语场的渠道。民间“免费午餐”项目的成功，除了传统媒体的稳定报道外，网络的作用不可忽视，它使得普通公众也能够成为社会问题话语建构过程中的重要主体。
