1、1政府公共服务委托外包的风险及其规制摘要：作为政府履行公共职能的创新机制，公共服务委托外包在公共治理领域越来越普及。委托外包有助于解决政府财政困难、促进国家行政运行效率和公私合作，提高公共服务质量等功能。但委托外包过程中也会出现公私利益冲突、私人垄断、机会主义、权力寻租和管制俘获等问题。政府应采取明确民营化的界限、明确受委托人的资质标准、发挥法律的程序控制功能和加强政府的监管责任等多重手段对公共服务委托外包的过程进行规范。 关键词：政府公共服务；民营化；委托外包；法律规制 中图分类号：C93-05 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2013）03?0063?08 从 20 世纪 8
2、0 年代开始，现代国家兴起了一场声势浩大的公共行政变革，通过在公共服务领域打破政府垄断，引入市场竞争机制，将原有由政府承担的部分公共职能推向市场，充分发挥市场优化资源配置的作用，从而达到改善与提升公共服务的目的。政府公共服务委托外包，便成为现代国家公共服务市场化改革的主要方式之一。公共服务委托外包，是指政府通过签订合同的方式，将部分公共物品和服务委托给社会提供或办理，也就是政府向社会组织或个人购买服务或公共物品提供给社会大众的服务输送方式1（5） 。通过签订合同的方式，政府由最初的公共服务垄断者转变为公共服务促进者、合作者和管理者，形成了以公私协2力为核心的“混合行政”模式。就我国而言，在计划
3、经济时代，政府基本垄断了全部的社会资源分配和公共服务供给，公共服务往往都是由政府事事躬亲，随着社会转型的加速推进，政府垄断公共服务的弊病日渐突显，在政府垄断领域逐渐引入社会组织的力量成为我国公共行政改革的重要内容，公共服务委托外包也成为了政府治理的基本方式。 一、政府公共服务委托外包的功能 委托外包是公共服务市场化改革的一部分，体现了公共行政任务重新分配的过程，成为了政府行政改革的重要手段。它是将政府公共服务或设施的经营权交由社会组织或个人，所有权和经营监督权掌握在政府手中，通过这一措施，政府可从被委托方那里收取回馈金，增加财政收入，还可有效地对被委托的社会组织所提供的公共服务的品质进行监督，
4、实现公共利益的最大化。基于这些的优点，委托外包作为政府的市场机制策略在公共治理领域得到了广泛地应用和普及，从各国政府的实践来看，委托外包的价值主要体现在以下几个方面。 （一）委托外包有助于政府摆脱财政困境 精简政府机构和解决政府财政困境是公共服务市场化改革最直接的动因。现代“福利国家”的出现，政府职能迅速扩张，从城市建设工程、基础设施建设到社会福利、公共医疗卫生、教育科技等诸多领域，政府作为公共治理的唯一中心，公共服务领域的扩张给政府带来了沉重的财政负担，有限的政府运作系统对于公共服务产品的供给显得难以为继。根据费瑞思的观点，可能的资金节省是经常处于财政困境中政府部门进行市场化外包的理想方式2
5、。公共服务的市场化促使政府重新审视和检3讨自身角色，从“划桨者”向“导航者”的转变让政府从可归于市场调整的经营性领域撤离出来，通过委托外包的方式将部分政府职能转移给社会组织，让适合市场规律运作的行业遵循市场规则在自由市场中经营获利，通过多样化的所有制形式满足人们日益增长的公共服务需求，最大程度地实现公共利益，既能起到让政府摆脱沉重的财政负担、增加收入的效果，还能促使相关行业在优胜劣汰的市场环境中健康成长。美国是实行公共服务委托外包最成熟的国家，根据萨瓦斯在 1987 年所作的一项研 收稿日期：2012?12?10；修回日期：2013?04?06 作者简介：郑旭辉（1975?） ，女，福建福州人
6、，福州大学公共管理学院副教授，博士研究生，主要研究方向：公共管理，科技与教育管理. 究，签订公共服务外包合同为美国地方政府节省了 15%30%的资金，大大减轻了地方政府的财政负 担3（68） 。 （二）委托外包通过引入市场机制提高国家行政运营的效率 传统上政府垄断了所有公共服务的经营，在这种情形下，政府部门不可避免地会出现机构臃肿、人浮于事的现象，而且公共服务完全依赖于政府财政也易于导致加勒特哈丁所谓的“公地悲剧” ，造成社会资源的极大浪费和较高的行政成本，更由于竞争机制的缺乏，公共服务产品的质量也无法提高。公共选择理论基于人都是自利的、理性的、效用最大化的人性假定，认为政府作为人的组织，其所
7、有行为的动机都是自利的，都是为了追求自身利益的最大化。在自利动机的支配下，政府官员在预算支出和政府组织的规模上都会呈现极大化的情形，行政结果出现4无效率的可能性极大。既然政府政策是无效率的，那么就“没有任何理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”4（23） 。公共选择理论认为，政府规模不断膨胀、服务效率低下的根本原因就在于政府对于公共产品供给的垄断特性，要避免“公地悲剧”就必须打破政府的垄断地位，引入市场机制的力量，将部分公共服务领域释放出来交由市场决定，以达到更有效率的资源配置。按照克雷格的说法， “对于某些公共服务事项，如果由政府部门来实施，可能会导致行政效率低下、不计成本、忽视那些市场
8、竞争所带来的新技术和观念的情形，而改善这种情形的最佳途径就是政府通过签订合同的形式将那些公共服务交由社会组织或个人来实施。 ”5（108）换言之，政府不再负责执行某些公共事务，转而由私人负责或提供，精简政府机构成为可能，藉由公共服务的解除，可减轻政府执行该项事务所需人事上的负担，而在竞争的环境下，私人能够提供比政府更好的公共产品，从而有利于降低行政成本，提高政府的经济理性和行政运营的效率。 （三）委托外包有利于促进公私合作，提高公民对于国家行政的参与度 由于现代行政国家任务范围不断扩大，完全超出了政府部门的承受能力，政府财政状况日趋困难，出现了“政策停滞”的现象，而民间私人部门迅速成长，人才和
9、资金都较为富足，为了有效运用社会资源，满足日益增长的公共服务需求，提升公共服务的质量，于是各国政府都积极地吸收民间资本和技术，发展“公私部门合作”的关系。政府从某些公共服务领域有选择性地退出，为私人部门参与公共行政提供了空间，5促进了政府与私人部门之间的合作。在这种合作关系中，政府扮演导航者的作用，只负责规划、指导和监督的角色，将划桨者的工作由私人部门经营办理。另一方面，政府引进私人部门机制，重视市场的技能，提高行政效能，迈向高效率、组织精干的“企业型政府” 。在公私合作关系中，私人不再只是国家行政的单纯服务承受者或旁观者，而是可以通过一定机制参与国家行政活动、成为公共服务的参与者和提供者。私
10、人与政府的关系逐渐从对抗走向了合作，通过这种公私部门的合作安排，可共同发挥公共责任的道德感，让这样的非零和赛局关系，在一个公平而又正义的制度中发育，则成效一定会比任何独占局面下的政策执行结果有了多一层发挥的空间6（1） 。 二、政府公共服务委托外包的风险 政府公共服务委托外包打破了公共服务由政府垄断经营的格局，提高了政府行政运营的效率和公共服务的质量，由于其具有的明显优势，因此成为了公共行政改革的核心工具，并在国外内逐步开展和普及。然而，公共服务的委托外包也面临着诸多风险和挑战，比如私人追逐利润的本性和政府任务公益性之间的价值冲突如何调适，如何防止政府委托外包过程中权力寻租、暗箱操作以及如何避
11、免政府假借吸引民间力量参与政府行政而放弃自身所应当担负的公共责任问题。换言之，任何类型的改革在提高效率的同时必然伴随着风险和挑战，这些风险和挑战极可能来自私人部门，也可能来自政府，如果处理不当就可能导致危险的后果。 （一）公私目标的价值冲突 6公共服务民营化改革的目的在于更好地实现公共利益，政府通过签订契约将公共服务和公共产品交由私人部门来提供和生产，但提供者或执行者的变化并不改变公共服务的公共属性。 “公共性”决定了政府必须遵循“普遍服务”的原则，确保全体社会成员“无论何时何地，都应当得到相应的公共产品和服务” ， “所有用户都应当被同等对待”以及“服务的价格应当为大多数用户所能够接受” 。
12、6（95）对于公众来说，公共服务和公共产品是他们的必需品，具有消费的“不可拒绝性” ，价格再高，也必须消费。因此，提供普遍服务是政府存在的前提和公共行政的基本价值目标。政府将公共服务委托外包给私人部门后，普遍服务就成为了私人部门的一项社会义务。然而，作为被委托方的私人部门是“理性的经纪人，追求利润的最大化是其根本目的” “私营部门只对最佳盈利机会感兴趣而不会关注其他” 。3（329）私人部门接受委托是因为提供公共服务的过程中存在一定的利润空间，为了盈利它不会考虑公众的承受能力。私人部门不可能像政府那样以公共服务的最优化作为追求自身利润的前提，对于它来说，普遍服务就意味着利润的损失。因此，公共服
13、务的私人执行必然会产生政府公共目标和私人目标之间的价值冲突，私人部门为了追求自身利润的最大化而违反普遍服务的风险。他们以盈利为目标，将按照市场竞争的规则来提供有利于营利的服务项目，对于那些不能较好获利的服务项目则可能会消极供给或者为了减少成本而降低服务标准。而以市场价格供给，使得只有有钱阶层才能买得起公共服务，或者可以选择更高层次的服务，所接受的公共服务水平与其投入成正比，而私人部门的趋利性在面对弱势群体时会越发猖獗，在服务态度7和质量上对弱势群体进行歧视，甚或将其排除在某些公共服务享受之外。公共服务委托外包后，私人部门在“利润至上”的驱使下，忽视社会责任和公共目标，有选择性地提供公共服务，会
14、加剧我们社会上业已存在的公共服务非均等化的现象。 （二）私人垄断和机会主义 公共服务民营化和委托外包追求的是破除政府垄断，改变原有体制效率低下的状况，提高公共服务的质量。然而，真正能够促进效率或者改善公共服务质量的不是所有制和经营权的变化而是竞争机制的引入。公共服务民营化打破政府垄断的同时，往往意味着基于政府权力和市场力量形成新的垄断。在没有充分竞争的市场环境下，无论是政府还是私人部门，都会缺乏技术创新、强化服务、优化内部管理的动力。公共服务和公共产品具有天然垄断的特性，如果没有培育市场竞争机制，那么所谓的民营化和委托外包只不过是将政府垄断变成私人垄断，不但无法提高效率，还会因为私人的逐利性而
15、损害公共利益。由于公共服务经营具有规模经济、成本沉淀高、投资回报周期长的特性，因此在公共服务委托外包的过程中，政府在寻找公共服务的承接方时，往往会没有足够的具备公共服务供给所要求的技术能力和资金支持的私人部门可供选择，这样就势必出现市场为少数私人部门所把持的情况。竞争的缺失将带来更多的服务成本。实践表明，委托外包还存在“提供者垄断”的现象，亦即政府委托外包公共服务时，经常只与某一私人部门合作而不去寻找更多的供给方。长期固定的合作增强了私人部门与政府谈判的能力，进而影响政府对于公共服务监督评估标准的制定7。私人部门还可能凭借8其在经营中的垄断地位，以放弃其公共职责要挟政府，而政府基于确保公共产品
16、的有效供给，只能做出有利于代理商的政策决定和资金倾斜。由于缺乏竞争机制，政府不得不降低公共服务的资质要求，加上一些公共服务的质量和数量具有不可约定性（non-contractible） ，这就为私人部门的机会主义提供了可能，承包方可以在消减服务成本的同时又不违反合同，而为了实现成本的降低，必然会带来服务质量的下降。 （三）权力寻租与管制俘获（regulatory capture） 公众对于公共产品和公共服务的需求是较为稳定的，供给者因此能从中获得稳定的回报。公共服务行业所蕴藏的巨大利润空间使得很多私人部门想方设法进入该领域。公共服务委托外包是政府将一部分公共产品的经营权转移给私人执行，当存在多
17、个私人部门竞争同一经营权时就可能产生权力寻租和腐败。公共服务委托外包的寻租风险体现为，政府官员出于自利目的，在招投标时降低代理商的资质标准，或者人为设定需求障碍排除其他的竞标者，从而让目标代理商成功中标，或者放弃公开招标而直接指定代理商，并从代理商那里获得相应的租金。在公共服务的私人执行过程中，作为监督人的政府官员收取代理商的贿赂，消极对待监管，对于代理商降低服务标准、提高服务价格的行为置若罔闻，在履约验收时包庇不合格的外包项目。实践表明，腐败问题充斥整个公共服务委托外包过程，各种操纵招投标、收取贿赂和回扣的现象从来没有被根除8（131） 。公共服务委托外包的寻租风险会产生恶劣的后果，代理商会
18、将寻租的成本计入生产成本，从而损害公共服务的质量，特别对于那些弱势群体来说，哪怕在公共服务上轻微的腐败都会带来摧毁性9的影响。在公共服务市场化过程中，还存在私人部门通过权钱交易将政府“俘获”的可能性。所谓“俘获”就是指作为管制对象的私人部门反过来控制了政府管制机构的政策这样一种情形9（301） 。管制俘获背后往往伴随着权力寻租的现象。根据“管制俘获”理论，私人部门对公共服务领域具有特殊的影响力，而政府监管者有着各种自利的冲动。政府监管者经常会受到私人代理商的利益诱惑，代理商以收买的方式俘获监管者，从而形成两者的利益共同体，或者利用公共服务经营者和政府监管者之间的信息不对称，促使政府监管者在公共
19、服务价格确定、成本核算、服务质量等方面制定偏向保护代理商的利益的政策。代理商通过争取到的政策支持获取垄断利益，以此弥补为获得经营权而付出的寻租成本。管制俘获的危害在于，私人部门可以利用公共资源谋取私利，而政府监管者在自利冲动的驱使下将触角伸向了市场和社会，这将会给公共利益带来极大的损害。 三、公共服务委托外包风险的规制 公共服务委托外包的过程充满了复杂性，也存在公私利益冲突、私人垄断、机会主义、权力寻租和管制俘获等问题和风险，如果对其缺乏有效的规制，市场化可能带来比政府垄断更大的负面效应。针对公共服务委托外包可能存在的问题和风险，政府必须运用多重手段，对整个公共服务委托外包的过程进行约束和规制
20、，以确保公共利益的有效实现。 （一）确定公共服务委托外包的范围 公共服务委托外包并不意味着政府所承担的公共责任的免除。真正的民营化过程中政府的责任不能被转移，所转移的只是通过民间功能所表现出来的绩效，且真正的民营化不会造成政府角色的消失10。公共10服务交由私人部门来执行是有界限的，必须合理确定政府委托外包的界限，以防止政府避免其公共责任，确保人民权益和公共利益不受侵害。根据法律优位原则的要求，如果立法机关已经对政府公共服务不得委托的事项做出明确的规定时，则政府机关不得将其政府业务委托私人部门办理。只有在立法机关未对某一项政府公共服务可否委托私人部门办理做出明确规定时，主管该服务的政府机关才可
21、依职权将其委托外包给私人执行。 世界上很多国家都通过立法或法院判例的形式规定了政府公共服务委托外包的范围。在法国，可根据“公共服务的本质”和法律的规定来划定政府公共服务委托外包的范围。依其“本质”不得委托私人执行的公共服务主要是指所谓的“宪法性公共服务” （les services publics constitutionnels） ，根据宪法委员会和最高行政法院通过判例， “宪法性公共服务”包括三类：有关人民安全的公共服务，这类公共服务均与国家主权的行使有关，因此不得委托，必须由政府自己履行，如筹组军队的国防行为、狱政业务等。有关国家经济性主权的业务，包括“货币公共服务”和“税务公共服务” 。货币的铸造、发行和监管，货币政策的研拟和执行，税收业务皆是传统国家经济性主权象征，不得委托私人代理。有关国家对外的主权活动，主要涉及外交、政治庇护和难民救济等公共服务。基于法律规定不得委托的公共服务，主要包括：规范制定行为（les activit de rglementation） ，因为涉及国家公权力的运用，必须由政府自己行使而不得委托私人执行。警察行政业务，如警察巡逻、管制秩序、侦查、酒精检测与责任判断的行为等，但
